Strategicheskie_riski_Rossii (1)
.pdfà ë à â à 6
Орган |
|
Основная |
исполнительной |
Основные функции |
сфера |
власти |
|
деятельности |
Министерство |
Государственная политика и норматив- |
Экономиче- |
экономическо- |
но-правовое регулирование в сфере эконо- |
ñêàÿ |
го развития и |
мического развития, внешнеэкономиче- |
|
торговли |
ской деятельности, торговли, таможенного |
|
|
дела, государственной статистики, тари- |
|
|
фов субъектов естественных монополий, |
|
|
управления федеральным имуществом, не- |
|
|
состоятельности (банкротства) организа- |
|
|
ций, управления государственным матери- |
|
|
альным резервом, кадастра объектов не- |
|
|
движимости, предпринимательства и мало- |
|
|
го бизнеса. |
|
Министерство |
Государственная политика и управление в |
Политическая |
юстиции |
сфере юстиции, а также координирующая |
|
|
деятельность в этой сфере иных федераль- |
|
|
ных органов исполнительной власти. |
|
|
|
|
Министерство |
Государственная политика в области свя- |
Экономиче- |
информацион- |
зи, информатизации, радиоэлектронных |
ñêàÿ |
ных техноло- |
средств. |
Социальная |
гий и связи |
|
|
|
|
|
Принятие решений может осуществляться в соответствии с областью, в которую попадает комплексный показатель или группа показателей. В случае если все показатели и индикаторы находятся в так называемой зеленой зоне, то никаких специальных действий не предпринимается. Передача информации о состоянии всех показателей и индикаторов на верхний уровень осуществляется в конце отчетного периода (обычно 1 год).
Âслучае если один и более показателей находятся в так называемой желтой зоне, то информация о данных показателях передается в ускоренном порядке (например, в течение месяца) и управленческие решения принимаются на третьем уровне управления соответствующими ведомствами.
Âслучае если один из показателей находится в так называемой красной зоне или показатели более чем в двух сферах находятся в желтой зоне, то информация о данных показателях передается в ускоренном порядке (например,
âтечение недели) и управленческие решения принимаются на втором уровне управления соответствующими ведомствами.
Если более двух показателей находятся в красной зоне, либо все показатели наиболее значимых сфер жизнедеятельности государства находятся
âжелтой зоне, то информация немедленно передается на первый уровень управления.
281
à ë à â à 6
Безусловно, описанная выше схема весьма условна и требует дальнейшей проработки и обсуждения, включая механизм принятия управленческих решений.
6.3. Система научного мониторинга показателей стратегических рисков
Необходимость создания принципиально новой системы мониторинга – научного мониторинга стратегических рисков — связана с внедрением концепции риска в систему государственного управления, появлением качественно нового объекта мониторинга. Стратегические риски отражают динамику возможных угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны, вызванные возникновением и развитием кризисов, чрезвычайными событиями и катастрофами во всех сферах жизнедеятельности личности, общества и государства. Предельная сложность объекта мониторинга, неразвитость системы показателей (индикаторов) и их пороговых уровней, необходимость анализа большого объема информации, имеющей различную природу, в том числе и в условиях ее неполноты или неоднозначности, требуют привлечения высококвалифицированных специалистов и сотрудников научных организаций.
Существует большое число видов мониторинга, различающихся по учитываемым источникам и факторам антропогенных воздействий, откликам компонентов биосферы на эти воздействия, методам наблюдений и т.п. На рис. 6.4 приведена классификация видов мониторинга по следующим признакам: по наблюдаемым негативным факторам, базированию, месту относительно окружающей среды, целевым функциям.
Использование показателей стратегических рисков для обеспечения устой- чивого развития страны требует создания системы сбора исходной информации и анализа показателей (индикаторов), которые подробно рассматривались в главе 5 настоящей монографии. Одной из составляющих системы управления на основе показателей стратегических рисков является системный мониторинг (см. рис. 6.4), с помощью которого осуществляется оценка комплексных показателей и индикаторов, а также выполняется сравнение их с допустимыми (пороговыми) значениями и подготавливаются рекомендации для органов исполнительной власти.
Обычно под мониторингом понимают регулярное слежение за определенными наборами показателей, характеризующими интересующий объект, систематический анализ получаемых данных по известным алгоритмам и в ряде случаев прогноз дальнейшего состояния системы с помощью принятых методик. В области, касающейся прогноза и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, социальных нестабильностей, управления рисками, прогноза и предупреждения кризисов в стране, мониторинг следует рассматривать иначе. Это обусловлено следующими причинами:
282
à ë à â à 6
|
|
|
Мониторинг |
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Ïî |
|
Ïî |
|
По месту |
|
|
||
негативным |
|
|
относительно |
|
Ïî öåëè |
|||
|
базированию |
|
|
|||||
факторам |
|
|
среды |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
||
Радиационный |
|
Наземный |
|
Воздействие на |
|
Стратегические |
||
|
|
|
|
|
окружающую |
|
риски |
|
|
|
|
|
|||||
Химический |
|
Авиационно- |
|
среду |
|
|
||
|
|
|
|
|||||
|
|
|
Экологический |
|||||
|
|
космический |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
||||
|
|
|
|
|
|
|||
Биологический |
|
|
|
|
Состояние |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
окружающей |
|
Природные ЧС |
||
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|||
Сейсмический |
|
|
|
|
среды |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
Техногенные ЧС |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Биолого- |
|
|
|
|
|
|
|
|
социальные ЧС |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 6.4. Виды мониторинга
—Россия находится в состоянии системного кризиса, поэтому критически важные показатели, которые нужно рассматривать в комплексе, относятся к разным сферам (техносфера, здоровье населения, экология, экономика, социаль- но-психологическое состояние общества и т.д.);
—уникальная страна находится в переломном периоде своего исторического развития, поэтому нет стандартных методик анализа прогноза даже для ключе- вых процессов, определяющих ее будущее;
—быстрые изменения и катастрофическое положение в ряде сфер делает необходимым быстрое изменение набора тех показателей, которые необходимы для принятия решений;
—масштаб решений и «цена вопросов», которые могут и должны решаться на основе мониторинга и научного анализа, в России в настоящее время очень велики, что требует гораздо более глубокой информационной базы, чем в периоды стабильного развития;
—если в стабильном положении можно говорить о рисках в природной, техногенной, социальной, экономической сферах, практически не влияющих на интегральные показатели экономики, техносферы, социальные процессы, то в России сейчас основным объектом анализа должны стать стратегические риски и кризисы;
—алгоритмы мониторинга кризисных ситуаций, анализа стратегических рисков находятся в стадии научных разработок и пока не могут быть использованы в режиме «рутинной эксплуатации» (требуются инструменты научного анализа и персонал, владеющий этими инструментами);
—имеющиеся статистические данные, касающиеся ряда важнейших сфер жизни общества, недостоверны, недоступны или намеренно искажены, что за-
283
à ë à â à 6
трудняет привлечение компетентных специалистов и решение многих ключевых проблем;
—отраслевой принцип организации управления экономикой и организации научных исследований исчерпал себя несколько десятилетий назад, и возникающие проблемы и методы их решения все чаще становятся междисциплинарными.
Cистема научного мониторинга в России должна:
—на постоянной основе оценивать коридор возможностей России, последствия принимаемых стратегических решений, предлагать методы подавления угроз
èвызовов, с которыми сталкивается страна;
—объединять ряд ведущих специалистов, прежде всего РАН, поскольку новизна и беспрецедентность ситуации требуют привлечения в эту область методов фундаментальных наук;
—замкнуть ряд информационных потоков на специалистов, которые могут их обрабатывать, верифицировать и строить на этой базе прогноз;
—создать банк моделей и данных, которые позволят принимать ряд важнейших решений на более объективной научной основе;
—организовать систематическую работу корпуса экспертов, позволяющую совершенствовать методики и алгоритмы прогноза, повышать их достоверность;
—обеспечить необходимой научной и информационной поддержкой орган по оценке и анализу стратегических рисков, который должен быть создан при Президенте России;
—координировать работу ряда научных и информационных структур с целью предоставления руководству страны обоснованных возможных сценариев развития, рекомендаций по управлению стратегическими рисками;
—организовать системный синтез имеющейся информации на основе имеющегося в России научного потенциала и использования новых информационных технологий.
Координацию работ по созданию системы научного мониторинга было бы естественно возложить на организации, которые уже занимаются этой работой: Совет Безопасности РФ, МЧС России, имеющих разветвленную региональную сеть, и Российскую Академию наук, имеющую необходимый научный потенциал.
События последних лет показывают, что многие события внутри страны и вне ее оказались неожиданными для руководства и многих властных структур. Система научного мониторинга могла бы значительно уменьшить эту неопределенность и заблаговременно готовить эффективный ответ на вызовы, с которыми сталкивается Россия.
Система научного мониторинга должна стать важной составляющей системы государственного управления, использующей показатели стратегических рисков. Структура системы научного мониторинга должна быть согласована со структурой и функциями федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственную политику в соответствующих сферах жизнедеятельности личности, общества и государства. Следует отметить, что мониторинг и управление относятся как к отдельным сферам, так и группам сфер и совокупности всех сфер. В табл. 6.2 показана взаимосвязь между сфе-
284
à ë à â à 6
рами жизнедеятельности, федеральными органами исполнительной власти и научными организациями.
Таблица 6.2
Органы государственного управления и научные организации, ответственные за сферы жизнедеятельности
Сфера |
Орган государственного |
|
|
жизнедея- |
Научная организация |
||
управления |
|||
тельности |
|
||
|
|
||
Все сферы |
Президент |
Институт проблем управления |
|
|
Правительство |
им. В.А. Трапезникова РАН |
|
|
Совет Безопасности |
Институт прикладной матема- |
|
|
|
тики им. М.В. Келдыша РАН |
|
|
|
Центр стратегических исследо- |
|
|
|
ваний МЧС России и другие |
|
|
|
аналогичные центры |
|
Экономи- |
Министерство экономическо- |
Институт экономики РАН |
|
ческая |
го развития и торговли |
Институт макроэкономических |
|
|
Министерство финансов |
исследований Министерства |
|
|
Министерство промышленно- |
экономического развития и |
|
|
сти и энергетики |
торговли |
|
|
Министерство сельского хо- |
Центральный экономико-мате- |
|
|
зяйства |
матический институт РАН |
|
|
Министерство транспорта |
Институт эволюционной эко- |
|
|
Министерство информацион- |
номики РАН |
|
|
ных технологий и связи |
Институт энергетических ис- |
|
|
|
следований РАН |
|
Социаль- |
Министерство здравоохране- |
Институт социально-экономи- |
|
íàÿ |
ния и социального развития |
ческих проблем народонаселе- |
|
|
Министерство культуры и |
íèÿ ÐÀÍ |
|
|
массовых коммуникаций |
Институт социологии РАН |
|
|
Министерство внутренних дел |
Институт комплексных социа- |
|
|
Министерство образования и |
льных исследований РАН |
|
|
науки |
Научно-исследовательский ин- |
|
|
Министерство информацион- |
ститут экологии человека им. |
|
|
ных технологий и связи |
А.Н. Сысина РАМН |
|
|
|
|
285
|
|
à ë à â à 6 |
|
|
|
|
|
Сфера |
Орган государственного |
|
|
жизнедея- |
Научная организация |
||
управления |
|||
тельности |
|
||
|
|
||
Политиче- |
Министерство внутренних дел |
Институт США и Канады РАН |
|
ñêàÿ |
Министерство иностранных |
Институт Европы РАН |
|
|
äåë |
Институт социально-политиче- |
|
|
Министерство культуры и |
ских исследований РАН |
|
|
массовых коммуникаций (â |
Центр военно-стратегических |
|
|
области межнациональных от- |
исследований МО РФ, ЦНИИ |
|
|
ношений) |
ÌÎ ÐÔ |
|
|
Министерство обороны |
|
|
|
Министерство юстиции |
|
|
Научно- |
Министерство образования и |
Научные учреждения Мини- |
|
техниче- |
науки |
стерства промышленности и |
|
ñêàÿ |
Министерство природных ре- |
энергетики, Министерства |
|
|
сурсов |
транспорта, Министерства об- |
|
|
Министерство промышленно- |
разования и науки, Гостехко- |
|
|
сти и энергетики |
миссии при Президенте РФ |
|
|
|
|
|
Природ- |
Министерство Российской |
Институт водных проблем РАН |
|
но-техно- |
Федерации по делам граждан- |
Институт геоэкологии РАН |
|
генная |
ской обороны, чрезвычайным |
Институт машиноведения им. |
|
|
ситуациям и ликвидации по- |
А.А. Благонравова |
|
|
следствий стихийных бедст- |
Институт географии РАН |
|
|
âèé |
Институт геологии рудных мес- |
|
|
Министерство образования и |
торождений, петрографии, ми- |
|
|
науки |
нералогии и геохимии РАН |
|
|
Министерство природных ре- |
Международный институт тео- |
|
|
сурсов |
рии прогноза землетрясений и |
|
|
Министерство промышленно- |
математической геофизики |
|
|
сти и энергетики |
ÐÀÍ |
|
|
Министерство сельского хо- |
|
|
|
зяйства |
|
|
|
Министерство транспорта |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Система научного мониторинга стратегических рисков должна решать ряд
задач, к числу которых относятся:
—обработка статистической информации и прогнозные оценки показателей национальной безопасности и устойчивого развития страны;
—оценка комплексных показателей и индикаторов безопасности и стратеги- ческих рисков в основных сферах жизнедеятельности личности, общества и государства с учетом существующих и прогнозируемых тенденций;
—оценка возможности синергетического воздействия различных сфер жизнедеятельности личности, общества и государства;
—подготовка рекомендаций для федеральных органов исполнительной власти.
286
à ë à â à 6
Для создания системы научного мониторинга необходимо решить целый комплекс организационных, научных и кадровых задач. Прежде всего требуется осуществить формирование или развитие научных, аналитических и организационных структур государственного управления, способных осуществлять функции сбора, анализа, обработки информации и подготовки рекомендаций для принятия решения с использованием показателей стратегических рисков.
Важной составляющей проекта системного мониторинга является выполнение научных исследований, направленных на обоснование состава и уровней комплексных показателей и индикаторов стратегических рисков.
Система научного мониторинга должна базироваться на общесистемных ресурсах научных организаций РАН, министерств и ведомств, которые вклю- чают:
—распределенную базу исходных данных;
—результаты аналитических исследований по проблемам прогнозирования кризисов и катастроф;
—картографические банки знаний о кризисных явлениях и катастрофах современной России;
—банки математических моделей социально-экономического состояния страны.
Для реализации и успешного функционирования системы научного мониторинга необходимо также формирование стандартов и программ подготовки и переподготовки специалистов по системным исследованиям в области анализа и управления стратегическими рисками.
287
Приложение 1
Примеры построения иерархической структуры развернутых номенклатур показателей качества по отдельным сферам жизни (по работам [133,134])
А. Здоровье
Здоровье — комплексный показатель качества жизни, отражающий основные составляющие стороны жизни человека: питание, состояние окружающей среды, физическое и психическое состояние и пр. Как записано в уставе Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ), здоровье — это состояние полного физического, духовного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней и физических дефектов.
В работах [133, 134] на основе анализа существующих подходов определена система показателей, характеризующих здоровье человека, в виде развернутой номенклатуры (дерева показателей), каждый из уровней которой строится по единому принципу в соответствии с требованиями квалиметрии (табл. П.1.1). Важное место в системе показателей здоровья отведено ожидаемой продолжительности жизни. Продолжительность человеческой жизни запрограммирована генетически, однако реализация этой программы происходит в определенных условиях среды, факторы которой оказывают 50—52 % влияния (прежде всего образ жизни — питание, отдых, вредные привычки, стрессы и т.д.). На долю генетических факторов приходится 20—22 % влияния, факторов внешней среды (природных условий) — 18—20 % и уровня здравоохранения — 7—12 %. Выявление причин, определяющих снижение значений отдельных показателей, необходимо для последующей разработки требуемых мер и технологий, направленных на повышение качества жизни человека и общества.
|
|
Таблица П.1.1 |
Показатели качества жизни по сфере «Здоровье» |
||
3-й уровень |
4-й уровень |
5-й уровень |
Состояние здоро- |
Удельный вес больных де- |
Дети-инвалиды с частными дефек- |
вья по возраст- |
òåé |
тами, способные к полноценному |
ным группам |
|
общению |
|
|
Дети-инвалиды с общими физиче- |
|
|
скими и психическими дефектами |
|
Трудоспособные взрослые |
Трудоспособного возраста |
|
Нетрудоспособные взрос- |
Нетрудоспособного возраста (пен- |
|
ëûå |
сионеры) |
|
|
|
288
Ï ð è ë î æ å í è å 1
3-й уровень |
4-й уровень |
5-й уровень |
Заболеваемость |
Частота заболеваемости де- |
Дети с нормальным состоянием |
|
òåé |
здоровья |
|
|
Дети-инвалиды |
|
Средняя продолжитель- |
Дети с нормальным состоянием |
|
ность заболеваемости де- |
здоровья |
|
òåé |
Дети-инвалиды |
|
|
|
|
Частота заболеваемости |
Трудоспособные взрослые |
|
взрослых |
Нетрудоспособные взрослые |
|
|
|
|
Средняя продолжитель- |
Трудоспособные взрослые |
|
ность заболеваемости |
Нетрудоспособные взрослые |
|
взрослых |
|
|
|
|
Ожидаемая про- |
Ожидаемая продолжитель- |
Мальчики: |
должительность |
ность жизни детей различ- |
до одного года |
жизни |
ных возрастных групп |
îò 1 ãîäà äî 7 ëåò |
|
|
îò 8 ëåò äî 18 ëåò |
|
|
Девочки: |
|
|
до одного года |
|
|
îò 1 ãîäà äî 7 ëåò |
|
|
îò 8 ëåò äî 18 ëåò |
|
Ожидаемая продолжитель- |
Мужчины: |
|
ность жизни взрослых раз- |
îò 19 äî 34 ëåò |
|
личных возрастных групп |
îò 35 äî 60 ëåò |
|
|
îò 61 äî 80 ëåò |
|
|
старше 80 лет |
|
|
Женщины: |
|
|
îò 19 äî 34 ëåò |
|
|
îò 35 äî 55 ëåò |
|
|
îò 56 äî 80 ëåò |
|
|
старше 80 лет |
Травматизм |
Детский травматизм |
В семье, дома |
|
|
В детском саду, школе |
|
|
Во дворе, на улице |
|
Травматизм взрослых |
На производстве |
|
|
На транспорте |
|
|
 áûòó |
|
|
|
|
|
|
Б. Образование
Образование — социальный институт, выполняющий экономическую, социальную и культурную функции в обществе. Экономическая функция образования состоит в формировании социально-профессиональной структуры и работника, владеющего необходимыми знаниями и навыками. Социальная функция — это процессы социализации личности. Культурная функция — это использование ранее накопленных культурных навыков и знаний. Возможность получения качественного образования, соответствующего потребностям общества и личности, является одним из важнейших условий человече-
289
Ï ð è ë î æ å í è å 1
ского развития. Образование увеличивает способность человека реализовать свои цели и возможности, расширяет масштабы и спектр социального выбора, обеспечивает адаптацию личности к требованиям окружающего ее мира, призвано дать адекватную картину этого мира (табл. П.1.2).
Таблица П.1.2
Показатели качества жизни по сфере «Образование»
3-й уровень |
4-й уровень |
5-й уровень |
Общая грамот- |
Образовательная структура |
Соотношение неграмотных, мало- |
ность |
населения |
грамотных, имеющих начальное, |
|
|
неполное среднее, среднее, среднее |
|
|
специальное и высшее образование |
|
|
Число учащихся, охваченных сис- |
|
|
темой очного или заочного образо- |
|
|
вания |
|
|
Число ученых и специалистов, за- |
|
|
нимающихся научно-исследовате- |
|
|
льской деятельностью |
|
Непрерывность образова- |
Процентная доля населения |
|
íèÿ |
25—55 лет, систематически занима- |
|
|
ющихся самообразованием и повы- |
|
|
шением квалификации |
|
|
Удельный вес специалистов, про- |
|
|
шедших переподготовку, к общей |
|
|
численности работающих |
|
Переподготовка и переква- |
Удельный вес кадров, прошедших |
|
лификация кадров |
переквалификацию в соответствии |
|
|
с новыми потребностями хозяйст- |
|
|
вования, к общей численности ра- |
|
|
ботающих |
Начальное обра- |
Удельный вес охвата детей |
Качество подготовки и воспитания |
зование |
детскими дошкольными |
детей в детских дошкольных уч- |
|
учреждениями |
реждениях |
|
|
Кадры воспитателей со специаль- |
|
|
ным образованием |
|
|
Техническая оснащенность и обу- |
|
|
стройство детских дошкольных уч- |
|
|
реждений |
|
Удельный вес охвата детей |
Успеваемость учащихся |
|
начальным образованием |
Кадры воспитателей со специаль- |
|
|
|
|
|
ным образованием |
|
|
Техническая оснащенность и обу- |
|
|
стройство начальных школ |
|
|
|
|
|
|
290