ми лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей

итенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет

изащиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.

§2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением

Общие замечания. Ответственность перед населением – весьма специфическое правовое явление. Ее специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы «неправомерного» поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации1. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданскоAправовой и т.п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе. Данный вид юридической ответственности получил название «муниципальноAправовая ответственность».

Постановка вопроса об обособлении муниципальноAправовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика содержания и формы этой ответственности. Данная специфика наиболее ярко проявляется в цели этой ответственности; процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; содержании правового

388

1 Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 295.

института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является «самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения». Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта права осуществления местного самоуправления – населения муниципального образования.

Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. К его основным элементам относится процессуальный (применительно к ответственности перед населением – процедурный) режим. Он включает в себя принципы, действующие в процедурной сфере, средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии, отражающие в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов. К специфическим признакам процедурного режима относится его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Основная особенность процедурного режима, характерного для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.

Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.

Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы 389 позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое изби-

рательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов1.

Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:

–принцип автономности реализации ответственности органов

идолжностных лиц местного самоуправления перед населением;

–ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;

–сочетание персональной и коллективной форм ответственности;

–принцип гласности;

–принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.

Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов – органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции – того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказыва-

	390
				1 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: учебник для вузов /
				отв. ред. А.А. Вешняков. М.: НОРМА, 2003. С. 23, 33–43.

ется добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими

всвое время наделил.

Спринятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все отчетливее прослеживается тенденция его «криминализации», на что указывают установление в качестве основания ответственности выборных лиц местного самоуправления только правонарушения, участия суда в процедуре установления факта его совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая «активное право на защиту» (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от в значительной степени политической к собственно юридической.

Основания и порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) установил, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия (ст. 48). Указанный Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований.

Ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления – субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий.

В уставах отдельных муниципальных образований основания для отзыва депутата и главы муниципального образования установлены разные.

Так, в ст. 10 Устава г. Владивостока, принятого решением Думы

г.Владивостока от 3 марта 2005 г. № 49 и зарегистрированного 21 июля 2005 г., установлено, что:

–голосование по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы

г.Владивостока проводится по инициативе населения в порядке,

установленном настоящим Уставом для проведения местного рефе-	391
рендума;

			– основанием для отзыва депутата Думы г. Владивостока, главы г.
			Владивостока могут являться конкретные противоправные решения
			или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном
			порядке;
			– основанием для отзыва главы г. Владивостока является также
			нарушение установленного настоящим Уставом срока издания муни-
			ципального правового акта, необходимого для реализации решения,
			принятого на местном референдуме, в случае, если издание указан-
			ного акта входит в компетенцию главы г. Владивостока;
			– депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока считается
			отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избира-
			телей, зарегистрированных в избирательном округе, по которому
			был избран данный депутат. Глава г. Владивостока считается ото-
			званным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирате-
			лей, зарегистрированных в г. Владивостоке;
			– итоги голосования по отзыву депутата Думы г. Владивостока,
			главы г. Владивостока и принятые решения подлежат официальному
			опубликованию (обнародованию);
			– выдвижение инициативы по отзыву депутата Думы г. Владиво-
			стока, главы г. Владивостока, назначение голосования по отзыву де-
			путата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока, а также полно-
			мочия Владивостокской городской муниципальной избирательной
			комиссии по подготовке и проведению голосования по отзыву депута-
			та Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока определяются в со-
			ответствии со ст. 8 настоящего Устава;
			– депутат Думы г. Владивостока, глава г. Владивостока имеет пра-
			во дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигае-
			мых в качестве оснований для отзыва.
			Аналогичные нормы содержит Устав г. Владимира, принятый
			29 июня 2005 г., в ред. от 26 июля 2005 г., зарегистрированный 1 авгу-
			ста 2005 г. (№ 151A49).
			Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
			организации местного самоуправления в Российской Федерации»
			вопрос об ответственности перед населением решает иначе. Основа-
			ния ответственности ограничиваются совершением депутатом, чле-
			ном выборного органа местного самоуправления, выборным долж-
			ностным лицом местного самоуправления правонарушения. Так,
			ст. 24 Закона закрепляет: основаниями для отзыва выборного лица
			местного самоуправления могут служить только его конкретные про-
			тивоправные решения или действия (бездействие) в случае их под-
			тверждения в судебном порядке. В соответствии со ст. 71 Закона
			основания наступления ответственности депутатов, членов выбор-
			ных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц
	392		местного самоуправления перед населением и порядок решения со-
			ответствующих вопросов определяются уставами муниципальных

образований в соответствии с федеральным законом. Таким образом, ответственность выборных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом. При этом Закон предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Закон также не исключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон устанавливает, что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц местного самоуправления (ст. 44).

Отзыв депутата представительного органа муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления достаточно подробно регламентируется законами субъектов Российской Федерации. В постановлении от 7 июня 2000 г. № 10AП «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1 Конституционный Суд РФ отметил, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и, в конечном счете, самой демократии.Следовательно,есливзаконесубъектаРоссийскойФедерации устанавливается институт отзыва, законодатель обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов. В силу этого облегченная процедура отзыва недопустима.

Впроцедуре отзыва условно можно выделить шесть основных

иодну факультативную стадию:

1)возбуждение вопроса об отзыве;

2)назначение голосования по отзыву;

3)подготовка голосования по отзыву;

4)проведение голосования по отзыву;

5)установление результатов голосования по отзыву;

6)исполнение решения, принятого в результате голосования по отзыву.

Устав г. Белгорода (ст. 15) определяет, что основаниями для отзыва депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского округа

393

1 СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

			могут служить конкретные установленные судом противоправные
			решения или действия (бездействие), нарушающие положения Кон-
			ституции Российской Федерации, федеральные законы, Устав и за-
			коны Белгородской области, а также настоящий Устав и иные норма-
			тивные правовые акты органов местного самоуправления г. Белгорода,
			принятые в пределах их компетенции. Отзыв по иным основаниям не
			допускается.
			Инициатива по отзыву депутатов исходит от граждан. Такие нор-
			мы установлены в уставах городов Белгорода, Владимира.
			Главы муниципальных образований могут быть отозваны по ини-
			циативе представительного органа, если он избрал главу, и по иници-
			ативе населения, если глава избран на всеобщих выборах.
			Единообразный порядок отзыва для депутатов и глав муници-
			пальных образований закреплен в уставах городов Белгорода и Вла-
			димира.
			В соответствии со ст. 56 Устава городского округа г. Белгорода,
			принятого Белгородским городским Советом 29 ноября 2005 г., иници-
			атива об отзыве депутата и главы городского округа принадлежит
			избирателям.
			Для реализации инициативы об отзыве избиратели соответствую-
			щего избирательного округа образуют инициативную группу в коли-
			честве:
			– для отзыва главы городского округа – 30 избирателей;
			– для отзыва депутата Совета депутатов г. Белгорода – 10 избира-
			телей.
			Заявление инициативной группы граждан о возбуждении вопроса
			об отзыве депутата Совета депутатов г. Белгорода, главы городского
			округа должно быть рассмотрено избирательной комиссией г. Белго-
			рода в течение 15 дней со дня получения заявления.
			О получении заявления избирательная комиссия г. Белгорода не-
			замедлительно информирует главу городского округа, депутата Со-
			вета депутатов г. Белгорода и по их требованию предоставляет дан-
			ным лицам копии заявления и приложенных к нему документов.
			Депутат Совета депутатов г. Белгорода, глава городского округа
			вправе представить в избирательную комиссию аргументы в свою
			защиту в письменном виде.
			Избирательная комиссия г. Белгорода принимает решение о реги-
			страции инициативной группы и разрешении ей сбора подписей из-
			бирателей в поддержку проведения голосования по отзыву либо от-
			казывает в регистрации данной группы. Решение избирательной
			комиссии должно быть мотивированным.
			Сбор подписей избирателей в поддержку проведения голосования
			по отзыву организует инициативная группа по отзыву.
			Сбор подписей избирателей начинается со дня, следующего за
	394
			днем получения инициативной группой по отзыву депутата Совета