Вопрос 11. Исполнительная власть и ее органы.

Ответ: В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть принадлежит: главе государства и правительству (совету, кабинету министров) (Египет), главе государства, президенту (США), только правительству (Италия). Ими исполвласть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На деле во многих странах глава правительства (монарх или президент) лишь формально обладает исполнительной властью.

Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они также занимаются распорядительной деятельностью, что необходимо для осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение законов, обладают самостоятельными нормотворческими полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко эти акты имеют не меньшее, а большее, чем закон, значение.

Во многих европейских странах, в Японии монарх лишен конституцией полномочий исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства, как правило, в виде безвластного символа нации. В последние годы прослеживается тенденция отделения главы государства от исполнительной власти. В полупрезидентских республиках стали выдвигаться идеи особо президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим институтам госвласти.

В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности премьер-министров, которые обособляются от должности президента и юридически многие функции исполвласти изымаются из его ведения, советы министров.

На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации, формируемые парламентом местные правительства, избранные или назначенные губернаторы областей, начальники районов, префекты и др. представители президента и правительства. Им подчинен местный госаппарат, иной, чем аппарат органов местного самоуправления.

Органы исполнительной власти составляют единую вертикаль: нижестоящие должностные лица и органы подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть оттенены вышестоящими.

Глава государства – это конституционный орган и одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государства вовне и внутри страны, символ государственности народа, в системе высших органов власти занимает юридически первое место, хотя фактическая роль в большинстве случаев отнюдь не соответствует этому положению.

В разных странах в соответствии с конституцией он рассматривается по разному: 1) как неотъемлемая составная часть парламента, т.е. законодательной власти, т.к. без его подписи закон недействителен (монарх Великобритании); 2) как глава исполнительной власти и одновременно глава государства (Египет США); 3) как лицо, являющееся только главой государства и невходящее в какую-либо ветвь власти (Германия, Италия); 4) может быть символом государственности (монарх Японии); может быть властным арбитром по отношению к другим институтам государства (президент Франции); единоличным властителем (Оман).

Глава государства, независимо от его разновидности, имеет и общие для всех стран полномочия: в отношении парламента – созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, право вето; формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), увольняет министров, имеет право отправлять правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей и др..

При любой форме правления глава государства может реализовать одни полномочия самостоятельно, а для осуществления других требуется согласие или утверждение парламента или даже правительства.

В парламентарных республике и монархии, чтобы некоторые акты главы действовали, премьер-министр должен их скрепить своей подписью.

Глава государства может быть единоличным (монарх или президент) и коллегиальным (постоянно действующий орган парламента, им избираемый). В странах с монархической формой правления главой государства является монарх, который властвует (ограниченно или абсолютно) по собственному праву и считается источником всей госвласти. Власть монарха наследственна, она переходит от одного представителя царствующего дома к другому в установленном законом порядке престолонаследования, который устанавливается либо конституциями, либо конституционными законами, которые в значительной степени дополняются обычаями.

В странах с республиканской формой правления главой является президент, который всегда избирается, за исключением, когда этот пост занимается в результате государственного переворота.

Системы избрания президента в зависимости от вида республики и особенностей конституции:

1) Прямые выборы – во многих президентских республиках, где, как правило, глава государства занимает пост согласно процедуре, не предусматривающей участие парламента.

2) Косвенные выборы – в основном в президентских республиках, избиратели выбирают коллегию выборщиков, которая затем избирает президента.

3) многостепенные выборы (чаще всего двухстепенные), в парламентских республиках (исключение Австрия, Ирландия, Исландия), воля избирателей опосредствуется в основном общенациональным представительным учреждениям – парламентом.

Правительство – коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В его состав входят руководители наиболее значимых органов центральной администрации, а иногда и представитель региональной администрации.

С точки зрения своего политического состава правительство бывает однопартийным, коалиционным и беспартийным.

Компетенция правительства, осуществляющего текущее управление страной, охватывает любые вопросы государственной жизни. Нечеткое определение этих полномочий открывает путь для их необоснованного расширения, но в демократических странах существуют конституционные институты (административная юстиция и др.), позволяющие удерживать правительственную активность в законным рамках.

Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. 1) В президентских республиках – правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически оно должно только исполнять законы, принимаемые парламентом, лишено каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето; 2) В парламентских странах - правительства занимают по отношению к парламенту более сильные позиции, оно несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента.

Отношения правительства с главой государства можно рассматривать только применительно к странам с парламентской формой правления. Глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер.

Отношения правительства с высшим органом конституционного надзора – в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий.

Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде всего от формы правления: 1) В парламентских странах правительство тесно связано с правительством, т.к. оно опирается на партийное большинство в парламенте. 2) Коалиционное правительство лишено возможности командовать партиями , составляющими парламентское большинство, оно вынуждено лавировать или идти на компромиссы, т.о. правительственный контроль над партиями ослабевает. 3) В президентских республиках исполнительный орган не зависит от парламентского большинства, в свою очередь парламент не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству.

Анализ фактического положения правительства, как правило, позволяет сделать выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов госвласти, хотя это положение не закрепляется конституциями; оно является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики; оно осуществляет контроль над крупными политическими партиями при любой форме правления.

Внутренняя структура правительства очень разнообразная, но ее можно свести к двум основным системам: 1) Континентальная – характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территорией юрисдикции, министры, главы департаментов, госсекретари, возглавляются премьер-министром и составляют единый коллегиальный орган. При этой системе вне рамок правительства не остается каких-либо должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. 2) Англосаксонская – понятия «правительство» и «кабинет» – не совпадают. Она отличается особенностями: а) реально существующий высший исполорган госвласти конституцией не предусмотрен, кабинет существует на основе конституционного соглашения; б) в состав правительства, т.е. кабинета, входят не все главы центральных исполнительных ведомств, а лишь важнейшие из них.

Существенным дополнением каждого правительства является вспомогательный аппарат. Его первоначальной формой были различного рода комитета и комиссии, которые создавались при правительстве, но по мере усложнения госфункций и расширения сферы их действий он рос и усложнялся.