К ним можно отнести социальную, организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую основы. При таком подходе определение понятия будет отражать все основные группы отношений, входящих в предмет муниципального права, а также содержащихся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

§ 2. Сущность местного самоуправления

			Местная публичная власть, равно как и государственная власть,
			имеет свою сущность, которая является смыслом, главным политиче-
			ским и идеологическим свойством, определяющим ее содержание,
			назначение, социальную ценность и осуществление.
			Стержневым элементом сущности местного самоуправления яв-
			ляется власть, ее принадлежность, социальная ценность, назначение
			и осуществление. В зависимости от того, кому принадлежит местная
			публичная власть, кто ее осуществляет и в чьих интересах – опреде-
			ляется сущность местного самоуправления.
			1) Муниципальную власть осуществляет элита, т.е. люди, назна-
			ченные с участием органа государственной власти. В данном случае
			должностные лица имеют двойное подчинение. Это теория элит, к
			которой по сущности близка технократическая теория.
			2) Муниципальную власть осуществляют специально подготов-
			ленные управленцы. Они могут быть избраны избирателями, пред-
			ставительными органами местного самоуправления либо назначены
			совместно органами государственной власти и местного самоуправ-
			ления. Например, глава исполнительноAраспорядительного органа
			местного самоуправления – это смешанная теория сущности местно-
			го самоуправления. Она близка к теории элит. Здесь используется
			технократический подход.
			3) Муниципальная власть осуществляется жителями муници-
			пального образования и избираемыми ими органами и должностными
			лицами местного самоуправления в интересах населения. Единствен-
			ным источником власти являются жители муниципального образова-
			ния. Такая форма построения и осуществления власти порождает
			теорию демократизма, раскрывающую свою особую сущность мест-
			ного самоуправления, заключающуюся в полном народовластии.
			4) Муниципальная власть осуществляется преимущественно ор-
			ганами местного самоуправления и должностными лицами. Жители
			муниципального образования формируют представительные органы
			местного самоуправления, которые, в свою очередь, формируют ис-
			полнительноAраспорядительные органы и назначают должностных
			лиц. Деятельность жителей ограничивается только участием в выбо-
	116		рах представительных органов. Сущность выражена в представи-
			тельной демократии.

5)Муниципальная власть осуществляется на сходах и собраниях там, где нет представительных органов в связи с малочисленностью населения, а также старостой, избираемым этими сходами. Данная теория сущности может быть названа теорией народного самоуправления, или непосредственной, прямой демократии.

6)Сущность местного самоуправления также состоит в том, какие функции оно призвано осуществлять. По европейской континентальной концепции, оно осуществляет значительную часть государственных функций; по англосаксонской концепции – решает только задачи местного значения.

В первом случае местное самоуправление есть продолжение государственного управления на местах. Во втором – оно автономно от государственных функций.

§3. Основы местного самоуправления:

понятие, общая характеристика

Термин «основы местного самоуправления» впервые был введен на территории нашей страны в союзных республиках Литве и Эстонии. В названных республиках были приняты законы, которые так и назывались «Об основах местного самоуправления». В Эстонии закон был принят в 1989 г., в Литве в 1990 г.

Термин «основы местного самоуправления» был использован не только в названии Законов, но и в названиях разделов об экономической и финансовой основах местного самоуправления.

Затем этот термин был закреплен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В Союзном Законе раздел II называется «Экономическая основа местного самоуправления», раздел III – «Финансовая основа местного самоуправления».

Вдальнейшем этот термин находит закрепление в ч. 3 ст. 138 Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами РСФСР от 27 октября 1989 г., от 31 мая, 16 июня и 15 декабря 1990 г., от 24 мая и 1 ноября 1991 г. и Законами Российской Федерации от 21 апреля, 9 декабря и 10 декабря 1992 г. Конституция прямо установила, что «экономической «основой» местного самоуправления является муниципальная собственность...».

Влитературе имеется утверждение о том, что впервые этот термин появился у нас в стране в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1. Как видим, это не точное утверждение.

Понятие «основы местного самоуправления» представляет собой совокупность отношений, складывающихся в результате организа-

117

1 Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 83.

ции и осуществления местного самоуправления. По сути это основы (отношения), присущие местной публичной власти.

Среди них можно выделить следующие группы отношений, возникающие:

–по поводу формирования статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, т.е. социальная

иорганизационная;

–в связи с установлением территориального устройства как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти;

–в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;

–в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельностью органов местного самоуправления.

К основам местного самоуправления законодательство Российской Федерации и ее субъектов относит организационную, территориальную, экономическую, финансовую, правовую, кадровую.

В научной, юридической и философской литературе рассматриваются также социальная1, теоретическая2, историческая3, правовая4 и другие основы.

Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.

Первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, например, союза общин была своя территория, в пределах которой они жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей.

1Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Дисс. … д-ра юрид. наук (1997 г.); Карапетян Л.М. Местное самоуправление как первичная форма самоопределения социума. Материалы научно-практической конференции от 25 апреля 1996 г. // Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 119–123; Омаров A.M. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 23–29; Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Самоуправленческие муниципальные отношения – предмет муниципального права // Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Изд-во Ростовского университета, 1996. С. 21–44; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 8–17; Муниципальное право. М., 1998. С. 75–80; Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления. М., 1999. С. 13–48; Местные сообщества и местное самоуправление // Местное самоуправление в современной России. М., 1998; С. 118–120; Барулин B.C. Социальная философия. М., 1999. С. 83–90.

2Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 9–84; Ясюнас В.Л. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 4–24; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Муниципальное право. М., 1998. С. 14–21.

3 Овчинников И.И., Ясюнас В.Л., Постовой Н.В. Указ соч.

4Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 170–186; Пешин Н.Л. Правовые основы местного самоуправления // Местное право. 1999. С. 3–12; По-

		стовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 131–144; Овчинников И.И. Местное самоуправ-
	118
		ление в системе народовластия. М., 1999. С. 135–144; Васильев В.И. Местное самоуправление.
		М., 1999. С. 115–165.

Большая численность людей диктовала необходимость расширения территории.

Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.

Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.

Развитие первых трех основ связано с развитием экономики, включающей в себя производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало людям рабочие места.

Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.

Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого основы имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.

С одной стороны, основы выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но для того, чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.

Кроме того, основы местного самоуправления являются составными элементами институтов муниципального права. Именно относительно естественных отношений, т.е. основ, формируются группы норм, которые и регулируют эти отношения.

119

Глава V

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

 соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства в России;

 содержание территориальной основы

местного самоуправления и факторы, влияющие на ее формирование;

 понятие, виды (типы) и критерии подразделения

муниципальных образований на виды;  правовой статус муниципальных образований;

 порядок определения территорий муниципальных образований, изменения их границ и преобразования;

 формы участия населения в решении соответствующих вопросов;

 Понятие, значение и виды

межмуниципального сотрудничества;

уметь

 оперировать понятиями «территориальная

организация местного самоуправления»,

«территориальная основа местного самоуправления»;

 классифицировать муниципальные образования по типам в соответствии с законодательством;

 давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам территориальной

организации местного самоуправления;

 составлять и оформлять документы

об установлении, изменении границ и преобразовании муниципальных образований;

 юридически обеспечивать реализацию муниципального сотрудничества, анализировать

его результаты и связанные с этим проблемы;

			владеть
	120		 навыками работы с правовыми актами,
			устанавливающими порядок определения территорий