Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

Необходимо обеспечить поддержку разработчикам новейших технологий, в том числе пут¸м выделения на конкурсной основе грантов, премий и стипендий за лучшие инновационные проекты. В ряде субъектов Федерации такие механизмы уже созданы, прич¸м они ориентированы, прежде всего, на поддержку инновационной деятельности малых и средних предприятий. Должны использоваться иные меры финансовой поддержки организаций, в частности, субсидирование части затрат, связанных с уплатой процентов по банковским кредитам на разработку и внедрение инновационной продукции, с защитой прав интеллектуальной собственности. Одновременно с этим, при таких широких мерах поддержки, важно создать и механизм контроля эффективности мер по стимулированию инновационной деятельности. Обязательно должен быть обеспечен целевой подконтрольный характер бюджетного финансирования разработки, внедрения и использования новых продуктов и технологий.

Âэтой связи необходимо сформировать единый понятийный аппарат

âсфере инноваций. Анализ показал, что не существует единой трактовки понятия «инновационное развитие». Эта ситуация вызвана объективными обстоятельствами — отсутствием в действующем законодательстве определения понятий «инновация», «инновационная деятельность», «инновационные продукты и технологии». Поэтому сегодня можно назвать какую угодно работу инновацией и пытаться получить под это в том числе и бюджетное финансирование [175].

Для стимулирования инновационной деятельности необходимо в состав технического задания на разработку проектной документации вклю- чить новый раздел по использованию передовых решений и закрепить возможность госзаказчикам направлять на инновационные разработки экономию, полученную при проведении торгов в объ¸ме от одного до двух процентов стоимости контракта [175].

Таким образом, государственная поддержка частных инновационных проектов через механизм государственного заказа является необходимостью и временной инициативой, которая послужит примером успеха внедрения инноваций для предприятий. Поддерживая крупные инновационные проекты, государство принимает на себя технологические риски и, таким образом, создает условия для развития высокотехнологичного бизнеса. Для успешного осуществления государственной поддержки необходимо решить ряд проблем, существующих в данной области.

111

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

3.1.3. Государственно-частное партнерство для реализации государственных инновационных проектов

Как показывают тенденции последних лет, реальное место современных стран в мировой экономике, в первую очередь, определяет развитие высокотехнологичных отраслей промышленности, связанных с использованием наукоемких технологий. Основу наукоемких рынков составляет продукция пятого технологического уклада, содержание которого включа- ет в себя электронную промышленность, вычислительную и оптиковолоконную технику, программное обеспечение, телекоммуникации, роботостроение, производство и переработку газа, информационные услуги.

Âнастоящее время происходит промышленное освоение и шестого технологического уклада, ядро которого содержит наноэлектронику, генную инженерию, мультимедийные интерактивные информационные системы, высокотемпературную сверхпроводимость, космическую технику, тонкую химию и т. п. [158, с. 104]. Расчеты экспертов свидетельствуют, что объем мирового рынка наукоемкой продукции оценивается сегодня в 2,5 трлн долларов, а это существенно выше показателей сырьевых и энергети- ческих рынков [52, с. 107]. Технологические новации становятся основой масштабных прорывов в экономическом развитии. И в то же время прорывы инициируются стремительным развитием мирового рынка, вызванным неудовлетворенным спросом на продукцию нового поколения. Расширяющаяся в структуре национального ВВП доля высокотехнологичной продукции начинает все более активно определять динамику развития ведущих отраслей мировой экономики. Табл. 8 иллюстрирует соотношение степени использования высоких технологий с объемом продаж, приходящихся на базовые отрасли мировой экономики.

ÂРоссии доля инновационной продукции в структуре ВВП составляет менее 1%. И поэтому уровень, тенденции и структура финансирования науки и новых технологий не соответствуют ни текущим потребностям, ни стратегической задаче преодоления отставания от лидеров мировой экономики. Российская наука сохраняет свои позиции по некоторым результатам научной деятельности, по вкладу в мировую научную продукцию, но отставание в реализации результатов, в уровнях технологического развития,

âэффективности государственной научной и инновационной политики не только от развитых стран, но и от развивающихся постепенно увеличивается. Главными проблемами государственной научной и инновационной политики РФ выступают непоследовательность и неспособность сформулировать и реализовать научные и инновационные приоритеты [152, с. 49].

112

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

			Таблица 8
	Мировой рынок высоких технологий [52, ñ. 98]
		Объем продаж	Степень
	Отрасль	крупнейших компаний,	использования
		млрд долларов	высоких технологий*
	Автомобильное производство	1780,24	1
	Телекоммуникации	853,35	2
	Компьютерное оборудование	639,2	2
	Медицина	609,75	2
	Бизнес-оборудование	468,79	1
	Фармацевтика	412,37	2
	Химическая промышленность	408,24	1
	Основное оборудование	401,93	1
	Косметическая промышленность	316,27	1
	Авиакосмическая и оборонная	273,95	2
	промышленность
	Программное обеспечение	166,75	2
	Полупроводники	153,31	2

* Степень использования высоких технологий: 1 — высокая; 2 — очень высокая.

Стремление освоить высокотехнологичную сферу производства не стало приоритетом и для компаний частного сектора России. Анализ инвестиционных проектов, подготовленных частным бизнесом для реализации в регионах России, показывает: в период до 2020 г. почти половину средств предприниматели намерены вложить в наращивание мощностей по добы- че и переработке нефти и газа (34%), в металлургию (13%), более 1/3 — в электроэнергетику (14%) и инфраструктуру (21%) [152, с. 50]. Только 2/5 затрат на инновационное развитие будут финансироваться из негосударственных источников, в том числе за счет средств отечественного бизнеса, иностранных ресурсов и собственных средств научных организаций.

Частный бизнес в России пока не заинтересован в форсированном освоении рынков высокотехнологичной продукции, располагающих

113

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

высокими входными барьерами патентной защиты. Из 38 555 399 частных предприятий, зарегистрированных на 1 января 2008 г., не менее 25% их оборота приходятся на предприятия оптовой и розничной торговли [152, с. 50]. Эти предприятия не имеют своего производства, реализуя продукцию других отраслей, ориентируясь в первую очередь на реализацию продукции с высоким отложенным спросом и коротким циклом окупаемости. Такие признаки лишь в незначительной степени характеризуют высокотехнологичную продукцию, рынок сбыта которой крайне узок и предусматривает значительные вложения на информационное и маркетинговое сопровождение.

Малые предприятия, действующие в высокотехнологичном секторе, слабо защищены от изменений рыночной инфраструктуры, имеют низкую привлекательность для финансовых институтов — инновационных банков и фондов. Поддержать такое предприятие могут либо государство, либо крупный бизнес, способные взять на себя финансирование и страхование рисков, которые с неизбежностью сопровождают производственную деятельность такого предприятия.

Даже разработав технологию, в которой реализована некоторая идея, малое высокотехнологичное предприятие не может довести его до серийного производства, поскольку обеспечить его реальный выпуск может только крупное предприятие, способное компенсировать потери, связанные с низкой востребованностью наукоемкой продукции на еще не сформировавшихся под нее рынках. Спрос на такую продукцию внутри страны невысок, а продвижение продукции на внешние рынки предполагает зна- чительное количество ограничений. Снять такие ограничения способно государство, предоставив дополнительные возможности для продвижения продукции таких компаний на внешние рынки.

Исключительную роль крупных предприятий можно объяснить возможностями централизации капитала, концентрации на этих предприятиях основной части научно-технического потенциала, финансовых ресурсов, высококвалифицированной рабочей силы, перспективами перестройки малоэффективных звеньев своей структуры, а также государственной поддержкой.

Господствующее положение крупного бизнеса в инновационных процессах не приводит к исчезновению средних и мелких предприятий и даже не влечет за собой снижения их значимости. Это обусловлено основными направлениями в развитии научно-технического прогресса. К числу главных из них можно отнести: во-первых, развитие специализации при сближении технического уровня крупного, среднего и мелкого производства;

114

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

во-вторых, развитие и внедрение сравнительно малокапиталоемких технологических методов, производственных линий и систем машин, эффективных при сравнительно небольших масштабах производства.

С точки зрения рыночной ситуации у мелких и средних предприятий возникают возможности временного доминирования на рынке в случае существования так называемых ниш, которые возникают в тех отраслях, где пороговые инвестиции в НИОКР относительно невелики, а крупные предприятия считают пока нецелесообразным (из экономических соображений) замыкаться на этот рынок. Основная деятельность мелких и средних предприятий может быть сосредоточена на усовершенствовании уже существующих товаров, создании новых комбинаций известной техники, а также на распространении инноваций, созданных в прошлом. Это общее правило не исключает, разумеется, случаев, когда важнейшие научные и технические идеи возникают на мелких и средних предприятиях, а крупные предприятия уже используют результаты этих исследований [152, с. 51].

Развертывание инновационной деятельности определяется в значи- тельной степени отраслевой направленностью предприятий. Наиболее высокая активность в разработке и освоении новой продукции присуща ограниченному кругу наиболее динамичных и перспективных отраслей экономики. Это — аэрокосмическая промышленность, производство электронного, энергетического оборудования, отрасли химии, фармацевтика, автомобильная промышленность, где инвестиции в крупномасштабные и долгосрочные НИОКР, а также первоначальные затраты, связанные с производством и коммерциализацией кардинальных инноваций, составят сотни миллионов и миллиарды долларов [7, с. 36].

Не побуждает частный бизнес к инновационной деятельности и состояние отечественной конкурентной среды. Крупные компании — лидеры российского сырьевого сектора сравнительно недавно приступили к формированию инновационных стратегий, лишь единицы при этом позиционируются как стратегические новаторы. Большинство частных компаний, в отличие от государственных, к сожалению, не имеют средств для реализации долгосрочных, наукоемких проектов. А созданные в последние годы госкорпорации лишены серьезных стимулов форсировать высокорисковую инновационную деятельность [65, с. 7].

Очевидно, что на сегодняшний день на рынке инновационных технологий в России отсутствует сложившаяся система финансирования и продвижения инноваций. И поэтому без государства, без его прямой поддержки (как материальной, так и организационной), такая система существовать просто не может. В связи с этим возникает необходимость исследования

115

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

широкого круга вопросов, связанных с формированием механизма, форм и методов такого взаимодействия в России, выступающего под аббревиатурой ГЧП (государственно-частное партнерство).

Существует несколько подходов к определению ГЧП. Например, можно встретить расширенную трактовку, согласно которой ГЧП охватывает любое конструктивное взаимодействие власти и бизнеса, включая совместную разработку нормативно-правовых актов, причем не только в экономике, но и в других сферах общественной жизни: политике, культуре, науке и т. д. [29, с. 56]. Второй подход, более предметный, предполагает рассмотрение ГЧП как формы проектного финансирования создания общественно значимой инфраструктуры или оказания общественных услуг, осуществляемого на принципах концессии [98, с. 27]. Представители третьей позиции сравнивают ГЧП с косвенной приватизацией. В данном случае речь идет о перераспределении полномочий по управлению имуществом между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства [25, с. 26].

Таким образом, ГЧП можно охарактеризовать как среднесрочный

èдолгосрочный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и НИОКР. Причем эффективность такого альянса обеспечивается не столько прямым сложением финансовых ресурсов на условиях софинансирования, сколько максимально полным использованием уникальных возможностей каждого из двух участников проекта и совокупным сокращением рисков. Государство, вступая в союз с бизнесом, как правило, получает не только снижение нагрузки на бюджет, но и более гибкую

èдейственную, чем традиционная бюрократия, систему управления проектом, а бизнес — определенный набор гарантий и преференций.

Важно подчеркнуть, при вступлении России в ВТО необходимо учи- тывать ограничения, накладываемые международными обязательствами на Россию в части разрешения размеров субсидий и субвенций на научноисследовательские работы, выполняемые на предконкурентной стадии. Государственная поддержка разработок на конкурентной стадии рассматривается мировым сообществом как нарушение запрета на поддержку предпринимательской деятельности. Анализ программ и проектов ГЧП в США, Европейском союзе, Японии, Республике Корея показывает, что доля государственной поддержки не превышает 75% при финансировании фундаментальных исследований, 50% – при поддержке прикладных исследований, 25% – при поддержке НИОКР, выполняемых в интересах малых

116

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

предприятий, и 10% – при поддержке НИР, выполняемых крупными компаниями [40, с. 10–11].

ГЧП реализует свою деятельность через ряд устоявшихся или пока еще не устоявшихся процедур: заключение подрядных контрактов, передача государственного имущества в доверительное управление частному бизнесу, концессионные соглашения, предоставление объектов государственного имущества в аренду или лизинг, создание совместных предприятий, заключение соглашений о туристско-рекреационной, промышленнопроизводственной, технико-внедренческой и портовой деятельности [153, с. 136]. Государство как сторона партнерского соглашения также может брать на себя функции страхователя рисков, сопровождающих исполнение высокотехнологичного проекта, предоставляя специальные гарантии заключаемой сделке, способствуя привлечению частных средств в реализацию проекта, в гораздо больших объемах, нежели оно могло бы выделить этой организации в виде госкредитов или субвенций.

Механизмы ГЧП используются в мировой практике при реализации проектов в сфере инфраструктуры и в сфере услуг (см. рис. 4). Основным направлением проектов ГЧП является устранение инфраструктурных ограничений в экономике регионов.

Основными инструментами государственно-частного партнерства, применимыми на региональном и муниципальном уровнях, в настоящее время являются: привлечение денежных средств Инвестиционного фонда РФ; привлечение денежных средств банка развития в лице Внешэкономбанка; концессионные соглашения; контракты жизненного цикла; комплексное освоение территорий; выпуск инфраструктурных облигаций; государственные гарантии и иные бюджетные механизмы; консолидация муниципальных проектов в ГЧП-кластер. Важным шагом, с точки зрения становления государственно-частного партнерства в России, является создание Инвестиционного фонда Российской Федерации, значительная часть средств которого вкладывается в инфраструктурные проекты [59].

В России предпринят ряд шагов, направленных на стимулирование развития форм ГЧП. В частности, создаются особые экономические зоны, технопарки, центры трансферта технологий, Российская венчурная компания. Вместе с тем страна еще значительно отстает в развитии законодательных, организационно-экономических и финансовых механизмов реализации ГЧП в инновационной сфере.

Несмотря на то, что сегодня правовая система России предоставляет определенные возможности для использования перспективных инструментов поддержки программ ГЧП, широкомасштабные инициативы

117

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

России в данном направлении в существенной степени блокируются проблемами в законодательной базе, использованием консервативных административных инструментов, недостаточным развитием адекватных экономических механизмов и, как следствием, повышением рискованности взаимодействия бизнеса с государственным сектором экономики. Предприятия частного сектора, сталкиваясь с указанными проблемами, теряют интерес к развитию ГЧП [160, с. 67].

				Поддержка
				малообеспеченных
				слоев населения
				Образование
Сфера услуг
				и рабочие места
				Имидж территории

Сфера Строительство

инфраструктуры и модернизация

Организация питания; организация досуга; создание фондов финансовой поддержки

Трудоустройство молодежи; профобучение; организация досуга

и профессиональной практики

Маркетинг и позиционирование; повышение внешней

привлекательности

Коммунальной инфраструктуры: аэропорты, телекоммуникационная инфраструктура, мосты, железные дороги, автотрассы

Объектов недвижимости: больницы, школы, городской жилой фонд,памятники архитектуры, музеи, церкви, тюрьмы

Коммунальных сооружений: водо-,электро- и газоснабжение, канализация, мусоропереработка

Ðèñ. 4. Направления проектов, реализуемых через государственно-частное партнерство

В настоящее время в стране ведется значительная работа по привлече- ниюбизнесавсферувысокихтехнологий.Созданфондсодействияразвитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, обеспечивающий

118

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

на конкурсной основе предоставление ученым и специалистам денежных средств на проведение НИОКР, принято постановление Правительства РФ о создании ОАО «Российский инвестиционный фонд информационнокоммуникационных технологий», направленного на поддержку венчурных проектов в данной сфере, форсируется государственная программа «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий», формируются региональные венчурные фонды и пр.

Тем не менее, перспективы партнерства реализуются очень трудно. Некоторые устоявшиеся формы партнерства, такие как концессия, нередко расцениваются как косвенная приватизация или же ее полноценная альтернатива, то есть рассматриваются как вторжение в систему отношений собственности.

Однако, в отличие от стандартной полномасштабной приватизации, в партнерствах государство сохраняет существенную степень хозяйственной активности и контроля над экономическими процессами, а также некоторые правомочия собственника. В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного к частному партнеру (обычно правомочий пользования, владения и управления). Вопрос перераспределения правомочий собственности между экономическими агентами (обоих секторов экономики) в рамках партнерства принципиально важен потому, что непосредственно связан с той или иной формой и мерой вознаграждения за достижение целей, предусмотренных соглашением.

При этом существуют определенные ограничения на передачу некоторых правомочий со стороны государства частному сектору, если такая передача приводит к перевесу экономических (коммерческих) целей фирм над социально значимыми целями партнерства [49, с. 61]. Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции государственного и частного капитала в реализации партнерских отношений для достижения поставленных целей.

Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов этих двух основных институтов современного общества и экономики. ГЧП — не простое сложение ресурсов для осуществления инновационной деятельности: каждая из сторон партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи, стороны имеют различные мотивации. Государство заинтересовано в повышении эффективности государственной научной и инновационной политики. Частный сектор стремится стабильно получать и увеличивать прибыль. Причем стратегически мыслящий

119

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

бизнес выстраивает свои приоритеты, в первую очередь, не просто под размер прибылей, а в интересах устойчивости получения доходов от проектов. При этом обе стороны заинтересованы в успешном осуществлении проектов с целью активизации инновационной составляющей [152, с. 52].

Реально ГЧП реализуется через ряд инструментов, с помощью которых обеспечивается гармонизация интересов государства и бизнеса. К ним следует отнести: программные инвестиции, федеральные таможенные и налоговые льготы и пр. Сравнительный анализ оснащенности инструментами ГЧП в России и за рубежом, приведенный в табл. 9, показывает, что в России практически не используются такие инструменты, как поддержка экспорта, создание единого органа по ГЧП, а также открытие и функционирование национальных агентств по привлечению инвестиций и развитию территорий.

Таблица 9

Наличие инструментов государственно-частного партнерства в России и за рубежом

Инструменты государственно-частного партнерства

	в России	за рубежом
	Программные госинвестиции	Программные госинвестиции
		Федеральные таможенные и налоговые льготы
	Федеральные таможенные и	Концессии
	налоговые льготы	Особые экономические зоны
	Концессии	Инвестиционный фонд
	Особые экономические зоны	Венчурные инвестиции
		Инструменты поддержки экспорта
		Единый орган по ГЧП
	Инвестиционный фонд
		Национальное агентство по привлечению
		инвестиций
	Венчурные инвестиции	Национальные агентства по развитию
		территорий

Контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться либо профильными министерствами и ведомствами, либо специально уполномоченными органами. При этом специальные агентства могут создаваться государством для каждой отрасли

120