ваны на производстве материальных благ. Им можно было бы подешевле сдать землю в аренду или производственные площади, если они есть, установить льготы по налоговым и неналоговым платежам. Нужно дать возможность желающим создать такие предприятия, укрепить их, а затем через определенное время получить от них в бюджет соответствующие средства.

Решать все эти задачи с использованием предлагаемых инструментов нужно в рамках законодательства.

Важно принятие нормативных правовых актов субъектов РФ, регулирующих: порядок создания муниципальной собственности, ее приватизацию, управление и распоряжение муниципальной собственностью; порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность; инвестиционную деятельность.

На федеральном уровне давно пора решить вопрос о принятии закона о разграничении собственности на федеральную, субъектов РФ и муниципальную.

В период проведения экономических реформ в России были приняты отдельные нормативные акты, но они представляют собой разобщенный массив документов, не обеспечивающий системный подход к решению задачи.

§2. Муниципальная собственность: понятие и содержание

Муниципальная собственность является одним из важнейших институтов с помощью которого формируются властные полномочия в системе местного самоуправления, а также осуществляются управления территорией.

Наличие собственности является главным признаком самостоятельности власти и управления1. Чем большим объемом собственности владеет муниципальное образование, тем больше у него возможностей для реализации установленной компетенции.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно употребления термина «собственность». В.А. Рахмилович считает, что «собственность» употребляется в двух смыслах:

а) в юридическом – как обозначение вещного права, т.е. права лица на определенную вещь (совокупность вещей), включающего в себя провомочия владеть, пользовать и распоряжаться этой вещью (вещами);

б) в экономическом обозначение совокупности экономических (как принято говорить – производственных в широком смысле) отношений, связанных с определенным имущественным комплексом и определенным субъектом хозяйственной (экономической) деятельности2

		147
1 Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. С. 9.

2 Комментарий к Конституции РФ. М.: БЕК, 1996. С. 34.

термин «муниципальная собственность» вполне может быть использован в политическом смысле1. Конституция РФ установила новую форму собственности муниципальную и в первом, и во втором, и в третьем смыслах. К сказанному можно добавить, что собственности характерены социальная направленность, а также политическая. Рассмотрим каждый смысл в отдельности.

1)В юридическом смысле муниципальная собственность закреплена в п. 3 ст. 130 и п. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которым местное самоуправление обеспечивает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) в ст. 51 употребляет термин «муниципальная собственность» в юридическом смысле, обозначая триаду правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение имуществом2.

В Гражданском кодексе РФ термин «муниципальная собственность» употребляется в юридическом смысле. Это вытекает из самого названия и содержания раздела II ГК РФ «Право собственности и другие вещные права».

В нем обозначено содержание права собственности, т.е. владение, пользование и распоряжение (абсолютное вещное право), либо ограниченное вещное право – владение и пользование имуществом. Здесь же обозначены и субъекты права собственности.

Относительно муниципальной собственности среди субъектов муниципальной собственности названы муниципальные образования (ст. 212) в лице городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст. 215), а также органы местного самоуправления (п. 2 ст. 215).

Следует заметить, что в юридическом смысле «муниципальная собственность» закреплена в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.) за всеми видами муниципальных образований: сельскими и городскими поселениями; муниципальными районами; городскими округами и т.д.3

2)В экономическом и юридическом смыслах муниципальная собственность упоминается в ст. 8 Конституции РФ, где установлены формы собственности: частная, государственная и муниципальная. В данной норме Конституции РФ формы собственности обозначены и как группы экономических отношений, и как принадлежность права на ту ли иную форму собственности у различных субъектов правоотношений. Иными словами, данная норма Конституции РФ устанавливает абсолютное

				1	Постовой Н.В. Муниципальное право России: вопросы и ответы. М., 2006. С. 47.
	148
			2		СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
		3			Там же.

вещное право на имущество. При этом муниципальная собственность, ее содержание предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом. Все это важно с точки зрения осуществления управления муниципальной собственностью, так как управленческие отношения выступают в качестве категории, гарантирующей связь и взаимодействие базиса и надстройки управляемой и управляющей системы1.

В.Г. Афанасьев считает, что управлению присущи как базисные, так и надстроечные отношения2, т.е. и экономические, и правовые. Муниципальная собственность как разновидность экономических отношений обозначена в ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В данной статье не указываются полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, а лишь обозначена форма собственности в ее естественном фактическом значении, необходимым для определения понятия данного явления и представления об экономической основе местного самоуправления. Муниципальная собственность – это один из элементов экономической основы местного самоуправления, которая представляет собой совокупность отношений субъектов в системе местного самоуправления по формированию, управлению, владению, пользованию и распоряжению имуществом в целях решения задач местного значения и осуществления части государственных функций. Иначе можно дать следующее определение муниципальной собственности как экономической категории.

Муниципальная собственность как составная часть экономической основы местного самоуправления представляет собой совокупность отношений, связанных с имущественным комплексом муниципального образования3.

3) В политическом смысле муниципальная собственность определяется в Конституции РФ. Выражается это в том, что Конституция РФ впервые закрепляет три формы собственности: частную, государственную и муниципальную, тем самым обозначая политическую волю, направленную на формирование новых экономических отношений. Конечно же, нельзя утверждать, что Конституция РФ стала тем первым нормативным актом, в котором уставлена новая форма собственности. Впервые в политическом смысле муниципальная собственность была введена Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) Собственность называлась коммунальной. По сути это одно и то же. Затем политическая воля по созданию данной формы собственности была распространена в ряде союзных республик, в том числе и в России. В 1990 г. в РСФСР был принят Закон «О собственности в РСФСР», в 1991 г. Закон РСФСР «

1 Омаров А.М. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М., 1980. С. 34.

2 Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 57, 58. 149 3 Муниципальное право России / под. ред. Н.В. Постового. М., 2008. С. 147.

О местном самоуправлении в РСФСР», которые установили муниципальную форму собственности. Затем термин «муниципальная собственность» был применен в постановлении Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991г. № 3020A1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и СанктAПетербурга и муниципальную собственность»1. Таким образом, политическая воля формировалась изначально в законах, а затем, исходя из опыта, была сформулирована в основном законе Российской Федерации – Конституции, обладающей высшей юридической силой.

Политический смысл состоит в разграничении собственности между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. В данном случае собственность разделена на государственную и муниципальную и представляет собой ничто иное, как меру власти субъектов правоотношений, с одной стороны, и политическую волю к демократизации системы власти и управления – с другой. Собственность всегда определяла силу власти, которая опирается на имущественную основу при осуществлении функций и реализации компетенции. Чем больше объем собственности, чем лучше ее состояние, тем проще осуществлять властные полномочия, закрепленные в нормативных актах.

4) В социальном смысле, по нашему мнению, муниципальную собственность можно рассматривать как имущество, используемое для повышения благосостояния жителей муниципального образования. Эту функцию выполняет и движимое, и недвижимое имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию. Сюда входят и вещные, и обязательственные отношения, а также частично личные неимущественные отношения и интеллектуальная собственность. Собственность в юридической литературе иногда рассматривается в качестве объекта правоотношения. При этом объектом правоотношения называются «те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы правомочной стороны»2. В муниципальных правоотношениях правомочной стороной в первую очередь выступают жители муниципального образования, так как в соответствии с Конституцией РФ именно они обладают триадой правомочий: владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.

Безусловно, что благом собственность является тогда, когда она полезна «применительно к конкретным потребностям»3. Следовательно, при хорошем содержании муниципальная собственность выступает как благо для жителей, как имущество, приносящее

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 150 2 Общая теория права: учебник / под ред. А.С. Питапкина. М., 1995. С. 249.

3 Протасов В.Н. Правоотношение как система. М., 1991. С. 84.

пользу от его использования. В этом как раз и состоит ее социаль-
ный смысл.
Следует заметить, что муниципальная собственность в каждом из
названных нами смыслов представляет собой единую систему эле-
ментов, логически последовательно расположенных, взаимосвязан-
ных и взаимозависимых. Изначально собственность возникает как
явление, не зависящее от субъективного права. Она была обусловле-
на фактической жизнью, а ее принадлежность регулировалась есте-
ственным, обычным правом, основанным на обычных, неоднократно
повторяющихся действиях людей.
И только с появлением субъективного права, обусловленного нали-
чием государства, формируется юридический смысл собственности,
который назван «правом собственности», характеризующийся триа-
дой правомочий собственника: владение, пользование и распоряжение
имуществом. Очевидно, что собственность как экономическая катего-
рия, как совокупность отношений, первична по отношению к юридиче-
ской категории «право собственности». Они, с этой точки зрения, соот-
носятся так же, как «отношение» и «правоотношение».
Собственность в политическом смысле возникает при наличии го-
сударства и права. Государство формирует волю о необходимости
введения различных форм собственности и затем утверждает их в
законах, конституциях и других нормативных актах. Собственность
подразделяется по формам для обеспечения ее принадлежности
определенным субъектам в целях определения объема их власти.
Государство всегда обладает большим объемом собственности, а сле-
довательно, и большим объемом власти. В Российской Федерации
наибольшим объемом собственности наделена федеральная власть,
далее как субъекты имущественных отношений (каждый в отдельно-
сти) следуют субъекты РФ. Последнее место по обладанию собствен-
ности отведено муниципальным образованиям. Объем властных пол-
номочий распределяется соответственно уровню системы власти.
Наибольшей силой власти обладает Федерация, затем ее субъекты и,
наконец, муниципальная власть.
Каждая из форм собственности обслуживает интересы опреде-
ленной части населения.
Федеральная собственность предназначена для удовлетворения
интересов всего общества в целом.
Собственность субъектов РФ обеспечивает реализацию интересов
людей, проживающих в границах субъектов РФ.
Муниципальная собственность служит удовлетворению интере-
сов жителей муниципального образования.
Частная собственность удовлетворяет интересы физических и
юридических лиц.	151
Если рассмотреть все формы собственности во всех смыслах, то
они в той или иной мере соприкасаются с одной целью – удовлетворе-

			ние интересов граждан Российской Федерации. А согласно Конститу-
			ции РФ власть должна проявлять заботу о благосостоянии граждан
			своей страны.
			Мы видим, что в итоге все формы собственности во всех случаях
			взаимосвязаны и взаимообусловлены, а также подчинены в какойAто
			степени достижению единой цели – удовлетворению интересов граж-
			дан Российской Федерации. Они объединены в единую систему, со-
			стоящую из элементов, обеспечивающих надлежащее функциониро-
			вание этой системы.
			Другими словами, собственность – это система, состоящая из ряда
			взаимообусловленных, взаимосвязанных отношений (элементов),
			обеспечивающая удовлетворение общественных интересов в целом и
			интересов каждого субъекта в отдельности.
			Чтобы достичь этой цели, необходимо обеспечить правильное, эф-
			фективное управление собственностью каждому из ее владельцев.
			Тогда система в целом будет функционировать удачно.
			Конституция Российской Федерации закрепила наличие муници-
			пальной собственности и ее равноправие с другими формами соб-
			ственности, а также наделила органы местного самоуправления пра-
			вом на самостоятельное управление этой собственностью.
			Состав муниципальной собственности в Законе «Об общих прин-
			ципах организации местного самоуправления в РФ» (2003 г.) разгра-
			ничен по уровням территориальных образований.
			I. В собственности поселений могут находиться:
			1) имущество, предназначенное для электроA, теплоA, газо% и водо-
			снабжения населения, водоотведения, снабжения населения топли-
			вом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;
			2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транс-
			портные инженерные сооружения в границах населенных пунктов
			поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования,
			мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального
			и регионального значения, а также имущество, предназначенное для
			их обслуживания;
			3) жилищный фонд социального использования для обеспечения
			малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в
			улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях
			договора социального найма, а также имущество, необходимое для
			содержания муниципального жилищного фонда;
			4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные
			для транспортного обслуживания населения в границах поселения;
			5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвида-
			ции последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
			6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, пред-
	152		назначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;
			7) библиотеки;

8)имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9)объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения;

10)имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

11)имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12)имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13)имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14)имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16)обособленные водные объекты на территории поселения;

17)леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебноAоздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения.

II. В собственности муниципальных районов могут находиться:

1)имущество, предназначенное для электроA и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2)автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3)пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4)имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5)имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6)имущество, предназначенное для организации охраны обще-

ственного порядка на территории муниципального района муници- 153 пальной милицией;

7)имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8)имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарноAавиационной), первичной медикоAсанитарной помощи в амбулаторноAполиклинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

9)имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10)архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11)имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

12)межпоселенческие библиотеки и библиотечные коллекторы;

13)имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14)земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15)обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района;

16)имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебноAоздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

III. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в пунктах I и II.

IV. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным

впунктах I и II, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются феде-

ральным законом.

154 Таким образом, муниципальная собственность впервые разграничена в Федеральном законе «Об общих принципах организации мест-