закреплению, распределению, перераспределению и

реализации компетенции местного самоуправления

по различным направлениям в рамках действующего законодательства;

навыками решения споров о компетенции.

§1. Понятие компетенции

Понятие «компетенция» (от лат. competo – добиваюсь, соответствую, подхожу) получило широкое распространение в законах, других нормативных правовых актах органов государственной власти, в правовых актах органов местного самоуправления, других актах, издаваемых в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях, организациях.

В законах, подзаконных актах, в той или иной степени касающихся организации деятельности органов государственной власти или управления, системы местного самоуправления, как правило, закрепляется компетенция субъектов правоотношений.

При этом нормы, относящиеся к компетенции, выделяются в самостоятельную главу, раздел или даются по всему тексту нормативного акта без классификации и систематизации.

Примером четкой систематизации норм о компетенции местного самоуправления можно назвать «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г.1 В главе 2 «О сельском общественном управлении» указанного положения раздельно определена компетенция сельского схода (ст. 51) и компетенция старосты и других должностных лиц (ст. 58, 68).

Заслуживает внимания на этот счет и «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г.2 Данный нормативный правовой акт детально зафиксировал компетенцию каждого представительного и исполнительноAраспорядительного органа местного самоуправления соответствующего уровня. Как видим, вопросам компетенции местного самоуправления законодатель XIX века уделял особое внимание. Компетенция рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Такой вывод подтверждается хотя бы даже тем, что «Городовое положение» 1870 г.3, ранее названное «Городовое Положение» 1785 г.4 начинаются статьями о компетенции субъектов местного самоуправления, о собственности и ее составляющей материальноAфинансовой основе. Подобный подход является не случайным. Законодатель при-

		1		Документы крестьянской реформы. М., 1989. Т. 7. С. 46–51.
			2	Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1893. Т. 10. Отд. 1. С. 495.
	332
			3	Там же. 1875.	Т. XLVII. С. 823.
		4		Там же. 1830.	Т. 22. С. 359.

давал особую важность соразмерности данных категорий. Собственность, материальноAфинансовая база должны были соответствовать закрепленной в нормативном правовом акте компетенции. И это в значительной мере достигалось.

Компетенция не представлялась в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включалась в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения. Компетенция предназначалась для осуществления функций и задач, а это возможно только при наличии достаточного объема собственности, в том числе и материальноAфинансовых ресурсов. Например, для реализации компетенции по осуществлению функций хозяйственного или социальноAкультурного характера органу местного самоуправления необходимы материальноAфинансовые ресурсы на строительство объектов, на их функционирование, на финансирование управленческих расходов и т.д.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно сущности компетенции. О.Е. Кутафин и К.Ф. Шеремет считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, компетенция государственных органов представляет правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом1.

Видимо, все же недостаточно указать лишь на то, что компетенция является инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов... В большей степени это инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений. Следует обратить внимание и на тот факт, что субъектами, осуществляющими компетенцию, выступают не только представительные органы власти. Например, граждане почти на всех этапах развития общества принимали участие в выборах представительных органов, в сходах и других формах непосредственной демократии. Значит, сообщество граждан обладало компетенцией.

Компетенцией также обладают исполнительноAраспорядительные органы. Именно они, имея определенную законом или другим нормативным актом компетенцию, в большей степени занимались и занимаются осуществлением функций и задач, закрепленных за ними.

Сущность компетенции, на наш взгляд, состоит не в разделении труда по управлению государством и обществом, а скорее всего в обеспечении эффективной реализации функций и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера.

333

1 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22.

Что касается точки зрения названных авторов на сущность компетенции, то она вполне применима к определению сущности разграничения компетенции, предполагающей разделение труда по управлению.

Таким образом, компетенция предназначена для осуществления функций и задач, закрепленных за соответствующими субъектами правоотношений, а следовательно, и для совершенствования правоотношений этих субъектов в обществе.

От правильности определения компетенции местного самоуправления зависит эффективность его деятельности на соответствующей территории.

Рассмотрим вопрос о понятии и структуре компетенции вообще

иместного самоуправления в частности.

Вюридической литературе нет единого мнения в определении содержания понятия «компетенция». Одни авторы считают, что компетенция – это совокупность полномочий или прав1. Другие определяют ее как совокупность прав и обязанностей2. Третьи утверждают, что компетенция – это совокупность функций органа, его прав и обязанностей, основных форм и методов работы3.

Ряд ученых оспаривает изложенные точки зрения4 и считает, что «компетенция является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей». По их мнению, права и обязанности всегда «прилагаются» к определенной сфере экономического, культурного строительства, объектам хозяйственного и иного назначения.

Причиной возникновения различных точек зрения по вопросу

о компетенции государственного органа являются разногласия в определении понятий элементов, составляющих понятие «компетенция». Это приводит к тому, что разные авторы, дающие на первый взгляд совпадающие определения компетенции, вкладывают в них различное содержание.

Советский энциклопедический словарь определяет «компетенцию» как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу5.

1Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2. С. 88, 147, 386, 473, 508, 538.

2Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10; Попова В.И., Савенков Н.Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962. С. 29–30; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 180.

3 Советское строительство / под ред. В.М. Монохина. Саратов, 1982. С. 85.

4Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986. С. 22, 23, 31; Аваньян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория, практика. МГУ, 1980. С. 20; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управление СССР. М., 1969. С. 13–15; Андреева А.В. Компетенция городского (районного в городе) Совета депута-

			тов трудящихся по законодательству РСФСР. Иркутск, 1979. С. 15; Советское государственное
			право / под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980. С. 350; Фадеев В.И. Муниципальное право
	334		России. М., 1994. С. 87; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федера-
			ции. М., 1997. С. 253.
			5 Советский энциклопедический словарь. М., 1986. С. 614.

Очевидно, что все точки зрения сводятся к определению компетенции какихAлибо органов. В последнем приведенном нами определении из Советского энциклопедического словаря упоминается о компетенции должностного лица.

Вучебнике «Муниципальное право России»1 упоминается только

окомпетенции органов местного самоуправления, которая определяется как сложная правовая категория, состоящая из предметов ведения, прав и обязанностей. Из этой формулировки следует, что субъектами, имеющими компетенцию в системе местного самоуправления, являются только органы местного самоуправления.

Но как быть с компетенцией других субъектов и форм осуществления местного самоуправления? Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепили значительный объем компетенции за гражданами муниципальных образований.

Статья 130 Конституции Российской Федерации наделила население обширной компетенцией по решению вопросов местного значения, с указанием различных форм ее осуществления. Конституционное понятие «вопросы местного значения» детально определено в ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). К тому же данная статья названа «Предметы ведения местного самоуправления», но не органов местного самоуправления.

Закон «Об общих принципах…» (2003 г.) в ст. 2 в качестве субъекта, наделенного компетенцией по вопросам местного назначения, называет население и органы муниципального образования.

Учитывая то, что компетенция складывается из предметов ведения, прав и обязанностей, можно сделать следующие выводы. Компетенция присуща не только органам местного самоуправления, но и самим гражданам муниципального образования, действующим через формы непосредственной демократии.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) в ч. 3 ст. 16 закрепляет термин «собственная компетенция» главы муниципального образования и других выборных должностных лиц. Аналогичная норма закреплена в ч. 1 ст. 36 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Исследование вопроса о принадлежности компетенции субъектам правоотношений в системе местного самоуправления дает основание расширить состав субъектов правоотношений и определить понятие компетенции следующим образом.

Компетенция местного самоуправления – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав,

335

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1997. С. 253.