Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

кругом предприятий, так как требуют специальных знаний, наличия соответствующих производственных мощностей и т. п.

Кроме этого, имеется возможность размещения госзаказа без объявления конкурса. К ней прибегают в исключительных случаях, когда этого требуют особые, однозначно определенные обстоятельства.

Закрытому конкурсу или внеконкурсному размещению госзаказа по возможности должно предшествовать публичное приглашение к участию

âконкурсе (так называемый закрытый конкурс с предварительным отбором участников), чтобы выявить более широкий круг возможных исполнителей.

Âконкурсах на выполнение госзаказа могут принимать участие также иностранные фирмы, если они по законам ЕС вправе выполнять данные работы. Запрещается оказывать предпочтение отечественным участникам.

Публикация перечня условий участия в конкурсе должна содержать максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Информация о конкурсе обычно публикуется в федеральном правительственном вестнике («Bundesanzeiger»). Эти публикации, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Начиная с определенного объема госзаказа, обязательным условием становится публикация

âстранах – членах ЕС.

Требования к содержанию объявления о тендере подробно изложены

âсоответствующих Положениях о госзаказах (VOL, VOB, VOF) [3, с. 21]. В них, например, указываются форма и сроки подачи заявок, порядок возмещения расходов, связанных с участием в конкурсе (подготовка и тиражирование требуемой документации: планов, чертежей и т. п.), точные реквизиты подаваемых заявок, порядок их рассмотрения, вопросы гарантий и ответственности.

Определение победителей конкурса требует от заказчика оценки поданных заявок и отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом, помимо чисто ценового, в расчет принимаются дополнительные критерии, как-то: технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Для этого от участников конкурса, в дополнение к сведениям, указанным в заявке, может быть затребована дополнительная информация, а также свидетельства их финансовой состоятельности и профессиональной компетентности, включая отчеты и финансовые балансы за последние годы. Порядок и основания для запроса этой и другой документации подробно расписаны

âПоложениях о госзаказах.

Поступающие в конкурсную комиссию в запечатанном конверте заявки регистрируются и хранятся нейтральным лицом до дня проведения

31

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

конкурса. Сразу после истечения срока подачи заявок конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом не присутствуют. Составляется протокол процесса рассмотрения заявок и проверки правильности их оформления, в котором указываются адреса участников конкурса. Протокол подписывают председатель конкурсной комиссии и представитель заказчика. Заказчик вправе использовать сведения, содержащиеся в заявке, и возможные дополнительные предложения конкурсанта «только в целях проверки и оценки рассматриваемой заявки».

Окончательное размещение заказа происходит в форме заключения договора в соответствии с действующими юридическими нормами. Все споры и разногласия разрешаются в соответствии с нормами гражданского судопроизводства.

Âслучаях, когда не поступило ни одной заявки, если существенно изменились основания для проведения торгов, а также при наличии других веских причин, конкурс объявляется несостоявшимся. Об этом незамедлительно извещают всех претендентов. При проведении повторного конкурса его условия объявляются заново.

Âсоответствии с принципом независимости при размещении заказа госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа.

Проверки проводятся независимой комиссией федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным органом федеральной земли также подробно, как и на этапе выделения бюджетных средств. Это, прежде всего, означает, что госзаказчик должен представить подробный отчет о расходовании средств. Для программ и инвестиций, финансируемых из нескольких источников, предусмотрены формы совместного контроля расходования средств.

Для создания реальной конкурентной среды нужно, чтобы в экономике работало большое количество не слишком крупных предприятий. Нежелательно, чтобы народное хозяйство держалось на нескольких доминирующих

âнем предприятиях. Так, эффективную структуру экономики ФРГ обеспечивает множество малых и средних фирм. Для их поддержки в правилах конкурсного размещения госзаказов предусмотрена возможность дробления крупного заказа на отдельные лоты, а при размещении заказов без конкурсов предписывается обязательная ротация поставщиков (исполнителей).

Тем самым, даже при размещении заказов на крупные строительные объекты, обеспечивается участие в конкурсах в качестве субподрядчиков

32

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

малых и средних фирм из различных регионов страны, что оказывает положительное влияние на экономику в целом.

Объявление общенациональных, а также европейских тендеров способствует оптимизации состава участников.

Положениями о размещении госзаказов предписано рассматривать поступившие на конкурс заявки строго с точки зрения критериев, пере- численных в объявлении о конкурсе и в другой документации, получаемой претендентом по его запросу. Это означает, что при рассмотрении заявок дополнительные факторы (помимо чисто ценового подхода) могут приниматься во внимание только в той мере и степени, в которой они обеспе- чивают надежность выполнения госзаказа по критериям, установленным

âПоложении о госзаказах.

Âцелом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для всех сторон и тем самым максимально обеспечить их конкурентный характер.

Вследствие введения в законодательство ФРГ норм и требований общеевропейского законодательства, в части допуска к национальным конкурсам фирм из других стран – членов ЕС, многие конкурсы приобрели международный характер. Особенно ярко эта тенденция прослеживается

âприграничных регионах. За прошедшие годы существующий в ФРГ порядок размещения госзаказа хорошо зарекомендовал себя.

Хотелось бы подчеркнуть важность детального и точного описания предмета конкурса, что позволяет в дальнейшем избежать неправильного толкования. Сказанное не означает, что подробное описание снимает все проблемы, но оно, безусловно, позволяет уже на первом этапе сократить объем непродуктивной работы.

Для достижения целей, стоящих перед системой госзаказа, решающее значение имеет точное и правильное выполнение существующих правил и инструкций. Опыт показывает, что причиной ошибок и нежелательного развития событий является несоблюдение инструкций и предписаний

âконфликтных ситуациях, при столкновении интересов сторон, особенно на местном уровне.

Отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг. Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право [100, с. 35].

33

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

Отличительной чертой организации процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

Германия отличается также системой строгого государственного контроля в сфере госзакупок. В соответствии с требованиями, заказчик должен указать в конкурсной документации организацию, которая контролирует его деятельность. Проверка проведения закупок проводится, если имеются подозрения о злоупотреблениях заказчика или при обращении участника процедуры с просьбой о проверке [16, с. 126].

В законодательстве Германии предусмотрен контроль со стороны антимонопольного ведомства (Федеральная картельная служба) за размещением публичных заказов. Нормы, посвященные этим вопросам, были в 1998 г. включены в Закон «Против ограничений конкуренции». Правда, закон не предусматривает проведение Федеральной картельной службой тотальных проверок [174, с. 15].

Система контроля процедуры госзакупок, действующая в Германии, отвечает требованиям ЕС, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчикам в соответствии с дефиницией Евросоюза. Таким образом, госзаказчиком считается и целый ряд частных структур. Система контроля включает в себя две инстанции:

1)апелляционную — в форме независимого учреждения;

2)судебную — в форме судебного органа [3, с. 22].

Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала

âГермании успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере госзакупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных

âсоответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля и обжалования действий заказчика [3, с. 22].

34

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

Работа по совершенствованию процесса государственных закупок ведется под руководством федерального Министерства экономики, которому удалось организовать постоянный и плодотворный обмен мнениями между участниками процесса и добиться общего подхода и понимания положений нормативных актов.

Кроме того, в Германии давно и успешно действует общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен мнениями, формируется отношение к новым явлениям в сфере госзакупок внутри страны и за рубежом. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства. Помимо этого, форум ежегодно присуждает премию за лучшую научную работу в сфере государственных закупок (Public Procurement Award) [3, с. 22].

В Германии нередки случаи, когда заказчики путем «творческого» толкования отдельных положений законодательства о госзакупках пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики не брезгуют использовать приемы недобросовестной конкуренции, вплоть до попыток подкупа представителей заказчика.

Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой. Основные положительные и отрицательные стороны организации государственных закупок в Германии представлены в табл. 2.

Анализ организации проведения государственных и муниципальных закупок в Германии позволяет сделать следующие выводы:

–система закупок в Германии основана на положениях европейского законодательства о государственных закупках, но в то же время имеет свои особенности;

– отличительной особенностью системы государственных закупок в Германии является тот факт, что государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий. В качестве покупателя оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров и услуг;

–процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в стране децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах

35

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

Таблица 2

Основные положительные и отрицательные стороны госзаказов в Германии

	Отрицательный опыт	Положительный опыт
	Коррумпированность чиновников	Детальное и точное описания предмета
	Излишняя жесткость правил	закупок
	Недостаточно развитый в	Строгое выполнение сторонами –
		участниками торгов существующих правил
	законодательной базе учет
		и инструкций
	специфических особенностей
	закупок услуг	Использование преференций
	Нерешенные вопросы	Активное привлечение и поддержка
	практического применения	участия малых предприятий в конкурсных
	электронно-лотовых торгов на	торгах
	международном уровне	Разработанная и эффективно действующая
	Излишняя регламентация процесса	на практике система контроля за
	организации закупок	осуществлением закупок по всему циклу
	Существование нестыковок	их проведения
	в законах о закупках для	Отработанный механизм досудебного
	государственных нужд на	разрешения споров
	федеральном и местном уровнях	Активное внедрение в процесс
	власти
		осуществления закупок для
		государственных нужд электронной
		торговли, являющейся ключевым
		направлением экономического развития в
		XXI â.

жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность. Здесь до сих пор действует раздельная система правил размещения государственных заказов: выше и ниже пороговых величин (в денежном измерении), предусмотренных в соответствующих директивах ЕС. В частности, используется разный порядок контроля

и обжалования действий заказчика;

–Германия отличается также системой строгого государственного контроля в сфере госзакупок. В соответствии с требованиями, заказчик должен в конкурсной документации указать организацию, которая контролирует его деятельность. В законодательстве Германии предусмотрен контроль со стороны антимонопольного ведомства (Федеральная картельная служба) за размещением публичных заказов;

36

1.2.Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

–как правило, размещение государственного заказа в Германии осуществляется в форме открытого конкурса, к которому допускается неограниченное число предприятий. Определение победителей конкурса требует от заказчика оценки поданных заявок и отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом помимо чисто ценового в расчет принимаются дополнительные критерии, как-то: технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки;

–в целом существующие в стране порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, так как были разработаны с учетом экономической политики государства, национальной специфики организации производства, особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти.

1.2.2.Размещение государственных заказов в США

Основные характеристики Федеральной контрактной системы

За рубежом наибольший опыт информационного обеспечения госзакупок накоплен в Соединенных Штатах Америки. Первый закон о регулировании федеральной системы государственных закупок был принят в США в 1792 г.: согласно ему полномочия в области закупок на государственные нужды были даны министерствам финансов и обороны.

В целом система закупок на национальные нужды в США нецентрализованная, однако закупки непосредственно на государственные нужды очень напоминают систему Госснаба, существовавшую в советские времена [3, с. 3].

Общую координацию деятельности в области госзакупок США осуществляет Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), которое было создано в 1974 г. в качестве консультативного органа при Министерстве управления и бюджета, а в 1988 г. превратилось в самостоятельный постоянно действующий орган государственной власти [196, с. 17].

Все закупки, проводимые федеральными закупочными агентствами, регламентируются Сводом правил государственных закупок (Federal Acquisition Regulation, FAR) [202], разработанным в 1984 г. и описывающим все этапы проведения закупок, начиная с планирования и заканчи- вая вопросами управления заключенными государственными контрактами (вплоть до их завершения). Декларируемая цель FAR — соблюдение всеми

37

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

агентствами, проводящими закупки для федеральных государственных нужд, единой закупочной политики и использование единых закупочных правил. Миссией FAR является предоставление всем государственным заказчикам продукции с наилучшим соотношением цена/качество (цена/затраты) с учетом ограниченного времени на проведение закупок.

В соответствии с FAR при размещении государственного заказа США применяются следующие процедуры: открытые торги; двухэтапные торги; проведение переговоров; упрощенные способы закупок [196, с. 17].

Упрощенные способы закупок (Simplified Acquisition Methods) применяются при небольшой стоимости контрактов (до 100 тыс. долл.) и в сумме не должны превышать 5 млн долл. в год. При этом налагается запрет на искусственное дробление объема закупки. К упрощенным способам относятся:

–запрос ценовых котировок (Price Quotations);

–использование корпоративных закупочных пластиковых карт при особо малых закупках — до 2500 долл. (Governmentalwide Commercial Purchasing Card);

–размещение заказов на закупку (Purchase Orders);

–использование рамочных соглашений (Blanket Purchase Agreement) для регулярных закупок широкого ассортимента продукции (типич- ный пример — канцелярские товары и прочие расходные материалы для работы офисов, а также снабжение запасными частями автохо-

зяйств заказчиков) и др. [196, с. 17].

Формирование и размещение государственных заказов США осуществляется по двум основным направлениям: для текущего обеспечения деятельности (материально-техническое снабжение) и закупки по профилю работы конкретного государственного органа (прежде всего НИР и ОКР, а также капитальные вложения).

Для учета закупок в области национальной обороны и безопасности в Соединенных Штатах используется особое государственное регулирование. Данный вид госзаказа размещается на основании специального документа — дополнения к своду правил государственных закупок для нужд национальной обороны (Defense Federal Acquisition Regulation — Supplement, DFARS). Эти инструкции применяются Министерством обороны США и другими ведомствами при закупках продукции исключительно военного назначения.

Вопросы текущего обеспечения федеральных органов власти решаются централизованно, через специальную организацию — Администрацию общих услуг (General Services Administration, GSA), благодаря которой

38

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

заказчики могут закупить широкий ассортимент товаров, работ и услуг, «единых и стандартных» для всех ведомств, независимо от их профиля. Госзаказчикам предлагается выбор более чем из 4 млн наименований продукции, централизованно закупаемой Администрацией общих услуг. При этом одной из немаловажных задач GSA является снижение затрат на осуществление самих закупочных процедур. Так, расходы GSA на проведение закупок в 2002 г. составили 2,07% от общих расходов на проводимые закупки, а в 2004 и 2005 гг. они снизились до 1,75 % [196, с. 17].

Все законы, относящиеся к данной сфере, можно разделить на две категории. Первая — общефедеральное законодательство. Оно регламентирует организацию процесса госзакупок и устанавливает юридические нормы, которые касаются конкретных видов закупок, отнесенных к компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне. Вторая — специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализа их результатов [3, с. 23].

Управление системой государственных закупок США опирается на три основных принципа, проистекающих из американского подхода к функциям и задачам государства:

–достижение справедливости, то есть обеспечение условий для равноправного участия в конкуренции за государственные заказы;

–борьба с коррупцией при государственных закупках;

–эффективность и экономия, то есть обеспечение закупок товаров и услуг требуемого качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок [3, с. 23].

ÂСША подготовка, размещение, оплата и контроль выполнения

госзаказов осуществляется через Федеральную контрактную систему (ФКС), которая представляет собой сложный экономико-правовой и административно-управленческий механизм [170, с. 43]. Основными документами, регламентирующими механизм государственного хозяйствования, являются «Свод государственного регулирования» (Code of Federal Regulations) [200, р. 243], а также ряд федеральных законов [205, р. 49].

Современный механизм ФКС США содержит большой арсенал финансово-экономических рычагов обеспечения экономической заинтересованности подрядчиков государства (прибыль по госзаказу в среднем на 20–30% выше, чем в целом по обрабатывающей промышленности).

С их помощью согласуются тактические и стратегические интересы государства и частных фирм. Часть рычагов используется в рамках реализации конкретных заказов. В первую очередь это цены на продукцию и прибыль

39

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

ее поставщиков, обеспечение подрядчиков дефицитными ресурсами. Другие рычаги применяются для решения как текущих, так и долгосрочных экономических задач, таких как укрепление производственной и научнотехнической базы исполнителей заказов. К ним относятся передача компаниям научно-технической информации, предоставление государственных финансовых и материальных ресурсов, а также налоговых льгот.

Одним из важнейших рычагов экономического стимулирования кор- пораций-подрядчиков является финансовое обеспечение государством его заказов на товары и услуги, а также расчеты по поставкам. Формы финансирования и оплаты заказов государства весьма многочисленны. Одни из них предусматривают покрытие затрат подрядчиков в прямой форме, другие — в косвенной форме.

Основными действующими органами в области организации государственных закупок являются:

–Конгресс США (издает законы, управляющие процессом закупок);

–Главное контрольно-финансовое управление (следит за организацией работы ведомств по закупкам, а также рассматривает протесты по поводу выдачи контрактов);

–Управление по федеральным закупкам, входящее в состав Административно-бюджетного управления при президенте США (обеспечивает функционирование всей системы закупок). Глава управления вместе с первыми лицами Министерства обороны, управления общих служб и НАСА входит в состав Совета по организации федеральных закупок. Совет подразделяется на два ведомства: Совет по гражданским закупкам и Совет по военным закупкам;

–государственные общеэкономические ведомства, такие как: Министерство труда, Управление малого бизнеса и Агентство по охране окружающей среды (могут вносить дополнения и давать разъяснения по действующим положениям Свода федеральных закупок, относящихся к их компетенции) [51, с. 617].

Глава государственного ведомства делегирует право государственного заказчика старшему должностному лицу ведомства, ответственному за закупки. Тот, в свою очередь, передает это право федеральным служащим, ведающим направлением закупок. Непосредственно осуществляют процесс размещения государственных заказов и руководят им контрактные чиновники, имеющие лицензию.

В ведомствах имеются отделы претензий по контрактам и внутренняя инспекция по проверке организации процесса закупок, оформления и выдачи контрактов. В контрактном процессе участвует большое число

40