Госзакупки / Бокситогорск_ГЗ / учеба 40 час / книги / Книга. Воздействие государственного заказа на инновационную деятельность в России

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

их максимально четкими; кроме того, компьютеризированные услуги позволяют управлять решениями и действиями на расстоянии.

Проблемы взяточничества и коррупции — основные в деле реформирования государственных учреждений всех уровней. Но так как глубина проникновения и масштабы распространения коррупции стали беспрецедентными, для противодействия ей недостаточно сил и средств того или иного «компетентного» ведомства. Коррупция возникает в результате взаимодействия между представителями власти и бизнесом, частными лицами, а значит, усилия по искоренению взяточничества должны быть общими, все должны взять на себя ответственность за построение новой государственной системы.

На основании проведенного анализа можно сформулировать следующие выводы:

–международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных и государственных средств. При этом наиболее распространенной формой размещения государственного заказа (заказа международных финансовых организаций) является открытый конкурс;

–конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных или общественных средств;

–международные организации, такие как ВТО, Всемирный банк

èЕБРР, а также объединение стран ЕС, для размещения заказов используют собственные нормативно-правовые акты, правила и соглашения. К ним относятся: Соглашение по правительственным закупкам ВТО, руководство «МБРР: Закупки по займам МБРР и кредитам МАР», а на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспе- чивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд, но в то же время в ЕС учитываются особенности законодательства стран-участниц;

–во всех развитых странах коррупция рассматривается как наиболее опасное для общества явление, которое преследуется законом. Потенциально коррупционной является сфера закупок продукции для государственных и муниципальных нужд. В этой связи борьбе с коррупцией при размещении госзаказов, определению действенных механизмов ее предотвращения, профилактики должно уделяться самое пристальное внимание. Несомненный интерес представляет

21

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

опыт международных организаций и ведущих стран мира в разрешении этой сложной социальной проблемы.

1.1.2. Зарубежные модели использования государственных заказов в инновационных преобразованиях

Модель «свободного» рынка при формировании государственного заказа

Свободный рынок — это рынок, свободный от любого постороннего вмешательства (включая правительственное регулирование). Данный рынок характеризуется также отсутствием мошенничества. При этом функция государства на свободном рынке сводится к защите прав собственности. Также свободный рынок определяют как рынок, цены на котором устанавливаются свободно без постороннего вмешательства и прочих внешних факторов, исключительно на основании спроса и предложения.

Основой свободного рынка является право любого производителя создавать любой товар или услугу и предлагать е¸ потребителям и право потребителя приобретать любой предлагаемый товар или услугу у любого производителя. Цена при этом определяется в результате договоренности между ними [138, с. 505].

Наиболее полно сущность рынка проявляется в модели так называемого «свободного» рынка или рынка совершенной конкуренции. Обычно в экономической литературе выделяются следующие признаки свободного рынка:

1)наличие неограниченного числа конкурентов, свободный доступ

èвыход с рынка;

2)высокая мобильность, подвижность всех видов ресурсов: трудовых, материальных и финансовых. Никто и ничто не должны сдерживать свободное перемещение ресурсов из сфер менее эффективных в более эффективные. Это свойство свободного рынка обеспечивает постоянное обновление структуры экономики, ее саморегулирование;

3)наличие у каждого участника рынка полной информации (о ценах, спросе, предложении и т. д.). Это свойство позволяет каждому участнику рынка выбрать оптимальное экономическое поведение;

4)ни один из участников рынка не может оказать влияние на решения, принимаемые другими участниками. Особенно важно, что никто не может повлиять на рыночную цену. Цена устанавливается в результате

22

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

согласования спроса и предложения. Невозможность влияния отдельного участника рынка на цену означает отсутствие монополиста [54, с. 55].

Понятно, что все признаки свободного рынка не могут проявиться в реальной жизни в полном объеме. То есть это модель «идеального» рынка, который никогда не существовал. Однако эта модель позволяет понять сущность рынка в его современном виде.

США предлагают систему свободного предпринимательства и рыноч- ных отношений в качестве образца для подражания другим странам. Экономический успех этой страны, кажется, подтверждает идею о свободном рынке и невмешательстве государства в рыночные отношения. Однако насколько свободен бизнес в американской системе свободного предпринимательства? Совокупность устанавливаемых государством регулирующих правил определяет многие аспекты деловой активности. Ежегодно государство издает новые регулирующие правила, занимающие тысячи страниц и часто содержащие подробнейшие указания относительно того, что предприниматели могут делать, а что — нет [187]. Отличие политики США в том, что правительство США не осуществляет экономическое планирование на государственном уровне, но тщательно контролирует экономи- ческую деятельность субъектов и регулирует рыночные отношения путем издания законов.

Система госзаказа именуется во Франции системой государственных рынков. Воздействие государства на производство осуществляется через систему госзаказа не только в государственном секторе, но и в рыночном секторе.

Протекция национальному производителю, участвующему в тендере на закупку государством товаров и услуг за бюджетные деньги, — практика, получившая широкое распространение во всем мире. Для любой страны предпочтительней создавать рабочие места на своей территории, а не инвестировать госсредства в экономику соседей. Однако в условиях свободного рынка должен соблюдаться паритет, так как, расширяя и углубляя государственный протекционизм, всегда можно получить ответные действия со стороны торговых партнеров. Но даже не это главное. Основная проблема — это искусственное сужение конкурентного поля, что автоматически ведет к снижению качества продукции с одновременным увеличением ее стоимости [85].

В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной экономики: с точки зрения участия государства в деятельности хозяйственных структур национальная экономика, как правило, делится на государственный, или общественный (public), и негосударственный, или частный (privat),

23

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

секторы. При этом для обозначения границ госсектора используются, главным образом, достаточно конкретные критерии. В ряде случаев к нему относят предприятия, в капитале которых участие государства составляет более 50%, но нередко применяются и менее жесткие нормы [13, с. 60].

Так, во Франции, где управление госпредприятиями осуществляется на принципах контрактации, данный показатель составляет 30%. Предприятие перед заключением контракта обязано представить свой план развития. Контракт представляет собой инструмент согласования общегосударственных интересов, выраженных государством, и интересов предприятия и включает взаимные согласованные обязательства сторон. Таким образом, плановый контракт, заключенный государством со своими предприятиями, выступает как форма управления государственным сектором.

Отношение к государственному предприятию как к оптимальной форме организации сохраняется во Франции, Швеции и Финляндии. В то же время и там, отличающиеся менее тесными внутриотраслевыми связями, национальные сети (такие как авиационный транспорт) подвергались дерегулированию, в них создавалась конкуренция.

Сетевые инфраструктурные отрасли имеют богатый многолетний опыт аккумуляции новых технологий и ноу-хау, что позволяет достаточно гибко приспосабливаться к современной волне интернационализации. Это характерно, например, для электроэнергетических сетей Канады, которые в течение столетия осуществляли экспорт своих услуг. Успешный опыт интернационализации, насчитывающий не одно десятилетие, имеется у бельгийской сети железных дорог. Это оказалось очень важным для экономи- ческого развития страны и позволило создать транснациональную инфраструктурную сеть, необходимую для экспорта продукции добывающей промышленности, сельскохозяйственных и промышленных товаров, а также обеспечившую перевозки между Великобританией, Францией и Рурской областью Германии [77, с. 116].

В Турции все предприятия госсектора можно разделить на государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП определяются как юридические лица

ñпринадлежащим правительству капиталом, действующие в соответствии

ñпринципами рыночной экономики, а ГЭО — как юридические лица с при-

надлежащим правительству капиталом, занимающиеся производством и распределением конкретной продукции, объем, ассортимент и цены которой устанавливаются государством (ГЭО, как правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют «трехзвенную» структуру, то есть состоят из хозяйственных единиц, весь капитал которых принадлежит государству

24

1.1. Международные нормы и правила организации государственных закупок

(establishments), дочерних организаций, где государство владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований с долей участия государства 15–50% (participarations) [13, с. 61].

В целом мировой опыт показывает, что масштабы и структура госсектора в отдельных странах зависят от состояния национального хозяйства, исторических и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких отраслях участие государства наиболее целесообразно, решается в рамках конкретной модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты и «национальный» взгляд на роль госсектора [13, с. 62].

Различия в законодательстве отдельных стран определяются приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики в стране.

Наряду с этим все развитые страны стремятся к сокращению расходной части бюджета. Государства отказываются от непосредственного управления финансовыми потоками и передают часть своих функций на выгодных условиях организациям частного сектора. Интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственных структур для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международного законодательства в области конкурсной системы.

На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде государств выпускаются и отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли. Общая структура законодательства по вопросам конкурсного размещения заказов представлена на рис. 1.

Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение в международных правовых документах. Соглашение ВТО о государственных закупках (ст. V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран. Так, стороны при реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе потребности:

–в поддержании национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития;

–в содействии формированию или развитию отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики;

25

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

–в поддержке предприятий, которые полностью или в значительной степени зависят от государственных закупок и т. д.

Как правило, вышеуказанные социально-экономические задачи решаются через механизм присуждения контракта, но могут также относиться и к выполнению контрактов.

Международные				Международное
соглашения				законодательство
Принципы				(ЮНСИТРАЛ, ÅÑ,
осуществления				ÂÒÎ, ÌÁÐÐ…)
закупок				Методы закупок
				Условия
				применения
				методов
				Конкурсные
				процедуры

Национальное			Отраслевые
законодательство			нормативные акты
(федеральное			Конкурсные
и региональное)			процедуры
Методы закупок			Порядок проведения
Условия применения			процедур
методов			Способы оценки
Конкурсные процедуры			предложений
Принципы квалификации			Формы документации
Принципы оценки			Порядок контроля и
предложений			обжалования решений
Принципы контроля и
обжалования решений

Ðèñ. 1. Общая структура законодательства по вопросам конкурсного размещения заказов

Государство использует государственные закупки и для достижения социальных задач, из которых важнейшей является обеспечение национальной безопасности.

Преференции отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, в частности при закупках оборонной продукции. По этим соображениям, например, Министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из зарубежных источников невозможны. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы о взаимопонимании между США и их союзниками.

Представляет интерес анализ характерных черт практической инновационной политики в зарубежных странах. Как отмечается в Стратегии развития науки и инноваций в Российской Федерации на период до 2015 г., практическая инновационная политика той или иной страны, как правило, не является «чистым» выражением определенной теоретической модели,

26

1.1.Международные нормы и правила организации государственных закупок

àпредставляет собой композицию мер различной направленности, при этом можно отметить существенную страновую специфичность реализуемых инновационных политик [178].

Важнейшие направления инновационной политики зарубежных стран на современном этапе систематизированы в приложении 1 [178].

Таким образом, изучение зарубежных моделей влияния государства на экономические процессы показало, что:

–в реальной жизни признаки свободного рынка (свобода от любого вмешательства, включая государственное регулирование) не могут проявиться в полном объеме;

–в ряде стран масштабы государственного сектора экономики значи- тельны. Тем не менее, в наиболее развитых странах, даже при отношении к государственному предприятию как к оптимальной форме организации, многие государственные монополии подверглись дерегулированию, в них создалась конкуренция;

–в целом, мировой опыт показывает, что масштабы и структура государственного сектора в конкретной стране обусловлены состоянием

ååнационального хозяйства, историческими и социальными условиями и традициями;

–еще одной формой влияния государства на экономические процессы является государственный заказ. В настоящее время в области государственных заказов наблюдается две противоречивые тенденции.

Ñодной стороны, интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственных структур для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международного законодательства, в том числе в области государственных закупок. Наряду с этим, протекция национальному производителю при осуществлении государственных закупок — практика, получившая широкое распространение во всем мире. Зачастую — это искусственное сужение конкурентного поля, что автоматически ведет к снижению качества продукции с одновременным увеличением ее стоимости. Тем не менее, в ряде случаев протекция национальному производителю оправдана, например, при решении социальных задач, из которых важнейшей является обеспечение национальной безопасности.

27

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

§1.2. Организация размещения государственных заказов

âэкономически развитых странах

1.2.1.Государственные закупки в Германии

По мнению российских экспертов, наиболее интересным опытом организации системы госзакупок среди стран Евросоюза обладает Германия [3, с. 21]. Федеративная Республика Германия как член ЕС обязана неукоснительно исполнять все без исключения положения европейского законодательства о государственных закупках, в противном случае велик риск принятия дисциплинарных мер со стороны Европейской комиссии и последующих разбирательств в Европейском суде.

В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:

–оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;

–обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;

–соблюдение требования публичности;

–содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;

–помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов [3, с. 21].

При этом при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения был использован опыт США. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран – членов Европейского союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500–750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах

28

1.2. Организация размещения госзаказов в экономически развитых странах

стран, входящих в Евросоюз; кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам госзакупок.

Базовым документом для закупок в странах ЕС являются соответствующие директивы. В документах 2004/18/EK и 89/665/EK освещен процесс госзакупок и контроля над ними в «классическом секторе». К нему относятся государственные, муниципальные учреждения, а также созданные ими предприятия [26]. В свою очередь документы 2004/17/EK и 92/13/EK определяют политику в сегменте общественных услуг, которые оказывают предприятия с монопольным статусом: энергоснабжения, общественного транспорта и т. п.

В основу местных нормативных актов заложены постулаты евродиректив, однако по некоторым нюансам они могут отличаться. Например, в разных странах различается сумма, начиная с которой госучреждения обязаны объявлять конкурсы либо другие процедуры.

Основными методами публичных закупок традиционно являются «открытая процедура» — когда свое предложение могут подавать все заинтересованные, и «закрытая», предусматривающая предварительный отбор кандидатов по определенным критериям.

Главные принципы закупок — это открытость, прозрачность и свободный оборот услуг. И все предприниматели стран сообщества должны иметь возможность на равных бороться за госзаказы в любой стране сообщества. Поэтому компании вправе без проблем получить любую информацию об объявленных мероприятиях, а также запросить дополнительные сведения у организаторов. Причем без какой-либо дискриминации. Например, в технической спецификации не разрешается использовать ссылку на местные стандарты, если это может ограничить возможность принимать участие в тендере компаний из других стран.

Полезно знать, что если электронная пересылка конкурсной документации заказчиком не предусмотрена, он обязан отправить запрашиваемые бумаги претенденту в течение шести дней с момента получения соответствующего запроса.

Претендента могут и не допустить к отбору: в частности, если известно, что он причастен к организованной преступности, замешан в мошенниче- стве, отмывании денег и прочих деяниях криминального характера. Будут не допущены банкроты и неплатежеспособные, а также те, кто имеет задолженности по налогам. С проблемами могут столкнуться и те, у кого констатированы нарушения, связанные с профессиональной деятельностью, и если имеются сомнения в компетентности. Разумеется, недостоверная

29

Гл. 1. Зарубежный опыт управления госзаказом на инновационную продукцию

информация тоже является поводом для немедленного исключения из числа претендентов [26].

Германии удалось сравнительно легко адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства [3, с. 21]. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции (антимонопольное законодательство). Это соответствует положениям проекта европейской Конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.

Согласно законодательству Германии, государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, что и представители частного сектора экономики. В качестве покупателя (потребителя) оно конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право.

Исходя из требования «экономно расходовать бюджетные средства», госучреждения обязаны отдавать предпочтение экономически выгодным рыночным предложениям. Это означает, что государство, как и любой другой потребитель, проводит сравнение цен, используя открытые (публич- ные) торги на поставку товаров (услуг). Порядок проведения конкурсов (тендеров) и размещения госзаказов описан в нормативных документах о проведении подрядов на государственные заказы, разработанных Министерством экономики страны [15].

Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение госзаказа. Наилучшим инструментом, позволяющим добиться максимальной гласности, является открытый конкурс. Поэтому размещение госзаказов происходит, как правило, в форме открытого конкурса, к которому допускаете неограниченное число предприятий.

Кроме этой формы госзаказ может размещаться по итогам закрытого конкурса. Приглашения на участие в нем рассылаются в установленном порядке ограниченному числу возможных исполнителей. Это происходит в тех случаях, когда специфика работ (услуг), являющихся предметом конкурса, предполагает, что они могут быть выполнены лишь ограниченным

30