Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

Указанные площадки были определены на пять лет пут¸м проведения отбора, итоги которого утвердила комиссия Правительства Российской Федерации по административной реформе под руководством С. С. Собянина.

Эти площадки не региональные, а общероссийские, на них обязаны работать все федеральные заказчики, а начиная с 2011 г. — и все заказчики регионов и муниципальных образований. Ключевая задача реформы при переходе к электронным аукционам — это введение режима конфиденциальности и анонимности участия в аукционах, именно поэтому предъявляются очень высокие требования к площадкам. Это не только ответственность, которую они будут нести в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях (КоАП). В первую очередь это те технологические требования, которые предъявляются к программному обеспечению, информационной безопасности, чтобы исключить возможность манипулирования аукционами, в том числе со стороны площадок, в связи с чем вс¸ происходящее на электронной площадке должно параллельно отражаться у третьего лица. Таким образом, рассмотрение жалоб на действия площадки будет основываться на информации не только от нее самой, но также от третьей стороны, которая будет фиксировать в постоянном режиме действия площадки и всех участников электронного аукциона [14].

При этом крайне важно, чтобы площадки были над¸жными, а проводимые торги — прозрачными. Именно это и лежит в основе определения требований к площадкам со стороны ФАС и Минэкономразвития.

С 2011 г. в России должна заработать система госзакупок с использованием электронных площадок. Она призвана сэкономить бюджетные деньги, а также повысить прозрачность процедуры. Кроме того, электронные торги дадут шансы малому бизнесу выйти на госзаказ [37].

Следует отметить, что в настоящее время активно развиваются информационные звенья цепочки закупок. Создание всеобъемлющих информационных систем уровня Trade.Su является тем механизмом, который может сделать процесс госзакупок более прозрачным и открытым. Чем шире информационная система, тем большее количество поставщиком сможет принять участие.

Информация о государственных закупках, тем более о крупных, интересна многим частным компаниям. В государственных торгах должны принимать участие частные компании, они дают основу для конкуренции в закупках. Они ждут объявления профильного торга и специально отслеживают эту информацию. Поэтому для очень многих коммерческих компаний очень выгодно работать с системами, аналогичными Trade.Su. Поставщики получают от сопровождающего их менеджера самую актуальную

101

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

информацию и выборку заинтересовавших их конкурсов, имеют возможность сравнить закупки в текущем году и предыдущих. Сотрудничество с данной информационной системой гарантирует им постоянный приток информации по государственным закупкам и дает возможность принимать в них участие [67].

Рынок электронных госзакупок сегодня находится на первом этапе развития, его формирование происходит за счет публикации в открытых источниках большего количества информации о конкурсах. Преимущественно публикуется информация о проведении конкурса, размещается техническая документация, проводятся запросы котировок цен. Огромный минус этого этапа формирования рынка в том, что информация не систематизируется, она разбросана по локальным участкам Интернета, и найти ее можно скорее случайно.

Сами закупки в электронном виде с заключением сделки в России — редкость. Менее 10% от всего объема закупок проходит в электронной форме [67]. Остальной объем закупок проводится традиционным способом. С учетом того, что информация о конкурсах накапливается все больше, должны появляться специальные ресурсы, которые их находят и систематизируют. Более доступными должны стать технические документы, конкурсная документация для поставщиков, желающих принять участие в торгах.

Проведение закупок только в электронной форме предполагает дополнительные затраты, усилия, необходимость установки специального программного обеспечения, обучения и — привыкания к новой процедуре торгов. Государственный аппарат не предрасположен к быстрым изменениям, поэтому все препятствия в развитии электронных закупок связаны с человеческим фактором. Двигателями изменений может быть доступ предприятий среднего и малого бизнеса к участию в государственных закупках. Облегчение процедуры заполнения конкурсной документации, распространение информации о проходящих закупках — это то, что способствует повышению открытости закупок, развитию института закупок. Организация проведения закупок в электронной форме схематично представлена на рис. 3.

При этом, без чего в принципе не будет развиваться система, — дальнейшее совершенствование законодательной базы. Должна быть также разработана единая схема проведения торгов, должны заработать стандарты электронно-цифровой подписи [67].

Наряду с этим, эффективность инновационной продукции существенно повышается при организации конкурсов в распределении бюджетных

102

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

Торговая площадка			Каталог продукции			Проведение закупок

Система «Госзакупки »

Администрирование			Статистические			Информационное
программного			и аналитические			обеспечение
комплекса			инструменты			участников закупок

Ðèñ. 3. Организация государственных закупок

средств. Для этого создаются специальные бюджетные или частично бюджетные (смешанные) фонды.

Исключительной прерогативой государства является правовое регулирование инновационной продукции путем законодательной фиксации статуса научной и инновационной деятельности, защиты прав научных работников, разработки механизмов реализации инновационной политики. Защита прав субъектов инновационной деятельности основывается на законодательных актах по вопросам интеллектуальной собственности и государственной патентно-лицензионной системы. Механизмы санаций и процедуры банкротства для инновационных субъектов должны быть смягчены. Также должно быть ограничено действие антимонопольных механизмов в отношении важнейших инновационных проектов.

Существенным элементом прямой поддержки инноваций является формирование государственной инновационной инфраструктуры путем создания сети центров распространения нововведений и консультаций. Государство способствует также формированию рынка инноваций путем информации в государственных изданиях о выставках, биржах, ярмарках, конференциях и т. д. Государство само может выступать в качестве агента рынка, например, при покупке и продаже лицензий.

Государственные органы призваны осуществлять мониторинг и прогнозирование ИП в стране и за рубежом, а также поиск эффективных технологий для широкого внедрения через свои представительства. Существенны меры моральной поддержки в виде присвоения почетных званий и наград, посещения государственными руководителями ведущих инновационных организаций [45, с. 135].

103

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

Федеральные органы государственной власти являются крупнейшим потребителем современных информационных технологий, а проводимая политика закупок для государственных нужд в сфере информационнокоммуникационных технологий имеет существенное значение для конкурентного развития данной отечественной индустрии. Федеральные органы государственной власти традиционно являются также заказчиком наиболее сложных технологических решений и стимулируют повышение профессионального уровня российских компаний поставщиков. Однако существующая система организации закупок для государственных нужд имеет серьезные недостатки [148]:

–слабо учитывается специфика продукции и услуг в сфере информационных технологий при проведении закупок для федеральных органов государственной власти;

–отсутствует единая методическая база для формирования конкурсных требований и оценки предложений поставщиков по различным категориям закупаемых товаров и услуг;

–отсутствует система мониторинга эффективности деятельности поставщиков в сфере информационных технологий для нужд федеральных органов государственной власти;

–существует острая нехватка квалифицированных специалистов, способных корректно сформулировать требования к поставщикам и обеспечить эффективную организацию и проведение конкурсов;

–самостоятельное проведение отдельными ведомствами закупок однотипной продукции в сфере информационных технологий небольшими объемами не позволяет получить эффект «экономии на масштабе» за счет централизации и консолидации закупок, а также приводит к дублированию расходов на организацию и проведение закупок;

–остается нерешенным вопрос о заключении долгосрочных контрактов по итогам проводимых конкурсов на реализацию проектов создания государственных информационных систем, характеризующихся длительным циклом производства.

Оптимизация системы организации закупок информационных технологий для государственных нужд может способствовать развитию рынка информационных технологий, стимулировать становление отечественной индустрии производства современных информационных технологий и обеспечить эффективное расходование выделяемых на информатизацию бюджетных средств.

Сложившиеся на сегодняшний день характер и уровень использования информационных технологий в деятельности федеральных органов

104

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

государственной власти не позволяют обеспечить значительное повышение эффективности государственного управления. Расходы средств федерального бюджета на внедрение информационных технологий не дают необходимого управленческого, экономического и социального эффекта из-за несовершенства существующих организационных и финансовых механизмов оценки, отбора и координации выполнения проектов по внедрению информационных технологий в деятельность федеральных органов государственной власти.

Реализуемый на практике подход приводит к появлению автономных, разрозненных и не совместимых между собой информационных ресурсов и систем, невозможности организации их согласованной работы и взаимодействия в рамках общих процессов государственного управления. Имеет существенные недостатки нормативно-правовое и кадровое обеспечение процесса информатизации федеральных органов государственной власти [148].

Следовательно, все более распространенной становится организация государственных закупок на электронных торговых площадках как на федеральном, так и на региональном уровне. В то же время более высокими темпами развивается рынок региональных и отраслевых электронных закупок.

3.1.2. Государственная поддержка через механизм государственного заказа частных инновационных проектов

Заказ государства на научно-техническую продукцию призван обеспе- чить комплексное сочетание организации исследований и технологических разработок на федеральном, региональном и отраслевом уровнях с эффективным управлением государственной собственностью, включая интеллектуальную собственность.

Основу заказа государства на научно-техническую продукцию составляют целевые программы научных исследований и экспериментальных разработок, а также важнейшие инновационные проекты государственного значения [134].

С целью реализации научно-технических программ государственный заказчик проводит конкурсы и заключает государственные контракты. При этом экспертная оценка может быть формализована в виде ответов на вопросы экспертной анкеты с последующим итоговым балльным заключением эксперта:

5 — проект заслуживает безусловной поддержки;

105

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

4 — проект заслуживает поддержки;

3 — проект может быть поддержан;

2 — проект не заслуживает поддержки;

1 — проект не заслуживает рассмотрения экспертным советом.

Такая экспертная оценка дается на основе анализа научного содержания проекта и научного потенциала его автора (авторов). При этом учитываются:

–четкость изложения замысла проекта (четкое, нечеткое);

–четкость определения методов исследования (четкое, нечеткое);

–качественные показатели проекта (характер фундаментальный, междисциплинарный, или системный, и прикладной);

–научный задел (имеется существенный научный и методологический задел в проекте проблемы; публикации по заданной теме; научнометодическая проработка решения проблемы отсутствует);

–новизна постановки проблемы (автором впервые сформулирована и научно обоснована проблема исследования; автором предложены оригинальные подходы к решению проблемы; сформуированная в проекте проблема исследования известна науке, и автором не предложены оригинальные подходы к решению проблемы) [45, с. 109].

Высокотехнологичные отрасли могут более других отраслей способствовать экономическому развитию страны. Поддерживая крупные инновационные проекты, государство принимает на себя технологические риски и, таким образом, создает условия для развития высокотехнологичного бизнеса. При этом прямая государственная поддержка инновационных проектов — инициатива временная, для создания примеров успеха.

Отсутствие востребованности в научно-технических разработках со стороны государства, бизнеса, промышленности наблюдается, в первую очередь, из-за малой емкости отечественного рынка в существующей экономической ситуации. Отечественная промышленность долгие годы занималась имущественными вопросами, и ей было не до инноваций. А. В. Тычинский отмечает, что «многие новые хозяева, получившие предприятия как “дар божий”, считают, что технологии и другие инновации должны прийти таким же путем» [189, с. 85]. Основной потребитель высокотехнологичных продуктов — оборонная промышленность — в последние годы не имела значимого государственного заказа, она «конверсировалась», используя старые научные разработки и заделы. Разумеется, в этой ситуации не было потребности в принципиально новых разработках, которые вытекают из фундаментальных исследований. Кроме того, отечественный бизнес и промышленность нередко

106

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

предпочитают зарубежные разработки, официально ссылаясь на экономическую целесообразность.

Сегодня Российская Федерация уступает ведущим странам мира по ключевым показателям развития инновационной деятельности: внутренним затратам на исследования и разработки, количеству выданных патентов, доле инновационных продуктов, внедр¸нных в коммерческий оборот. Ежегодная сумма потерь, связанных с низким уровнем технического состояния транспортной инфраструктуры и транспортных средств, оценивается

â6–8% от валового внутреннего продукта России [175]. Системная проблема перехода России к инновационной модели развития — отсутствие достаточного внутреннего спроса на инновационную продукцию. Это вызвано, по мнению автора, двумя основными факторами.

Во-первых, для большинства хозяйствующих субъектов России инновационные затраты — это, как правило, неочевидные расходы из-за отложенного эффекта. Многие руководители, сосредотачиваясь на текущих проблемах, не осознают, что участие предприятия в инновационном процессе в качестве разработчика или потребителя передовой продукции и технологий — вопрос их выживаемости в современных условиях.

Во-вторых, большинство секторов машиностроения и рынка транспортных услуг продолжает оставаться закрытым и уровень конкуренции

âних очень низкий. Это приводит к тому, что у предприятий отсутствует мотивация внедрять инновации. Государство в обеспечении инновационного развития экономики выполняет две основные функции.

Во-первых, это государственный сектор — крупнейший заказчик по разработке новых продуктов и технологий.

Во-вторых, поскольку в рыночной экономике спрос в административном порядке сформирован быть не может, государство должно создавать условия, правила игры для стимулирования спроса на инновационную продукцию в частном секторе, для участия бизнеса в инновационной деятельности. Анализ показывает, что совершенно очевидна недостаточная эффективность принимаемых в государстве мер по каждому из этих направлений.

Первое направление — государственный заказ. Сегодня, надо сказать, отсутствует комплексный подход при принятии решений, ч¸тко выстроенная техническая политика. Это приводит к распылению бюджетных средств между различными направлениями разработок. Нередки случаи одновременного финансирования параллельных работ, а главное, что нет никакой отч¸тности и понимания того, какой же эффект от тех или иных выделенных федеральных средств на новые разработки.

107

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

Основными принципами выделения бюджетных ассигнований на разработку новых продуктов и технологий должны стать: первое — это обязательные конкурсные отборы, второе — требования соответствия разработок общим приоритетам государственной научно-технической политики, сформулированных Президентом Российской Федерации, — это энергосбережение, развитие информационных технологий, экология и др., а также направления, по которым у нас нет технологического отставания от развитых зарубежных стран, или оно не превышает одного поколения – «технологи- ческого». Существующий механизм государственного заказа не стимулирует внедрение инноваций. Ни заказчики, ни исполнители не заинтересованы в использовании новых продуктов и технологий, минимизирующих их затраты. Поэтому, на наш взгляд, необходимо принять комплекс мер по совершенствованию законодательства о государственных закупках [175].

Первое. При размещении государственного заказа должны устанавливаться требования по использованию инновационных решений при проектировании и строительстве, эксплуатации и производстве продукции. Реализация этих предложений невозможна без решения системной задачи, которая была высказана Президентом РФ Д. Медведевым в Послании, — это совершенствование технического регулирования. Так, на сегодняшний день продолжают применяться нормы и правила, которые морально устарели, не соответствуют современным мировым стандартам. Например, требования, предъявляемые к железнодорожному подвижному составу, не позволяют обеспечивать надлежащий уровень по безопасности, энергоэффективности, шумовым характеристикам. А если можно выпускать устаревшую продукцию, то у производителей отсутствует мотивация выпускать новую.

Как следствие, к числу конкурентных преимуществ российской продукции зачастую может быть отнесена только цена закупки. Сегодня, например, вагон трамвая российского производства почти в два раза дешевле вагона легкорельсового транспорта, используемого за рубежом. Однако в связи с низкими эксплуатационными характеристиками отечественного подвижного состава и путевого хозяйства расходы на их последующее содержание полностью девальвируют эффект экономии, достигнутый при закупке. У российских трамваев, например, по сравнению с зарубежными аналогами, энергетические затраты выше на 30%, расч¸тный срок эксплуатации меньше в полтора раза. В итоге, при уч¸те в рамках госзакупок только начальной цены, без уч¸та всего эксплуатационного цикла, потери гораздо больше [175].

Крайне важно ускорить принятие нормативных актов в этой сфере, уже ж¸стко регулирующих технические требования, взяв за основу опыт

108

3.1. Теоритико-методологические подходы к оценке влияния госзаказа...

Европейского союза. Есть европейские стандарты. Их можно полностью использовать сегодня в нашем опыте. Опыт Евросоюза, где запрещается выпуск устаревшей продукции в соответствии с директивами, заставляет производителей внедрять новые образцы.

Кроме того, требуется обеспечить возможность заключения долгосроч- ных контрактов на период жизненного цикла объекта. Заключив долгосрочный контракт, имея свободу выбора, материалов, технологий производства работ, подрядчик становится заинтересованным в снижении своих расходов на весь срок контракта. А это возможно только при использовании инновационных подходов, новых технологий.

Также необходимо предусмотреть способы стимулирования подрядчи- ков и производителей, в том числе их премирование за сч¸т экономии от внедрения новых решений. Реализация этих мер не потребует дополнительных бюджетных расходов, но обеспечит экономический эффект за сч¸т активизации инновационной деятельности.

Отдельная тема — это совершенствование концессионных механизмов. Понятно, что концессии выгодны. Они решают две задачи: использование передового как зарубежного, так и отечественного опыта, основанного на применении инноваций, и привлечение частных инвестиций, что существенно повышает эффективность расходования бюджетных средств.

Однако принятый в 2005 г. Федеральный закон о концессионных соглашениях сегодня уже требует существенной доработки [120]. Необходимо создать правовые условия для реального запуска инвестиционных проектов на концессионной основе. В Санкт-Петербурге, а затем ещ¸ в пяти субъектах Федерации приняты региональные законы, которые расширили правовые формы взаимодействия государства и частных инвесторов при реализации инфраструктурных проектов. Положения этих законов могут использоваться при корректировке федерального законодательства.

Второе направление участия государства в инновационном развитии отрасли — это создание условий для формирования спроса на инновационную продукцию со стороны частного сектора. Доля финансирования новых разработок частным сектором в России приближается примерно к 20% от общих затрат в этой сфере, остальные 80% — это средства бюджета. В развитых зарубежных странах пропорция обратная, соответственно, — 80% и 20%. Изменить отношение бизнеса к инновациям возможно при условии создания реальной конкурентной среды и принятия мер по экономическому стимулированию инновационной деятельности. Для создания в транспортном комплексе конкурентной среды необходимо сформировать открытый рынок транспортных услуг и производства

109

Гл. 3. Эффективность госзаказа как механизма инновационного развития России

транспортных средств. По ряду направлений технологическое отставание транспортного комплекса России от ведущих стран составляет уже более 5–10 лет, и, к сожалению, оно продолжает увеличиваться. Рассчитывать на конкурентоспособность отечественной продукции и услуг на мировых рынках в этих сферах в ближней и среднесрочной перспективах не приходится. Поддерживать их конкурентоспособность на внутреннем рынке только посредством протекционистских мер со стороны государства — значит делать это за сч¸т качества жизни россиян. Это бесперспективно. Россия — часть глобальной мировой экономики, и старые производства с низкой производительностью труда вс¸ равно умрут. Необходимо поддерживать и развивать продукцию и технологии, где мы сохраняем конкурентоспособность, и таких примеров достаточно в разных видах и отраслях по разным видам транспорта [175].

Âкачестве примера можно привести судостроение. «Адмиралтейские верфи» по заказу «Совкомфлота» будут спускать на воду второе судно из серии уникальных арктических челночных танкеров для транспортировки углеводородов шельфовых месторождений. По оценкам западных экспертов, эти суда нового поколения признаются одними из самых сложных в техническом отношении продуктов современного кораблестроения. Именно такие производства нужно в первую очередь поддерживать. В тех же областях, где конкурировать не представляется возможным, необходимо разработать комплекс мер по стимулированию импорта инновационных технологий для организации и последующей локализации на территории России, производства новых материалов и оборудования. Такой опыт успешно реализуется в России в сфере автомобилестроения. Сейчас, например, завершаются переговоры с итальянскими партнерами о строительстве в Санкт-Петербурге завода по производству легкорельсового подвижного состава [175].

Âцелях более активного внедрения инновационных технологий в транспортном комплексе, как, собственно, и в других отраслях экономики, необходимы общесистемные меры, в первую очередь создание нормативной базы для экономического стимулирования инновационной деятельности, формирования ч¸тких и прозрачных правил е¸ осуществления. Должны быть в короткие сроки разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов, направленных на создание благоприятных налоговых условий для инновационной деятельности. В 2007 г. в законодательство был внес¸н ряд изменений по снижению налоговой нагрузки на инновационную деятельность организаций, но они не носили системного характера и, собственно, с¸рьезно никак не повлияли [175].

110