Strategicheskie_riski_Rossii (1)

Глава 6

Общие подходы к управлению стратегическими рисками

6.1. Методические подходы к управлению развитием страны с учетом стратегических рисков

Изменения внутренних и внешних условий приводят к необходимости управления развитием социально-экономической системы (СЭС) на стратеги- ческом, оперативном и тактическом уровнях. При этом одно вытекает из другого. На практике часто каждый из видов управления осуществляется отдельно от других. Применительно к России резкое изменение экономического уклада, нарушение производственно-хозяйственных, экономических и финансовых связей между объектами экономики заставляет руководство страны заниматься преимущественно решением оперативных вопросов в ущерб стратегическим целям, что лишает надежд на улучшение положения в будущем.

Управление страной должно проводиться на основе стратегической концепции, исходя из которой определяется стратегия – приоритетные направления развития, выбираемые руководством страны на основе анализа соотношения внутренних сил и слабостей, внешних возможностей и угроз в интересах обеспечения устойчивого развития. На основе принятой стратегии строится государственная политика, для реализации которой создаются механизмы государственного управления (рис. 6.1).

Управление стратегическими рисками должно быть направлено на обеспе- чение стратегических национальных приоритетов РФ, к которым относятся:

—повышение качества жизни населения;

—достижение экономического роста;

—развитие фундаментальной науки, образования, культуры;

—обеспечение обороны и безопасности страны.

Êпоявлению стратегического управления как инструмента обеспечения устойчивого развития страны приводит имеющая место в современных условиях непредсказуемость факторов окружающей среды. В отличие от долго-

271

			Ã ë à â à 6
	Стратегическое управление		Оперативное управление
	Стратегическая	Стратегия	Государственная политика
	концепция	(направления	(механизмы государст-
	(öåëè)	развития)	венного управления)
			Состояние СЭС
	Стратегические риски		Противоречия
			внутреннего развития

Внешние воздействия

Рис. 6.1. Управление развитием СЭС

(интервалы между управляющими воздействиями T > T1 > T2)

срочного управления, основанного на предположении, что современные тенденции развития основных элементов окружающей среды можно экстраполировать и на будущее, идеология стратегического управления основана на предположении о невозможности с достаточной точностью предсказать долгосрочные тенденции, но возможно оценить стратегические риски и выявить влияющие на них факторы.

Управление стратегическими рисками на уровне страны предполагает сбалансированное развитие основных компонентов СЭС и их рациональное взаимодействие с другими СЭС и природной средой, принятие превентивных мер защиты на основе прогноза рисков. При оперативном управлении по информации о внешних воздействиях осуществляются меры по смягчению последствий реализовавшихся событий.

Âсамом общем виде система управления стратегическими рисками вклю- чает два принципиальных уровня принятия решений: федеральный и субфедеральный (федеральные округа и субъекты Российской Федерации), а также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические рычаги; методологические и методические подходы; принципы и средства оценки и прогнозирования стратегических рисков и подготовки управленческих решений по их снижению. Для каждого из указанных выше уровней должны быть определены соответствующие полномочия по принятию решений на федеральном – по управлению внешними и внутренними стратегическими рисками, на субфедеральном – внутренними рисками.

Кроме этого, система управления может включать ряд подуровней в зависимости от сферы жизнедеятельности государства, структуры органов исполнительной власти на федеральном и субфедеральном уровнях.

Âлюбом случае в состав полномочий в нормативном порядке целесообразно включить определение перечней стратегических рисков по сферам деятельности, их оценку и прогноз; определение целей управления стратегическими

272

à ë à â à 6

рисками, а также путей, способов и средств достижения этих целей; организация управления, подготовка и принятие решений по снижению стратегиче- ских рисков.

Подготовка указанных решений требует соответствующих методических рекомендаций и данных, обеспечивающих решение ряда взаимосвязанных задач, включающих идентификацию и оценку частных и интегральных стратеги- ческих угроз, а также выбор методов их снижения и разработку комплексной программы обеспечения национальной безопасности.

Решение этих задач основано главным образом на использовании эксперт- но-аналитических методов, хорошо зарекомендовавших себя в ходе их апробации при оценке рисков, связанных с природными и техногенными опасностями.

Что же касается практической реализации управленческих мероприятий, то должны использоваться и используются политические, экономические, правовые, организационно-административные механизмы [161].

Из арсенала политических мер прежде всего нужно выделить официальное признание на высшем уровне (Советом Безопасности Российской Федерации во главе с его председателем — Президентом России) концепции стратегиче- ских рисков и управления ими как методологической основы решения задач устойчивого развития и национальной безопасности России. В качестве формы такого признания могут служить разработка и принятие Советом Безопасности страны документа «Концептуальные основы управления стратегическими рисками в России». Кроме того, на политическом уровне необходима соответствующая поддержка системы государственных программ и мероприятий по снижению стратегических рисков, включая решение проблем научно-мето- дологического и методического характера.

В отношении правового обеспечения государственной политики в области снижения стратегических рисков необходимо осуществить следующие группы мероприятий. Прежде всего дополнить действующее законодательство нормативными актами, которые охватывали бы наиболее важные и значимые с точ- ки зрения обеспечения устойчивого развития и национальной безопасности виды угроз и обусловленные ими стратегические риски и которые пока отсутствуют в отечественном законодательстве.

Далее, целесообразно привести все действующие в рассматриваемой сфере федеральные законы, упомянутые дополнительные нормативные акты и программы (как часть подзаконных нормативных актов — соответствующих постановлений Правительства РФ) в соответствие с новой парадигмой общенациональной безопасности, основанной на концепции управления стратегиче- скими рисками.

Кроме того, необходимо привести в соответствие с обновляемым федеральным законодательством по вопросам обеспечения национальной безопасности соответствующие нормативные акты субъектов Российской Федерации.

Наконец, в обновляемом федеральном законодательстве по вопросам национальной безопасности, а также судебной практике необходимо ужесто- чить ответственность за правонарушения (действие или бездействие)

273

à ë à â à 6

должностных лиц, повлекшие за собой увеличение стратегических рисков, прежде всего тяжести ущерба при реализации соответствующих угроз в форме крупномасштабных чрезвычайных ситуаций или социально-экономических конфликтов.

В отношении совершенствования организационно-административных ры- чагов управления стратегическими рисками целесообразно в первую очередь определить новую роль Совета Безопасности Российской Федерации как своеобразного «стратегического риск-менеджера», который оценивает и прогнозирует стратегические риски и вырабатывает стратегии их снижения как цели политики национальной безопасности.

Реформа органов государственной власти должна учитывать необходимость подготовки и активного участия профессиональных риск-менеджеров в структурах управления субъектами Федерации.

Названные меры особенно уместно осуществить в рамках развертываемой сейчас в стране административной реформы. Кроме упомянутого, важную роль в деле становления организационных рычагов управления стратегиче- скими рисками будут играть усовершенствование государственных систем надзора и контроля, оптимальное распределение исполнительных и контрольных функций между уровнями государственного и муниципального управления, оптимизация деятельности всех органов власти, задействованных в процессе управления стратегическими рисками.

Наряду с этим необходимо совершенствование процедурных механизмов подготовки и принятия решений по стратегическим рискам и в сфере обеспе- чения национальной безопасности в целом. Это подразумевает, во-первых, улучшение организации правового обеспечения принятия решений по снижению стратегических рисков. Во-вторых, включение требования обязательного участия представителей общественности в механизм принятия решений по снижению стратегических рисков и мер контроля за исполнением данного требования. В частности, общественность должна участвовать в процедуре экспертизы соответствующих проектов с соблюдением необходимых ограниче- ний по режиму.

Экономический механизм снижения стратегических рисков включает два направления. Одно из них — прямое экономическое регулирование, осуществляемое на основе целевых расходов государственных бюджетов для реализации мер по обеспечению приемлемого уровня стратегических рисков. В рамках бюджетного финансирования наиболее эффективным представляется перенос центра тяжести финансирования в статьях бюджетов на меры по превентивному снижению рисков, включающие, в частности, мониторинг угроз, прогноз и планирование действий на случай реализации стратегических рисков. Не менее важно сохранить целевой характер расходов на осуществление мер оперативного реагирования на реализовавшиеся угрозы и посткризисные мероприятия по снижению тяжести ущерба, не допускающим дублирования и распыления средств.

Другое из упомянутых направлений — косвенное экономическое регулирование, включающее совершенствование налогового и кредитного механизмов,

274

à ë à â à 6

в частности системы льготных тарифов и ставок для реализации мер по снижению стратегических рисков. Кроме того, он включает развитие системы страхования, обеспечивающей обязательное государственное страхование ответственности хозяйственных объектов — источников стратегических угроз, а также населения тех территорий, которые наиболее уязвимы к воздействию опасных процессов и угроз. Эти меры должны быть дополнены мероприятиями по добровольному страхованию жизни и имущества физических и юридических лиц от вышеупомянутых видов стратегических рисков.

Для практического осуществления столь разнообразных и масштабных мер по политическому, экономическому, правовому и административному регулированию вопросов, связанных со стратегическими рисками, необходима опора на всю выстроенную в стране вертикаль власти, наделение каждого ее уровня соответствующими полномочиями, синхронизация усилий всех уровней.

Перечисленные выше механизмы управления стратегическими рисками должны быть достаточно гибкими по отношению к изменению различных сторон жизнедеятельности государства, к динамике глобальных процессов. Наше государство становится все более открытым, что приводит не только к позитивным изменениям в экономике и политике, но также повышает темпы структурных изменений, интенсивность информационных потоков. Это требует постоянной адаптации институтов обеспечения национальной безопасности к новым условиям.

Управление государством как социально-экономической системой вклю- чает решение двух основных задач — управление функционированием и управление развитием. Взаимосвязь данных задач, а также место задачи управления стратегическими рисками показаны на рис. 6.2.

6.2. Общие подходы к государственному управлению на основе комплексных показателей стратегических рисков

Рассмотренные в предыдущих разделах комплексные показатели и индикаторы могут быть использованы при разработке организационно-администра- тивных механизмов государственного управления на основе концепции стратегических рисков в различных сферах жизнедеятельности государства. Принципиальная схема использования показателей и индикаторов показана на рис. 6.3.

В основу схемы положено три основных принципа. Во-первых, это принцип условного разделения сфер жизнедеятельности государства на политиче- скую, экономическую, социальную, научно-техническую и природно-техно- генную.

275

Управляющие

воздействия:

структурные, инфраструктурные и др.

Управление функционированием (МЧС России и др.)

Управление

развитием (РАН и др.)

à ë à â à 6

Внешние условия функционирования и развития

Объект управления

Военно-политическое положение Внешне экономическое положение Социально-политическое положение Социально-экономическое положение

Внутренние условия, влияющие на функционирование Тенденции и противоречия внутреннего развития

Субъект управления

Президент РФ Федеральное собрание РФ Правительство РФ Совет Безопасности РФ

(комплекс стратегических рисков)

Заинтересованные ФОИВ (министерства,

федеральные агентства и службы) (дифференциальные риски)

Федеральные агентства и службы в составе министерств

Территориальные отделения агентств и служб

Комплексные

индикаторы

Множество

допустимых

значений

Стратегические риски в сферах: экономической, политической, социальной, научнотехнической, природнотехногенной

Рис. 6.2. Механизмы управления стратегическими рисками

Второй принцип касается выделения нескольких уровней агрегирования показателей и индикаторов стратегических рисков, что связано с существованием нескольких уровней иерархии органов государственного управления. Первый уровень включает Президента страны, Правительство и Совет Безопасности. Второй уровень включает отдельные министерства, федеральные агентства и службы. Третий уровень относится к федеральным агентствам и службам в составе министерств. Четвертый уровень соответствует территориальным отделениям агентств и служб.

276

à ë à â à 6

Региональные	отделения	федеральных	агентств	ислужб	Регион1	РегионN
Управление

Федеральные

агентства

ислужбы

всоставе министерств

Показатели 3-гоуровня

уровнейразличныхвзаимодействиясхемаОбщая6.3.Рис. исполнительной власти рискамистратегическимиуправлениязадачев

Президент

Совет Безопасности

Системный Правительство

службыи

мониторинг Показатели уровняго-1

Показатели

уровняго-2

Управление

Системный

Министерства

Федеральные

агентства

Управление

мониторинг

277

à ë à â à 6

Третий принцип связан с нормированием комплексных показателей и индикаторов стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности для каждого уровня агрегирования. Нормирование включает задание трех зон зна- чений показателей: безопасной (зеленая), требующей постоянного контроля (желтая), требующей оперативного принятия решения (красная).

Схема управления на основе комплексных показателей может быть построена несколькими способами. Один из подходов может быть связан с оценкой комплексного показателя безопасности и комплексного показателя стратеги- ческого риска. В зависимости от численного значения комплексных показателей принимаются соответствующие управленческие решения.

В зависимости от функций и уровня иерархии органа государственной власти происходит регулярный сбор и предварительная обработка показателей и индикаторов соответствующего уровня. Состав функций органов власти (на примере федеральных министерств) и отнесение к выделенным сферам жизнедеятельности государства приведен в таблице 6.1.

		Таблица 6.1
Соотношение функций органов исполнительной власти
	и сфер жизнедеятельности государства
Орган		Основная
исполнительной	Основные функции	сфера
власти		деятельности
Министерство	Защита прав и свобод человека и гражда-	Политическая
внутренних дел	нина, охрана правопорядка, обеспечение	Социальная
	общественной безопасности.
Министерство	Решение задач в области гражданской обо-	Природно-
Российской	роны, защиты населения и территорий от	техногенная
Федерации по	чрезвычайных ситуаций природного и тех-
делам граждан-	ногенного характера, координация деяте-
ской обороны,	льности федеральных органов исполните-
чрезвычайным	льной власти по защите населения и тер-
ситуациям и	риторий от ЧС.
ликвидации
последствий
стихийных бед-
ствий
Министерство	Выработка государственной политики и	Социальная
здравоохране-	нормативно-правовое регулирование в
ния и социаль-	сфере здравоохранения, социального раз-
ного развития	вития, труда, физической культуры,
	спорта, туризма и защиты прав потребите-
	ëåé.

278

à ë à â à 6

Орган		Основная
исполнительной	Основные функции	сфера
власти		деятельности
Министерство	Государственное управление в области от-	Политическая
иностранных	ношений Российской Федерации с ино-
äåë	странными государствами и международ-
	ными организациями
Министерство	Государственная политика и норматив-	Социальная
культуры и	но-правовое регулирование в сфере куль-	Политическая
массовых ком-	туры, искусства, кинематографии, средств
муникаций	массовой информации и массовых комму-
	никаций, архивного дела и по вопросам
	межнациональных отношений.
Министерство	Государственное управление в области	Политическая
обороны	обороны, а также координирующая деяте-
	льность по вопросам обороны.
Министерство	Государственная политика и норматив-	Научно-
образования и	но-правовое регулирование в сфере обра-	техническая
науки	зования, научной, научно-технической и	Социальная
	инновационной деятельности, развития	Природно-
	федеральных центров науки и высоких	техногенная
	технологий, государственных научных
	центров и наукоградов, интеллектуальной
	собственности, а также в сфере молодеж-
	ной политики, воспитания, опеки и попе-
	чительства, социальной поддержки и со-
	циальной защиты обучающихся и воспи-
	танников образовательных учреждений.
Министерство	Государственная политика и норматив-	Природно-
природных ре-	но-правовое регулирование в сфере приро-	техногенная
сурсов	допользования, охраны окружающей среды	Научно-
	и обеспечения экологической безопасно-	техническая
	ñòè
Министерство	Государственная политика и норматив-	Экономиче-
промышленно-	но-правовое регулирование в сфере про-	ñêàÿ
сти и энергети-	мышленного, оборонно-промышленного и	Научно-
êè	топливно-энергетического комплексов, в	техническая
	области использования атомной энергии,	Природно-
	космической деятельности и развития	техногенная
	авиационной техники, строительства, ар-
	хитектуры, жилищной политики, жилищ-
	но-коммунального комплекса

279

		Ã ë à â à 6
Орган		Основная
исполнительной	Основные функции	сфера
власти		деятельности
Министерство	Государственная политика и норматив-	Экономиче-
сельского хо-	но-правовое регулирование в сфере агро-	ñêàÿ
зяйства	промышленного комплекса, устойчивого	Природно-
	развития сельских территорий, а также	техногенная
	изучения, сохранения, воспроизводства и
	использования объектов животного мира,
	отнесенных к объектам охоты, водных
	биологических ресурсов и среды их обита-
	íèÿ.
Министерство	Государственная политика и норматив-	Экономиче-
транспорта	но-правовое регулирование в сфере воз-	ñêàÿ
	душного (гражданской авиации), морско-	Природно-
	го, внутреннего водного, железнодорожно-	техногенная
	го, автомобильного и городского электри-
	ческого (включая метрополитен), про-
	мышленного транспорта, дорожного хо-
	зяйства, геодезической и картографиче-
	ской деятельности, а также наименований
	географических объектов.
Министерство	Выработка единой государственной фи-	Экономиче-
финансов	нансовой, кредитной, денежной политики	ñêàÿ
	и нормативно-правовое регулирование в
	финансовой сфере, включая бюджетную,
	налоговую, страховую, валютную сферы,
	сферу государственного долга, в области
	аудиторской деятельности, бухгалтерского
	учета и бухгалтерской отчетности, добычи,
	производства, переработки драгоценных
	металлов и драгоценных камней, таможен-
	ных платежей, включая определение тамо-
	женной стоимости товаров и транспорт-
	ных средств, а также выработка финансо-
	вой политики в области государственной
	службы и судебной системы.

280