§ 1. Правовое регулирование гарантий местного самоуправления

Под гарантиями местного самоуправления следует понимать совокупность фактически сложившихся условий, предпосылок, обеспечивающих становление и развитие местного самоуправления. Условия эти имеют и субъективный, и объективный характер.

Гарантии местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г., 2003 г.), «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговым и Бюджетным кодексами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, о формировании муниципальной собственности и т.д.

Гарантии также закреплены в уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации гарантирует осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления; гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; устанавливает наличие и защиту муниципальной собственности, являющейся одной из главных гарантий существования местного самоуправления; гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов.

§ 2. Виды гарантий местного самоуправления и их реализация

			В статье 133 Конституции Российской Федерации закреплены та-
			кие важнейшие гарантии, как право на судебную защиту и право на
			компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате
			решений, принятых органами государственной власти.
			В соответствии с названной статьей не допускается запрет на
			ограничение прав местного самоуправления, установленных Консти-
			туцией Российской Федерации и федеральными законами.
			Из этого следует, что гарантии местного самоуправления можно
			разделить на политические, экономические, организационные
			и правовые.
			Политическая гарантия состоит в том, что в Конституции РФ вы-
	380
			ражена политическая воля о признании местного самоуправления

как института общества, обеспечивающего участие граждан в управлении общественными и государственными делами с использованием форм прямой и непосредственной демократии.

Политический характер имеют, например, ч. 2 и 3 ст. 3 Конституции РФ, устанавливающие нормы о народовластии и формах его осуществления, ч. 2 ст. 8, признающая и защищающая муниципальную собственность, ст. 12, гарантирующая местное самоуправление, и т.д.

Как раз в политической воле и заложена политическая гарантия, т.е. условие, при котором возможны становление и развитие местной публичной власти. Из этого следует, что и нормы муниципального права, призванные регулировать отношения в системе местной публичной власти, обусловлены политической волей, закрепленной в Конституции РФ.

Экономические гарантии заложены в становлении и развитии экономической и финансовой основ местного самоуправления, создании муниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы за счет развития местного производства и внедрения новых современных технологий.

Такое право закреплено за местным самоуправлением Конституцией Российской Федерации, законодательством о местном самоуправлении и другими нормативными правовыми актами.

Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами местного самоуправления с использованием форм непосредственной и представительной демократии.

Граждане получили гарантию на местный референдум, на выборы органов и должностных лиц местного самоуправления, на отзыв депутата и выборного должностного лица, на правотворческую гражданскую инициативу, на проведение собраний и сходов, на обращение в органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления для реализации функций наделены соответствующей компетенцией, гарантирующей выполнение задач местного значения.

Правовые гарантии местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, обеспечивающих деятельность всей системы местного самоуправления. Они устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами и подзаконными актами, законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Цель этих правовых актов состоит в том, чтобы обеспечить нормальную, полноценную деятельность местного самоуправления и его органов в решении задач местного значения и выполнении переданных государственных полномочий, а также защиту прав местного самоуправления.

Гарантии местного самоуправления измеряются силой норматив- 381 ных правовых актов, принимаемых в системе местного самоуправле-

ния, обязательностью их выполнения и ответственностью за их невыполнение или ненадлежащее исполнение.

Статья 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) устанавливает, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационноAправовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Аналогичная норма содержится в ч. 3 ст. 7; ч. 7 ст. 24; ч. 7 ст. 25 Закона «Об общих принципах…» (2003 г.).

Такой подход ставит всех физических и юридических лиц в рамки правового поля, определяемого местным самоуправлением на основе действующего законодательства.

Одной из правовых гарантий является обязательность рассмотрения органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и принятия по ним решений.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении наделяют представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Законодательная инициатива гарантирует решение задач местного значения путем принятия законов, приближенных к интересам граждан и жизненной ситуации и учитывающих местные условия и национальные особенности.

Не менее важной в условиях становления правового государства является гарантия судебной защиты местного самоуправления.

Согласно ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявить в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Действуют ли в этой части правовые гарантии местного самоу- 382 правления? Изучение практической деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что они действуют там, где

используются нормы Конституции РФ и Закона «Об общих принципах...».

Так, Иркутский областной суд 31 мая 1995 г. удовлетворил иск депутата Иркутской городской Думы и мэра г. Иркутска по вопросу недействительности частично ст. 32 Закона Иркутской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Иркутской области».

Недействительными признаны следующие положения названного Закона:

«1...Главное финансовое управление и финансовые управления в городах и районах области составляют систему органов управления финансами области. Главное финансовое управление: а) направляет деятельность финансовых органов в городах и районах на соблюдение единых принципов финансовоAбюджетного планирования, финансирования производственной и социальноAкультурной сферы, создание финансовой базы для комплексного социальноAэкономического развития городов и районов области.

2. В целях обеспечения проведения единой финансовой политики на территории области Главное финансовое управление осуществляет координацию деятельности финансовых управлений в городах и районах области.

Начальник Главного финансового управления области назначает на должность и освобождает от должности начальников Финансовых управлений городов и районов области по представлению исполнительноAраспорядительных органов городов и районов области.

Начальник Главного финансового управления области определяет предельную численность работников финансовых управлений городов и районов в пределах установленной Министерством финансов РФ численности работников и фонда оплаты труда, сметы расходов на содержание областного аппарата и аппаратов финансовых управлений городов и районов области в пределах выделенных ассигнований.

Главы местного самоуправления городов и районов области вправе увеличивать численность работников финансовых органов за счет средств местных бюджетов.

4. Положения о финансовых управлениях городов и районов соответствующих территорий утверждаются начальником Главного финансового управления области по согласованию с главами исполнительноAраспорядительных органов соответствующих территорий».

Законодательный орган области принял закон, противоречащий Конституции РФ. Своевременная реакция органа местного самоуправления по направлению иска в областной суд имела положительный результат.

Общеизвестным с точки зрения обеспечения гарантий местного самоуправления является постановление Конституционного Суда 383 Российской Федерации от 24 января 1997 г. по делу о проверке кон-

ституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». На основе указанного Закона в Удмуртской Республике были ликвидированы избранные населением на 4 года органы местного самоуправления, нарушены конституционные гарантии граждан на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд Российской Федерации признал неконституционными положения гл. 4 названного Закона Удмуртской Республики, согласно которой полномочия представительных органов местного самоуправления передавались объединенным Советам депутатов, а избранные главы администраций назначались и освобождались Президиумом Государственного Совета. Нарушенное право было восстановлено Конституционным Судом.

Выполнение всех названных гарантий открывает широкий простор для реализации местного самоуправления.

Глава XV

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

понятие и вид ответственности

в муниципальном праве;

особенности муниципально-правовой

ответственности, ее соотношение с другими

видами юридической ответственности;

основания и механизм ответственности органов

и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими

и юридическими лицами;

понятие и состав муниципально-правового деликта;

формы и механизмы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного

самоуправления;

уметь

соотносить понятия «ответственность в муниципальном праве», муниципально-правовая

ответственность», «констиуционно-правовая ответственность»;

толковать и правильно применять правовые нормы,

регламентирующие порядок привлечения

к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

давать юридическую квалификацию действиям (бездействию) и решениям органов

и должностных лиц для определения наличия

или отсутствия оснований для привлечения

их к ответственности;

использовать процедуры голосования по отзыву

депутата, выборного должностного лица местного

385

самоуправления, удаления главы муниципального

образования в отставку;

владеть

навыками юридической квалификации;

навыками толкования и применения муниципально-

правовых норм, устанавливающих

ответственность органов и должностных лиц

местного самоуправления.

§1. Понятие ответственности

вмуниципальном праве

Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность. Охрана муниципальноAправовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционноAправовой, административной, гражданскоAправовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления

вРоссийской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).

Всвоей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом какихAлибо неблагоприятных правовых последствий

ввиде лишений и ограничений личного, организационного или иму- 386 щественного характера. Юридически претерпевание выражается

в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц1.

В муниципальноAправовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность.

В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими

июридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало

иидею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридически-

387

1 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 15.