Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.

С сокращением объема государственных заимствований в России все большую роль начинает играть Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который предоставляет средства не только правительству, но и негосударственному сектору экономики. В этой связи особое значение имеет программа микрокредитов ЕБРР для субъектов частного бизнеса,

âтом числе без предоставления государственных гарантий. Россия является наиболее крупным клиентом ЕБРР (объем финансовых обязательств банка в нашей стране составляет порядка 38% от всех его финансовых обязательств). Правила закупок по проектам ЕБРР сформулированы в отдельном документе «Правилах закупок в проектах, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития».

Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры

âрамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг».

Следует отметить, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» является документом, который аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики. Он принят в 1994 г. на 27-й сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался

âпервую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.

Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности [196, с. 13].

Êчислу базовых положений этого документа относятся:

1.В части открытости и прозрачности — ведение отчетности о проведении закупок в письменной форме (отчетность должна отражать все существенные меры, принимаемые государственными заказчиками при проведении конкурсов и иных способов закупок). Также должно осуществляться

11

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

публичное уведомление как о намерении государственных заказчиков заключить государственные контракты, так и о подписании этих контрактов.

2.В части квалификации — четкая регламентация возможных требований к квалификации поставщиков, порядок и процедура изучения квалификации, а также порядок проведения предварительного квалификационного отбора.

3.В части процедур — открытый конкурс в качестве основного способа закупок. Кроме открытого конкурса предусматривается закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного источника для простой продукции; двухэтапные конкурсы, конкурентные переговоры, запрос предложений для закупки сложной продукции и консультационных услуг.

4.Процедура открытого конкурса предусматривает: публикацию извещения; направление потенциальным поставщикам условий конкурса (конкурсная документация); подготовку конкурсных заявок, включая изменения и разъяснения; подачу конкурсных заявок; публичную процедуру вскрытия конкурсных заявок; оценку заявок; акцепт заявок и вступление договора о поставках в законную силу. Закон также описывает процедуры иных способов закупок, достаточно детальное определение дано процедурам закупок услуг (двухэтапные конкурсы, запрос предложений и конкурентные переговоры).

5.В части разрешения разногласий сторон законом предусмотрено право поставщика (подрядчика) на обжалование размещения государственного заказа в закупающей организации, а также в административном или судебном порядке.

В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положения и подходы данного документа.

Всемирная торговая организация (ВТО) также выработала комплекс рекомендаций по организации системы государственных закупок. По ряду моментов они отличаются от положений по закупкам Типового закона ЮНСИТРАЛ, однако также имеют высокий уровень проработанности, открытости и формализованности правил [79, с. 295].

Можно сказать, что вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement) [196, с. 14]. Данное соглашение принято по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г. Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках

12

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

участия во Всемирной торговой организации (ВТО) [91, с. 450]. Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие страны – участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со странамипретендентами непременным условием. Однако к маю 2008 г. только 39 из 152 стран-участниц ВТО подписали Соглашение по правительственным закупкам. В настоящее время количество стран-членов ВТО составляет 153.

Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия. Целями данного документа являются развитие международной торговли, запрет на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечение прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок.

Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков (сформированным по национальному или иному признаку) льготных условий получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.

Соглашением о правительственных закупках определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры — действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.

Процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам. В частности:

–запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;

–публикация информации о проведении торгов должна осуществляться, в том числе, в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;

13

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

–квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков — участников процедур закупок;

–при проведении торгов срок подготовки заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях — не менее 25 дней;

–устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);

–определены условия подачи и вскрытия конкурсных заявок, обеспе- чивающие соблюдение гласности и сохранности предложений;

–принят ряд других условий, направленных на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок [196, с. 14].

Âцелом правила ВТО являются правовой и политической основой развития международной торговли. Регламентируя поведение членов Организации, они создают условия, при которых максимальное количество стран получает возможность увеличить объем своей внешней торговли. Соблюдение этих правил имеет определяющее значение для либерализации международной торговли [181, с. 53].

Значительность доли, приходящейся на госзакупки, и большое количе- ство стран-членов, определяемое различным уровнем развития и емкости государственного сектора, потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения госзаказа в странах Европейского союза. Сегодня размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.

К международному регулированию закупок Евросоюза в первую оче- редь относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации. При регламентации на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 гг. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов — «старые» директивы и заменяющие их «новые».

Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативно-правовой базы и предполагают:

–исключение из сферы действия общего законодательства по государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);

14

1.1.Международные нормы и правила организации государственных закупок

–введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамоч- ных соглашений;

–учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;

–внедрение электронных закупок.

ЕС рассматривает государственные закупки как инструмент не только для удовлетворения текущей деятельности органов государственного управления, но и для реализации социальной политики. В частности,

âкоммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо принимать во внимание социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные методы осуществления социального подхода при закупках,

âчисле которых:

–разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;

–исключение из числа поставщиков тех, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;

–использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.

Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:

–разработку соответствующих технических спецификаций;

–использование определенного сырья и материалов;

–использование специфических технологических процессов;

–выбор соответствующих поставщиков;

–рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.

Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. При этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство, и рекомендации Европейского сообщества, установленные в ранее упоминаемых директивах.

В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

15

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

При распределенной модели каждое подразделение компании (департамент, министерство и т. д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки, или соответствующий закупоч- ный департамент для крупной компании [3, с. 20].

Для децентрализованной модели требуется:

1. В каждой компании (министерстве, департаменте) создавать специальные отделы и укомплектовать их специалистами соответствующей квалификации.

2.Произвести достаточно большие расходы на материальное обеспече- ние создаваемых отделов оргтехникой, международной связью и системой сохранности конфиденциальности документов.

3.Сформировать в каждой компании межведомственную тендерную комиссию, укомплектованную опытными специалистами самой компании

èпривлеченными специалистами [94, с. 2].

Если проанализировать ситуацию, то можно заметить следующие достоинства и недостатки обеих моделей закупок (см. табл.1).

Таблица 1

Достоинства и недостатки использования моделей организации закупочной деятельности, доминирующих в странах ЕС

Модель	Достоинства	Недостатки
Централизованная	Обеспечивает низкие	Менее мобильна; не всегда
	цены за счет крупных	учитывает все нюансы в заявках
	оптовых закупок	на приобретение необходимых
		товаров, работ и услуг
Децентрализованная	Достаточно гибкая	Является весьма затратной из-
	модель	за необходимости создания в
		каждой крупной компании своего
		специализированного отдела

Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury) [193, с. 68].

16

1.1.Международные нормы и правила организации государственных закупок

ÂЕвропейском союзе наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет Министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства — Казна- чейства — действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения) [3, с. 21].

Âевропейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ,

êтоварам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.

Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ.

Наконец, к услугам, методом исключения, относят любой предмет закупок, помимо товаров и работ.

Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

Анализ европейского опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров, работ и услуг является проведение открытых конкурсов.

Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.

Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки

17

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения, поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.

Âданной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения, и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить

êопределенной дате свои окончательные варианты, из которых и выбирается наилучший.

Âнекоторых странах ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно на уровне 5–10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций в течение определенного периода составлял 20%.

Âнекоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие лоты.

Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков

êгосзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т. п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика — во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, — постепенно сокращается, но полностью отойдут от нее, по всей видимости, еще не скоро.

Важно подчеркнуть, что в мировом сообществе особое значение уделяется проблеме противодействия коррупции при размещении государственных заказов. Термин «коррупция» отражает все виды поведения человека, который, находясь в доверительном положении, использует это положение для приобретения своего собственного преимущества (в целях полу- чения собственной выгоды). В руководящих принципах Мирового банка по организации поставок «коррумпированная практика» определяется как «прямое или косвенное предложение, предоставление, получение или ходатайство о получении некоторой ценности для того, чтобы повлиять на действия общественных должностных лиц в процессе поставок или при выполнении контракта» [207].

Коррупция — широко распространенная по всему миру проблема в организации поставок. Мировой банк оценил объем взяток, влияющих на

18

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

управление поставками для общественного сектора, примерно в 200 млрд долл. в год [204].

Практическим проблемам борьбы с коррупцией при организации поставок посвящены многие публикации международных агентств, таких как Мировой банк, Азиатский банк развития [208], Всемирная торговая организация [203] и Европейский союз [201], а также современных отечественных и зарубежных специалистов в области государственных закупок.

Во всех развитых странах коррупция рассматривается как наиболее опасное для общества явление, которое преследуется законом. Дела о коррумпированности видных политических и государственных деятелей подвергаются широкой огласке; запятнавшие себя чиновники, независимо от ранга, вынуждены покидать посты. В Германии для должностного лица, получившего взятку, предусмотрено наказание сроком до 6 лет; во Франции — до 10 (правда, с возможностью замены на денежный штраф в размере, вдвое превышающем размер взятки). За подкуп коммерческого партнера в США провинившийся будет осужден на 5 лет, в Японии — на 7 лет. В Китае взяточник может быть приговорен к смертной казни. Однако, несмотря на жесткие меры, взяточничество в Китае остается одним из самых распространенных преступлений, что наносит значительный урон экономике.

Во многих государствах существует отлаженная антикоррупционная система, которая базируется на двух документах, определяющих весь комплекс мер по борьбе с коррупцией: Конвенции ООН от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Такая система не только делает наказание неотвратимым, но и закрывает различные бреши в законодательстве, направлена на предотвращение подобных правонарушений.

Существует несколько международных организаций, которые занимаются проблемами коррупции. Крупнейшая из них — Всемирная организация по борьбе с коррупцией Transparency International, которая ежегодно публикует аналитические доклады о проявлениях коррупции в различных сферах, а также индекс восприятия коррупции, отражающий не реальную статистику по объемам взяток и уголовным приговорам взяточникам, а мнения предпринимателей и аналитиков из разных стран мира о масштабах данного явления среди государственных чиновников.

Россия в этом рейтинге традиционно соседствует с развивающимися странами Латинской Америки и Африки. Осознание того, что необходимо не только наказывать за взяточничество, но и стремиться к предотвращению, профилактике таких преступлений, в нашей стране происходит постепенно. В 2006 г. Россия ратифицировала обе международные конвенции

19

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

по борьбе с коррупцией и подписала декларацию «О борьбе с коррупцией на высоком уровне». В соответствии с названными документами не только должностные лица, но и члены их семей обязаны отчитываться в своих расходах и доходах.

В Федеральном законе РФ от 25.12.2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция определяется как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Коррупция, ее масштабы, динамика и специфика являются следствием общих политических, социальных и экономических проблем страны. Когда страна находится в стадии модернизации, масштабы коррупции всегда увеличиваются. В России на данном этапе развития происходит не просто модернизация, а коренное изменение общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому для нее характерны общие закономерности общественного развития, к сожалению, в том числе и негативные.

Возвращаясь к мировому опыту, следует отметить, что основной тенденцией, наметившейся в области борьбы с коррупцией, является постепенная компьютеризация всех процессов, в которых может возникнуть риск взяточничества. В докладе Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) сферой, наиболее подверженной коррупции во всех странах, названа закупочная деятельность на государственном уровне.

Риск взяточничества возникает на всех стадиях процесса госзакупок, начиная с планирования и бюджетирования, проведения аукционов и заканчивая реализацией контрактов и осуществлением платежей. Наиболее коррумпированными ведомствами, в большинстве стран, являются госуч- реждения, занимающиеся выдачей лицензий и квот на экспорт, бюджетными трансфертами, обслуживанием бюджетных счетов, зачетом долгов.

Для достижения большей открытости и прозрачности в государственном управлении, в процессе госзакупок, в предоставлении различных услуг населению все шире используются компьютерные технологии. Это явление призвано способствовать борьбе с коррупцией несколькими путями: онлайновые транзакции деперсонализируют предоставление услуг и практически не оставляют возможностей для передачи взятки или подарка; использование компьютеров стандартизирует все правила и процедуры, делая

20