2.4.Исполнительно+распорядительные органы местного самоуправления

ИсполнительноAраспорядительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления и местного самоуправления вообще.

На протяжении всей истории функционирования местного самоуправления исполнительноAраспорядительные органы занимали в системе местного самоуправления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 г. до нашей эры в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципальном (местном) управлении, роль исполнительноAраспорядительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного самоуправления на территории нашей страны также свидетельствует о том, что ни один период в развитии местного самоуправления не обходился без исполнительноAраспорядительных органов.

Современная мировая цивилизация не знает примеров, чтобы местное самоуправление осуществлялось без исполнительноAраспорядительных органов.

Наличие исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативноAраспорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие – организовывать их исполнение. ИсполнительноAраспорядительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений.

Основы организации и деятельности исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации; Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.); указами Президента Российской Федерации; конституциями, уставами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительноAраспорядительных органах местного самоуправления. Конечно же, это существенный пробел, допущенный при составлении Конституции. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может содержать все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормыAпринципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах.

Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов 240 местного самоуправления как таковых в ч. 2 ст. 3; ст. 12; ч. 2 ст. 15; ч. 2

ст. 32; ст. 33; п. «н» ч. 1 ст. 72; ч. 2 ст. 130; ч. 1 ст. 131; ч. 1, 2 ст. 132 и др. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены кроме выборных органов другие органы, в том числе и исполнительноAраспорядительные. Законодательная практика свидетельствует о том, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, лишь упоминается об исполнительноAраспорядительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительноAраспорядительных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме.

Более детально статус и структура исполнительноAраспорядительных органов определены в уставах муниципальных образований.

ИсполнительноAраспорядительные органы местного самоуправления в основном названы администрацией.

ИсполнительноAраспорядительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации.

Главы муниципальных образований, в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 37 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.) главой администрации может быть глава муниципального образования или лицо, назначенное на эту должность по контракту.

Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации (до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва), но не менее чем на два года. В случае формирования представительного органа муниципаль-

ного района, городского округа с внутригородским делением из 241

			состава представительных органов поселений, внутригородских рай-
			онов контракт с главой местной администрации муниципального рай-
			она, городского округа с внутригородским делением заключается на
			срок, который предусмотрен уставом муниципального района, город-
			ского округа с внутригородским делением и не может быть менее чем
			два года и более чем пять лет.
			Условия контракта для главы местной администрации поселения,
			внутригородского района утверждаются представительным органом
			поселения, внутригородского района, а для главы местной админи-
			страции муниципального района (городского округа, городского окру-
			га с внутригородским делением), внутригородского муниципального
			образования города федерального значения – представительным ор-
			ганом муниципального района (городского округа, городского округа с
			внутригородским делением), внутригородского муниципального об-
			разования города федерального значения в части, касающейся осу-
			ществления полномочий по решению вопросов местного значения, и
			законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осу-
			ществления отдельных государственных полномочий, переданных
			органам местного самоуправления федеральными законами и зако-
			нами субъектов Российской Федерации.
			В случае если лицо назначается на должность главы местной ад-
			министрации по контракту, уставом поселения, внутригородского
			района, а в отношении должности главы местной администрации му-
			ниципального района (городского округа, городского округа с внутри-
			городским делением), внутригородского муниципального образова-
			ния города федерального значения – уставом муниципального района
			(городского округа, городского округа с внутригородским делением),
			внутригородского муниципального образования города федерального
			значения и законом субъекта Российской Федерации могут быть
			установлены дополнительные требования к кандидатам на долж-
			ность главы местной администрации.
			Порядок проведения конкурса на замещение должности главы
			местной администрации устанавливается представительным орга-
			ном муниципального образования. Порядок проведения конкурса
			должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведе-
			ний о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не
			позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
			Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном обра-
			зовании устанавливается представительным органом муниципально-
			го образования.
			В муниципальном районе, городском округе, городском округе с
			внутригородским делением, во внутригородском муниципальном об-
	242		разовании города федерального значения половина членов конкурс-
			ной комиссии назначается представительным органом соответствую-

щего муниципального образования, а другая половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Впоселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина – главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Вслучае, предусмотренном абз. 3 ч. 2 ст. 34 Федерального закона

№131-ФЗ, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая – представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина – высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Местная администрация обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представи-

тельным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предприни-	243
мательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исклю-

чением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Глава местной администрации не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Глава местной администрации должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1)смерти;

2)отставки по собственному желанию;

3)расторжения контракта;

4)отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ;

5)признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6)признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8)выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9)прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть

244 избранным в органы местного самоуправления;

10)призыва на военную службу или направления на заменяющую

ееальтернативную гражданскую службу;

11)преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.2, 4–6, 6.1, 6.2, 7, 7.1 ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ, а также в случае упразднения муниципального образования;

12)утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13)увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

14)вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1)представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;

2)высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 настоящей статьи;

3)главы местной администрации – в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

ИсполнительноAраспорядительные органы осуществляют свою деятельность на принципе единоначалия.

Для организации работы исполнительноAраспорядительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Перечень органов исполнительноAраспорядительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Деятельность

создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществля- 245

ется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемых либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.

Структура администрации г. Благовещенска (Амурская область) включает в себя, например, главу администрации, пять заместителей, комитет по управлению имуществом, управление социальной защиты, управление образования, управление здравоохранения, управление культуры, финансовое управление, управление жилищноAкоммунального хозяйства. Каждое подразделение при этом имеет свое структурное построение, состоящее, как правило, из отделов, и является юридическим лицом. Данная структура утверждена решением городской Думы г. Благовещенска от 3 марта 2005 года1. Структура администраций формируется в соответствии с инфраструктурой территории, чтобы обеспечивать все направления деятельности.

Для организационного, правового и материальноAтехнического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется представительным органом по представлению главы администрации. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемым в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительноAраспорядительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено прежде всего экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные органы, особенно это касается городов, образуют свой аппарат.

Таким образом, исполнительноAраспорядительный орган местного самоуправления состоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах компетенции, которой наделен исполнительноAраспорядительный орган.

Вся деятельность исполнительноAраспорядительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названном принципе единоначалия.

				Принцип законности в деятельности исполнительноAраспоряди-
			тельного органа (администрации) означает, что все принимаемые
			решения и осуществляемые действия должны соответствовать Кон-
			ституции Российской Федерации, законам и другим нормативным
			правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Фе-
	246
				1 См. об этом: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.,
				2007. С. 367, 368.