лизовывалась в оперативном порядке выборными должностными лицами, которые имели своих помощников, т.е. аппарат управления. Из этого следует, что институт должностного лица, а также органа власти как организующих элементов, возникает с определенной целью – для реализации уже сложившихся в естественных условиях функций. Иначе говоря, органы создавались на основе сложившихся функций и для реализации этих функций. Без человека, без функций нет необходимости в создании органа и, тем более, организационной структуры.
Организационная основа местного самоуправления представляет собой совокупность общественных отношений, касающихся наименования структуры органов местного самоуправления, порядка их формирования, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.
§2. Понятие и структура органов местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления
2.1. Понятие и виды органов местного самоуправления
Органы местного самоуправления являются ядром организационной основы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. В указанной статье не сказано конкретно, какие это органы. Данное положение находит свое развитие в ч. 2 ст. 130 Конституции Российской Федерации, где органы местного самоуправления подразделены на выборные и другие. Это означает, что выборные органы местного самоуправления должны формироваться в обязательном порядке. Причем формирование их должно осуществляться только путем прямого волеизъявления жителей соответствующего муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется гражданами самостоятельно. Что касается других органов местного самоуправления, то их Конституция не называет. Такое право Основной закон государства предоставляет федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и самим муниципальным образованиям без указания таковых.
Нормы Конституции о наименовании органов местного самоуправления называют выборные и другие органы. А это означает, что данные нормы могут и должны получить развитие в других нормативных правовых актах. Такие акты в виде законов приняты на уровне Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации…» (2003 г.) предусматривает обязательное создание не только представитель- 231
ных, но и исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительноAраспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительноAраспорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах…» (в ред. от 2 марта, 26 апреля, 10 мая, 15 июня 2007 г., 27 мая 2014 г.).
Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительноAраспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.
Таким образом, новый Закон устранил существенный пробел относительно исполнительноAраспорядительных органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления формируются для организации управления на соответствующей территории обеспечения жизнедеятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования.
Реализация функций органами местного самоуправления осуществляется двумя способами: правовым и организационным.
Правовой способ включает в себя процесс подготовки и принятия решений. Организационный способ предполагает использование структуры органов и их организаторских возможностей для выполнения принятых решений и доведения их результатов до жителей муниципального образования.
На них возложены функции комплексного развития инфраструктуры территорий. Все функции, возложенные на эти органы законами, уставами муниципальных образований, они осуществляют самостоятельно, без вмешательства государственных органов.
Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.
232 В своей деятельности органы местного самоуправления руководствуются принципами взаимодействия с другими субъектами право-
отношений, складывающихся в системе местного самоуправления. Нельзя сказать, что они не взаимодействуют, например, с государственными органами. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований имеют специальные статьи и нормы о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами. Такое взаимодействие закреплено не только в законах и уставах. Оно все больше проявляется в практической деятельности органов местного самоуправления. Это означает, что органы местного самоуправления и государственные органы реализуют сходные функции.
2.2. Структура органов местного самоуправления
Под структурой органов местного самоуправления следует понимать совокупность этих органов, определенных законодательством и уставами муниципальных образований.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительные, исполнительноAраспорядительные и контрольные органы.
Всвою очередь, исполнительноAраспорядительные органы подразделяются на органы обшей компетенции (администрации, мэрии и т.д.)
иорганы специальной компетенции (отделы, управления здравоохранения, образования, культуры, коммунальноAбытового обслуживания, жилищного хозяйства и др.). Последние реализуют отраслевые функции, т.е. занимаются специальной работой по направлениям, входящим в задачи местного значения.
Конституция РФ не устанавливает какойAлибо структуры органов местного самоуправления, указывая лишь, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в различных организационных формах.
Конституция РФ устанавливает, что население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Но это конституционное положение в дальнейшем (до 2003 г.) не было развито
иуточнено ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов РФ.
Новый Федеральный закон «Об общих принципах…» (2003 г.) решил данную проблему.
Вструктуру органов местного самоуправления, по нашему мнению, целесообразно включать также органы территориального общественного самоуправления, которые формируются населением для решения задач местного значения.
К ним относятся советы, комитеты и другие органы территориального общественного самоуправления.
2.3. Представительные органы местного самоуправления
Представительные органы занимают особое положение в системе |
233 |
местного самоуправления. Это проявляется в следующем. |
ВоAпервых, Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прямо устанавливают наличие выборных органов местного самоуправления. Так, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами... через выборные и другие органы местного самоуправления. При этом название других органов не устанавливается. Это свидетельствует о том, что приоритет отдается именно представительным органам.
ВоAвторых, представительные органы, как правило, избираются непосредственно самими жителями муниципального образования и призваны выражать их волю при решении возложенных на них задач.
Представительный орган муниципального района может быть сформирован также из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Такое правило устанавливает ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах…» (2003 г.).
ВAтретьих, представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчеркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительноAраспорядительными органами и должностными лицами местного самоуправления, характеризует их как ведущее звено в системе местного самоуправления.
В законах о выборах имеется статья об обязательности проведения выборов в представительные органы местного самоуправления. Так, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в ст. 9 устанавливает, что выборы органов местного самоуправления являются обязательными.
Обязательное наличие выборных органов местного самоуправления предусмотрено в Европейской хартии местного самоуправления. Закрепляя права местного самоуправления в решении государственных дел, хартия устанавливает, что права эти осуществляются советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Обязательность формирования выборных органов местного самоуправления предусмотрена в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Само название Закона не вызывает никаких сомнений в том, что представительные органы должны быть избраны, исходя из конституционных прав граждан избирать и быть избранными в эти органы.
234 Федеральный закон «Об общих принципах…» (1995 г.) не предусматривал какиеAлибо критерии численности представительного ор-
гана местного самоуправления. Новый Закон (2003 г.) поставил численность представительного органа в зависимость от численности населения.
Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, не может быть менее:
–7 человек – при численности населения менее 1000 человек;
–10 человек – при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
–15 человек – при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;
–20 человек – при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
–25 человек – при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
–35 человек – при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципально-
го района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта Российской Федерации и уставами соответствующих муниципальных образований исходя из численности депутатов, установленной ч. 6 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ.
Представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта Российской Федерации
иуставом соответствующего муниципального образования:
1)может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом городского округа с внутригородским делением и уставами внутригородских районов может быть установлена норма представительства внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением, в представительном органе данного городского округа исходя из численности населения внутригородских районов. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;
2)может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изме- |
235 |
няющего порядок формирования или избрания представительного |
|
|
|
|
|
органа муниципального района, городского округа с внутригородским |
|
|
|
делением, устав соответствующего муниципального образования |
|
|
|
района подлежит приведению в соответствие с указанным законом |
|
|
|
субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня всту- |
|
|
|
пления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации. |
|
|
|
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, пред- |
|
|
|
усматривающего переход от избрания представительного органа му- |
|
|
|
ниципального района, городского округа с внутригородским делени- |
|
|
|
ем на муниципальных выборах к его формированию из состава |
|
|
|
представительных органов поселений, внутригородских районов, |
|
|
|
выборы депутатов такого муниципального района, городского округа |
|
|
|
с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если |
|
|
|
указанный закон субъекта Российской Федерации вступил в силу до |
|
|
|
наступления даты, начиная с которой представительный орган муни- |
|
|
|
ципального района, городского округа с внутригородским делением |
|
|
|
был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответ- |
|
|
|
ствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об ос- |
|
|
|
новных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе- |
|
|
|
рендуме граждан Российской Федерации». |
|
|
|
Установленный таким образом порядок формирования предста- |
|
|
|
вительного органа муниципального района, городского округа с вну- |
|
|
|
тригородским делением применяется после истечения срока полно- |
|
|
|
мочий представительного органа муниципального района, избранного |
|
|
|
до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской |
|
|
|
Федерации. |
|
|
|
В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, пред- |
|
|
|
усматривающего переход от формирования представительного органа |
|
|
|
муниципального района, городского округа с внутригородским делени- |
|
|
|
ем из состава представительных органов поселений, внутригородских |
|
|
|
районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представи- |
|
|
|
тельный орган муниципального района, городского округа с внутриго- |
|
|
|
родским делением должны быть проведены не позднее чем через |
|
|
|
шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта |
|
|
|
Российской Федерации. |
|
|
|
Сессии представительных органов местного самоуправления про- |
|
|
|
водятся открыто, гласно. Принцип открытости и гласности закреплен |
|
|
|
в основном в законах субъектов Российской Федерации и в большей |
|
|
|
мере в уставах муниципальных образований. |
|
|
|
Например, в уставах большинства муниципальных образований |
|
|
|
Рязанской области записано, что жителям муниципального образова- |
|
|
|
ния гарантируется свободный доступ на заседания представительно- |
|
|
|
го органа, кроме случаев, когда проводится закрытое заседание. Если |
|
|
|
помещение, в котором проводится заседание, не может вместить всех |
|
|
||
|
236 |
|
жителей, желаюших присутствовать на нем, организуется прямая |
|
|
|
трансляция заседания представительного органа. |
|
|
|
|
|
|
|
|
На сессии приглашаются представители заинтересованных организаций и средств массовой информации. Это распространенное явление в деятельности представительных органов имеет свое применение почти повсеместно.
Законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований предусматривают также проведение закрытых пленарных заседаний представительного органа местного самоуправления. Закрытые заседания проводятся по решению представительного органа местного самоуправления. На закрытых заседаниях рассматриваются, как правило, вопросы, содержащие государственную тайну и не подлежащие всеобщему оглашению.
Для проведения сессии представительного органа необходимо, чтобы на его заседании присутствовало определенное законами или уставами количество депутатов. В основном, законы и уставы устанавливают, что представительный орган правомочен приступить к работе, если в его состав избрано не менее 2/3 депутатов. Заседание считается правомочным в том случае, если в нем принимают участие не менее 2/3 депутатов от установленного их числа, т.е. от общего числа избранных депутатов.
Решения, как правило, принимаются простым большинством от числа присутствующих депутатов. Но при принятии отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего числа присутствующих. Порядок принятия решений определяется уставом муниципального образования или иным нормативным актом при условии, что решения должны приниматься половиной или более голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа.
Установление конкретных норм в законах, уставах дисциплинирует деятельность депутатов, способствует их участию в работе сессий представительных органов и обязывает работодателей предоставить депутатам возможность участия в сессионной деятельности. Неурегулированность данной проблемы приводит к кризису власти, который произошел в конце 80Aх – начале 90Aх гг. XX в. Порядок принятия решений устанавливается самим представительным органом или уставом муниципального образования. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставятся на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и по-
правок к решению проводится лишь после принятия проекта решения 237 за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений
|
|
|
проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, |
|
|
|
если таковые созданы. В случае необходимости по решению предста- |
|
|
|
вительного органа рассмотрение проектов решений может быть пере- |
|
|
|
несено в постоянные комиссии и комитеты. Выводы, предложения, |
|
|
|
рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на сес- |
|
|
|
сии депутатам председателями комиссий, комитетов. |
|
|
|
Решение принимается открытым или тайным голосованием. Голо- |
|
|
|
сование может быть поименным. |
|
|
|
Правом на внесение проекта решения обладают комитеты, комис- |
|
|
|
сии представительного органа, депутаты, глава муниципального обра- |
|
|
|
зования, исполнительноAраспорядительные органы местного самоу- |
|
|
|
правления, инициативные группы граждан, отдельные граждане. |
|
|
|
В отдельных законах и уставах таким правом наделяются обществен- |
|
|
|
ные объединения, движения в лице их местных отделений. Каждое |
|
|
|
муниципальное образование решает этот вопрос самостоятельно. |
|
|
|
Решения вступают в силу с момента опубликования, с даты, ука- |
|
|
|
занной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь нет единоо- |
|
|
|
бразия. Уставы муниципальных образований закрепляют разный |
|
|
|
порядок вступления решений в силу. Однако большинство учитыва- |
|
|
|
ют конституционный принцип о том, что в любом случае решение |
|
|
|
вступает в силу и подлежит исполнению только в случае, если оно |
|
|
|
обнародовано, опубликовано, доведено до сведения граждан. Это не- |
|
|
|
преложный принцип, который должен действовать повсеместно. |
|
|
|
Комитеты и комиссии представительного органа местного самоу- |
|
|
|
правления создаются представительным органом местного самоу- |
|
|
|
правления на сессии. Законы отдельных субъектов Российской Феде- |
|
|
|
рации о местном самоуправлении, в большей части уставы |
|
|
|
муниципальных образований и регламенты представительных орга- |
|
|
|
нов, предусматривают создание различных органов в составе пред- |
|
|
|
ставительного органа. В их числе образуются и комитеты, и комис- |
|
|
|
сии. Нормы о создании комитетов и комиссий, содержащиеся |
|
|
|
в законах или уставах, носят отсылочный характер или предусма- |
|
|
|
тривают создание таких комиссий и комитетов и их предназначение. |
|
|
|
Постоянные комиссии (комитеты) представительного органа наде- |
|
|
|
лены соответствующими полномочиями. Они участвуют в разработке |
|
|
|
программ экономического и социального развития, бюджета муници- |
|
|
|
пального образования, решений представительного органа по другим |
|
|
|
вопросам; готовят по поручению представительного органа, его пред- |
|
|
|
седателя или по собственной инициативе материалы по вопросам, |
|
|
|
относящимся к сфере деятельности комиссий (комитетов), готовят по |
|
|
|
ним проекты решений, дают заключения, вносят свои предложения, |
|
|
|
осуществляют контроль за соблюдением действующего законода- |
|
|
|
тельства и решений представительного органа администрацией му- |
|
|
||
|
238 |
|
ниципального образования, предприятиями, учреждениями, органи- |
|
|
|
зациями и общественными объединениями, заслушивают по этим |
|
|
|
|
|
|
|
|
вопросам доклады и сообщения соответствующих руководителей; выполняют поручения представительного органа и его председателя; проводят проверки или депутатские слушания. Этим перечень вопросов не исчерпывается. Уставом муниципального образования на комиссии и комитеты могут быть возложены и иные функции. Исходя из полномочий комиссий, комитетов, их функций, можно судить о нагрузке, которая ложится на депутатов представительного органа. При таком подходе все депутаты смогут принять самое активное участие в выполнении функций представительного органа.
Взаконах многих субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и, соответственно, в уставах муниципальных образований этих субъектов отсутствуют нормы о комиссиях и комитетах представительных органов. Этот пробел в законодательстве восполняется регламентами работы представительных органов. Комиссия – это орган, организующий, обеспечивающий стабильную плановую работу.
Постоянные комиссии, комитеты строят свою работу в соответствии с планом работы представительного органа. Каждый представительный орган утверждает план своей работы на определенный период. Обычно такие планы утверждаются сроком на один год. Комиссии и комитеты в соответствии с этим планом утверждают свои планы, в которых определяются вопросы для подготовки к сессиям
изаседаниям комитета, комиссии, за каждым вопросом закрепляются исполнители. Такой подход позволяет своевременно и качественно готовить вопросы к рассмотрению.
Названия комитетов, комиссий устанавливаются, как правило, в уставах муниципальных образований и регламентах представительных органов.
Вобязательном порядке, о чем свидетельствует практика образования комиссий, в городах создаются постоянные комиссии или комитеты: по регламенту, по законности, по бюджету и налогам, по делам молодежи, по жилищно-коммунальному хозяйтву по вопросам социальной политики и культуры, по образованию и здравоохранению, по промышленности, транспорту и связи, по вопросам дорожного хозяйства и благоустройства, наблюдательные и т.д. В районах областного значения представительные органы образуют кроме названных комиссии по вопросам сельского хозяйства и переработки сельхозпродукции. Этот перечень далеко не полный. Комиссии и комитеты создаются с учетом инфраструктуры муниципального образования, в зависимости от наличия сфер деятельности. В сельской местности количество постоянных комиссий незначительно.
Наряду с постоянными комиссиями представительный орган вправе создавать временные комиссии. Временные комиссии дей-
ствуют по мере необходимости решения тех или иных вопросов вре- |
239 |
менного характера. |
|
|