Как видно, дефицит бюджета огромный. Спрашивается: за счет чего решать наболевшие неотложные проблемы поселения – ремонтировать школу, теплосети, дороги и т.д.? Источников дохода только два: налог на землю и на имущество с физических лиц. На селе – это капля в море.

Муниципальная имущественная основа сокращается, и другие формы деятельности не находят развития, т.е. реальный сектор экономки не имеет стабильного, положительного движения.

Естественно, что материальное положение оказывает влияние на состояние муниципального имущества. Безусловно, это приводит к кризисному состоянию территории и ее органов.

В таких условиях сложно осуществлять управление на территории. Понимание этой проблемы привело многих руководителей в системе местного самоуправления к выводам о том, что нужно развивать, приумножать свою производственную базу, укреплять муниципальную собственность.

Такой подход характерен для ряда областей Сибири, Дальнего Востока, Центрального Черноземья, Краснодарского края, Ростовской области.

§ 5. Управление муниципальной собственностью

			Управление муниципальной собственностью – это сознательная,
			профессиональная, плановая деятельность субъектов муниципаль-
			ного права, представляющая совокупность базисных и надстроечных
			отношений, связанная с выработкой, принятием и исполнением ре-
			шений по формированию, содержанию, использованию муниципаль-
			ного имущества, обеспечению реализации правомочий собственника,
			подведением итогов эффективности работы, услуг, оказываемых
			жителям муниципального образования и хозяйствующим субъектам,
			и осуществляемая в целях улучшения жизнедеятельности людей.
			В данном определении правомочия собственника выступают в ка-
			честве объекта, на который нацелено управление, осуществляемое в
			муниципальном образовании.
			Из этого следует, что управление муниципальной собственностью
			является формой осуществления триады правомочий: владение,
			пользование, распоряжение субъектами муниципальноAправовых
			отношений.
			Приведенная дефиниция содержит необходимые признаки управ-
			ления муниципальной собственностью как явление.
			ВоAпервых, это сознательная, профессиональная деятельность,
			т.е. эту работу должны выполнять подготовленные к управлению лю-
			ди. При этом действия людей должны быть сознательными, полно-
			ценными, преследующими определенную цель.
			ВоAвторых,. эта деятельность имеет плановый характер. Для ее
	160
			осуществления необходимы три вида планирования: социальноAэко-

номическое, бюджетное, организационное в их взаимосвязи и взаимообусловленности.

ВAтретьих, деятельность содержит такие процессы, как принятие и исполнение управленческих решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества.

ВAчетвертых, деятельность нацелена на обеспечение реализации права собственности, т.е. управленческая деятельность осуществляется субъектами муниципального правоотношения относительно объекта, каковым является право владения, пользования, распоряжения. Например, орган местного самоуправления вправе реализовать триаду правомочий по своему усмотрению, соблюдая закон, или он имеет право защищать свои права собственника в судебном порядке. Это все действия по управлению.

ВAпятых, деятельность предполагает подведение итогов, формулирование выводов и внесение предложений по вопросу совершенствования реализации правомочий собственника в целях достижения наиболее ощутимых результатов в решении задач местного значения. Органы местного самоуправления общей компетенции могут проводить на этот счет различные проверки, ревизии, принимать решения, нацеленные на устранение недостатков в части реализации триады правомочий собственника, делать организационные выводы относительно нарушителей прав собственника, вести учет объектов муниципальной собственности.

В Конституции РФ триада правомочий – владение, пользование, распоряжение – отграничено от понятия «управление». В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ собственником имущества является население, ибо населению принадлежит триада правомочий собственника. В то же время ч. 1 ст. 132 устанавливает, что управление муниципальной собственностью осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ как основной закон, обладающий высшей юридической силой, не наделяет органы местного самоуправления правомочиями собственника. Они могут лишь управлять имуществом, но никак не владеть, пользоваться, распоряжаться. Им имущество предоставляется в доверительное управление самим населением, которое сформировало эти органы.

Итак, Конституция РФ разграничила эти два понятия. В этой связи можно заметить, что другие нормативные акты должны соответствовать нормам Конституции РФ. Есть ли такое соответствие в федеральных законах?

Анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) показал, что ч. 1 и 2 ст. 51 указанного Закона противоречат ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 32 Конституции РФ. В ст. 51 правомочия собственника осуществляют органы

местного самоуправления, в свою очередь по Конституции РФ эти 161 правомочия закреплены за населением. На наш взгляд, таких разно-

чтений не должно быть. Нужно либо статью закона изменить, либо внести поправки в Конституцию РФ. Названным статьям Конституции РФ противоречит и ч. 2 ст. 215 ГК РФ. Она устанавливает: «...от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления...».

В ст. 15 Конституции РФ прямо установлено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу... и что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Получается, что сегодня эта норма не выполняется. Следует заметить, что Конституция РФ не делегирует правомочия собственника органам местного самоуправления, а наделяет ими исключительно население.

Внутри самого Федерального закона «Об общих принципах...» (2003 г.) на этот счет также имеются противоречия. С одной стороны, все виды имущества принадлежат муниципальным образованиям на основании ст. 50 этого Закона, т.е. триада правомочий у муниципального образования, с другой – в ст. 51 эти правомочия собственника закреплены только за органами местного самоуправления. Имущество находится в собственности населения, а правомочия собственника – в руках органов местного самоуправления. Получается никому не понятное разделение: у одних собственность, у других триада правомочий на нее. Возможно, по этой причине закон в этой части плохо работает. В данном случае заложена возможность возникновения конфликта между жителями муниципального образования и органами местного самоуправления. Такие противоречия необходимо устранить, привести законы в соответствие с Конституцией РФ.

§6. Приватизация муниципальной собственности. Инвестиции. Муниципальный заказ

Приватизация собственности является одним из важнейших элементов, обеспечивающих укрепление экономической основы местного самоуправления в условиях рыночной экономики. Это экономический способ приумножения финансовых ресурсов местного самоуправления, сочетающийся с мерами административноAправового характера.

Предназначение приватизации муниципальной собственности состоит в следующем.

ВоAпервых, органы местного самоуправления вправе продавать убыточные объекты, на финансирование которых направляются большие затраты из бюджета. Тем самым достигается экономия бюджетных средств на другие нужды. Кроме того, объекты, проданные в частную собственность, обретают в большинстве случаев улучшенное состояние и становятся источником дохода для местного бюдже-

162 та. К тому же это один из способов становления и развития предпринимательской деятельности.

ВоAвторых, разумная приватизация приносит доход местному бюджету.

Инвестиции. Важнейшим средством становления и развития объектов муниципальной собственности, а также местных финансов является инвестиционная деятельность.

Под инвестициями следует понимать совокупность регулируемых нормами права отношений, складывающихся по поводу привлечения дополнительных денежных средств, получения кредитов, выпуска муниципальных займов для развития и укрепления муниципальной собственности (строительства новых объектов производственного назначения и реанимации убыточных предприятий и организаций).

Правовое регулирование отношений, складывающихся в результате инвестиционной деятельности, осуществляется в основном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Инвестиции могут стать одним из наиболее важных инструментов финансового развития муниципальных образований, так как они являются вложениями в развитие предпринимательской деятельности, налогообложение которой позволит пополнить местный бюджет. С другой стороны, резкий отток инвестиций может вызвать финансовый кризис в муниципальном образовании, недостаток финансовых ресурсов для реализации программ экономического и социального развития муниципального образования1.

В целях обеспечения стабильности инвестиционной политики является важным установление ст. 14 Закона об инвестиционной деятельности, предусматривающее введение в действие норм, ограничивающих права субъектов инвестиционной деятельности в связи с изменениями в законодательстве, не ранее чем через год после их опубликования.

По нашему мнению, эти сроки недостаточны для такого направления. Частое изменение законодательства в России является причиной того, что иностранные инвесторы не идут к нам с инвестициями, опасаются вкладывать средства в развитие производства.

Поэтому законодатель должен предусмотреть правила, согласно которым внесение изменений в законы об инвестициях должно осуществляться не ранее чем через 15–20 лет. Наилучшим вариантом был бы такой, при котором существенные положения законов об инвестициях вообще не подвергались изменениям. Только тогда можно рассчитывать на приток иностранных инвестиций. Защита интересов инвесторов от изменения политического курса государства и от принятия законов, ущемляющих права субъектов инвестиционной деятельности, гарантирована нормами о запрете безвозмездной национализации, реквизиции инвестиций и применения к ним иных равных по последствиям мер. Возмещение вреда, причиненного подобными действиями, включает в

163

1 Пешин Н.Л. Муниципальная финансовая система Российской Федерации. М., 2000. С. 167.

себя полное возмещение всех понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Отдельные виды инвестиций (их перечень определяет федеральный законодатель) подлежат обязательному страхованию.

Что касается иностранных инвестиций, то в соответствии со ст. 6 Закона «Об иностранных инвестициях» иностранным инвесторам предоставляется столь же благоприятный правовой режим, что и отечественным. Такая инвестиционная деятельность может протекать в тех же видах, что и отечественная. Иностранные инвестиции могут вкладываться в любые объекты, в том числе и относящиеся к муниципальной собственности.

С учетом недостатка средств местных бюджетов для развития производства, социальной и культурной сферы в муниципальных образованиях привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, должно являться одним из важнейших направлений работы органов местного самоуправления1.

Реализация правовых актов, принятых на уровне Российской Федерации, осуществляется очень медленными темпами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Органы государственной власти субъектов РФ фактически не принимают нормативные акты и программы, нацеленные на привлечение инвестиций, на развитие производства и социальноAкультурной сферы. Можно привести лишь отдельные примеры таких решений на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Так, постановлением главы администрации Алтайского края от 15 мая 1998 г. № 3062 была утверждена программа стимулирования деловой активности и привлечения инвестиций в экономику Алтайского края, предусматривающая условия привлечения средств для развития производства.

Постановлением Законодательного собрания Кемеровской области от 8 июля 1998 г. был утвержден Закон № 38AОЗ «О привлечении кредитов администрацией области», ст. 5 которого предусматривает выделение бюджетных ссуд для развития малого предпринимательства за счет гарантийного фонда Кемеровской области по стимулированию и созданию малых предприятий.

				При этом поручительства администрации области предприятиям
			малого предпринимательства предоставляются в размере не более
			66% от общей суммы кредита при условии, что не менее одной трети
			от суммы поручительства обеспечивается исполнительноAраспоря-
			дительным органом местного самоуправления по отдельному догово-
			ру поручительства между администрацией области и органами мест-
			ного самоуправления3.
				1 Пешин Н.Л. Правовое регулирование финансовой системы местного самоуправления в Россий-
	164			ской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 1998. С. 158, 159.
				2 Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.
				3 Там же.

Решением Новосибирского областного Совета депутатов от 17 апреля 1996 г. было утверждено «Положение о предоставлении краткосрочных ссуд, выдаваемых из бюджета», в соответствии с которым краткосрочные ссуды выдаются предприятиям всех форм собственности, способствующим социальноAэкономическому развитию области, сроком на 6 месяцев на возвратной и платной основе, со ставкой процента до 1,2 действующей процентной ставки Центрального банка РФ.

При этом ссуды предоставляются: на проведение структурной перестройки производства; на уплату целевых кредитов, направленных на закупку оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение новейших технологий, оборудования и материалов и т.д.1

ВОмской области постановлением главы администрации от 19 июля 1995 г. № 352AП был создан Сибирский инвестиционный фонд2.

Внастоящее время в субъектах Российской Федерации и в муниципальных образованиях в большей степени принимаются решения, регулирующие прямые вложения в производство товаров, оказание услуг, приобретение оборудования, разработку и осуществление предпринимательских проектов, касающихся развития производства, и т.д. Такие решения приняты в основном в ряде городских муниципальных образований Сибири и СевероAЗападного региона3. При этом ссуды выдаются, как правило, из местного бюджета. Следует заметить, что это незначительные средства, но, тем не менее, они хоть в какойAто мере способствуют становлению производства.

Муниципальный заказ. Важнейшим средством, обеспечивающим развитие производственной и иной деятельности, является муниципальный заказ. С помощью муниципального заказа органы местного самоуправления могут способствовать развитию добросовестной конкуренции по поставкам товаров, выполнению работ, оказанию различных услуг.

Вмуниципальном заказе заинтересованы предприятия различных организационноAправовых форм, так как он гарантирует реализацию их возможностей, способствует росту производства, совершенствованию его технологий, накоплению оборотных средств.

Кроме того, муниципальный заказ нацелен на обеспечение занятости населения и укрепления позиций российского товаропроизводителя.

Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальный заказ имеет применение в городах, районах и даже в крупных сельских муниципальных образованиях, где имеются бюджетные средства. Муници-

	1	Материалы Управления законодательства субъектов РФ Министерства юстиции РФ.
			165
	2	Там же.

3 Там же.

пальный заказ применяется в строительстве объектов социальноAбытового обслуживания, дорожном строительстве, строительстве газовых систем населенных пунктов, ремонте школ, больниц и т.д.

Муниципальный заказ способствует развитию отношений органов местного самоуправления с предприятиями и организациями различных форм собственности, стимулирует расширение производства и сферы оказания услуг. Это позволит в итоге через определенное время расширить источниковую базу для местного бюджета, от увеличения доходной части которого зависит объем выделяемых средств в виде капиталовложений в развитие отечественного товаропроизводителя, а также инфраструктуры муниципального образования.

В соответствии со ст. 54 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) организацией муниципального заказа занимаются органы местного самоуправления. Их деятельность состоит в следующем.

1.Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

2.Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета. Размещение указанного муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе, за исключением случаев, когда размещение муниципального заказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услуги или случаев закупки товаров, работ и услуг

уединственного исполнителя.

3.Порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Муниципальный заказ увязывается с муниципальными нуждами, под которыми понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения задач местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами

166 субъектов РФ.

Глава VII

ПЛАНИРОВАНИЕ В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

понятие и содержание стратегии развития муниципального образования;

основы планирования

в муниципальном образовании,

его признаки и особенности;

уметь

определять цели и задачи планирования

вмуниципальном образовании;

анализировать сложившуюся

вмуниципальном образовании ситуацию,

основываваясь на данных исследований,

отчетов и аналитических записок;

владеть

навыками составления планов

социально-экономического развития

муниципального образования;

навыками бюджетного планирования

в муниципальном образовании.

навыками организационного планирования

Стратегия развития территориального образования является важнейшим элементом управления. Все действия органов местного самоуправления и должностных лиц должны быть подчинены стратегии развития. Стратегия формируется коллективно органами общей и специальной компетенции на определенный период. Она может быть принята на 10 лет, а может быть и на более длительный период. На практике стратегия развития утверждается на один год, так как планы социально-экономического развития и бюджеты составляются на этот же период. Хотя стратегия – это понятие, связанное с перспективным развитием территории.

В стратегии обозначаются основные разработчики. Это, как правило, отдел или управление экономического развития, инвестиций и

ценовой политики, плановые отделы администрации муниципального 167 образования, научные учреждения.

Стратегия определяет также исполнителей. В качестве исполнителей, например в городах, выступают органы местного самоуправления специальной компетенции: финансовый орган; отделы (управления) строительства и перспективного развития; здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, городского хозяйства, защиты населения и т.д. в зависимости от инфраструктуры города.

Стратегия предусматривает основную цель. Цель должна соответствовать нормам Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ, законов субъекта РФ и устава муниципального образования. Эта цель является единой в масштабе всей страны и называется она «обеспечение надлежащего уровня и условий жизни людей». Вся деятельность должна быть подчинена именно достижению указанной цели. Кроме того, в качестве цели нужно обозначать развитие институтов непосредственной демократии, местный референдум, правотворческую инициативу и др.

Далее важно определить задачи по достижению цели. Основными задачами могут быть: развитие реального сектора экономики; сокращение безработицы; укрепление финансовой основы; привлечение инвестиций; жилищное строительство; ремонт жилого фонда; строительство и ремонт школ, дошкольных учреждений; больниц, поликлиник, дорог, инженерной инфраструктуры, физкультурно-оз- доровительных комплексов; обеспечение социальной защиты малообеспеченных слоев населения; повышение уровня социальных услуг для жителей муниципального образования; развитие торговли; повышение размера заработной платы во всех сферах общественной жизни; обеспечение бюджетных учреждений современным оборудованием; улучшение качества обучения в школах, колледжах, вузах; укрепление материальной основы учреждений культуры и повышение их роли в осуществлении воспитательной функции среди молодежи и т.д.

Стратегия развития должна стать основой для разработки плана социально-экономического развития, местного бюджета и организационного плана на очередной год или на три года.

В целях вовлечения жителей в управление в стратегию развития целесообразно включать такие формы его осуществления, как местный референдум, публичные слушания, собрания, конференции по планам, программам, бюджету и т.д.

Исходя из вышеизложенного, под стратегией развития муници-

пального образования можно понимать совокупность мероприятий материального, духовного, социально-культурного, организационного характера, имеющих долгосрочную перспективу, осуществляемых органами и должностными лицами с участием населения, 168 направленных на улучшение жизни людей и развитие инфраструк-

туры территории.