Глава 18. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

§ 1. Общая характеристика преступлений

против государственной власти, интересов государственной

службы и службы в органах местного самоуправления

Опасность поражения органов публичной власти и других звеньев государственного механизма коррупцией, протекционизмом и другими подобными пороками ставила и ставит на первый план во всех странах задачу уголовно-правовой борьбы с этими явлениями. В европейской Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, подписанной Россией 27 января 1999 г., обращается внимание на то, что коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, нарушает принципы равенства и социальной справедливости, угрожает стабильности демократических институтов и моральным устоям общества. Огромная опасность коррупции для функционирования демократических институтов общества отмечается в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и в Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.

Особенно остро эта задача стоит в нашей стране, которая по уровню коррупции занимает одно из первых мест в мире <1>. Абсолютное число должностных преступлений, являющихся одним из самых типичных проявлений коррупции, неуклонно растет. Если в 2001 г. их было выявлено 23208, то в 2004 г. было зарегистрировано 30603, а в 2005 г. - 32180 <2>.

--------------------------------

<1> Лопашенко Н.А., Львович Е.В., Лапунин М.М. Коррупция в России и противодействие ей: исследование общественного мнения // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия. Саратов, 2005. С. 7 - 12.

<2> Состояние преступности в России за январь - декабрь 2001 года. М., 2003. С. 16; за январь - декабрь 2004 года. М., 2005. С. 16; за январь - декабрь 2005 года. М., 2006. С. 13.

Действующий УК относит рассматриваемую группу преступлений к преступлениям против государственной власти, включив их в раздел X наряду с посягательствами на основы конституционного строя и безопасности государства, а также с посягательствами на нормальное функционирование судебной власти и управленческую деятельность исполнительной власти. Следует отметить, что название раздела X УК не в полной мере соответствует его содержанию, поскольку его нормами защищаются интересы не только государственной власти, но и местного самоуправления, т.е. публичной власти в целом. Следовательно, единый родовой объект всех этих преступлений составляет обширная группа общественных отношений, обеспечивающих легитимность, нормальное существование и функционирование всех ветвей государственной власти и местного самоуправления.

Видовой объект преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления можно определить как совокупность общественных отношений по осуществлению нормальной (т.е. соответствующей закону) деятельности аппарата публичной власти: органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений.

В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и суды Российской Федерации. Для обеспечения полномочий государственных органов существует специальный институт государственной службы (гражданской, военной или правоохранительной), под которой понимается профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ и их государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ, в порядке, установленном Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" с изменениями от 11 ноября 2003 г. <1>, за денежное вознаграждение из средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063; N 46 (ч. 1). Ст. 4437.

Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление не входит в систему государственной власти и осуществляется в пределах своих полномочий самостоятельно. Для обеспечения этих полномочий создается специальный управленческий аппарат профессиональных муниципальных служащих, деятельность которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ (в ред. ФЗ от 25 июля 2002 г.) "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <1> и оплачивается из средств местного бюджета, а также служащих органов местного самоуправления (этим понятием охватываются выборные должностные лица и члены выборных органов местного самоуправления).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224; 2002. N 30. Ст. 3029.

Таким образом, видовой объект рассматриваемой группы преступлений состоит из трех элементов: 1) публичная власть, включающая все ветви государственной власти (в том числе органы военного управления) и местное самоуправление; 2) интересы государственной службы; 3) интересы службы в органах местного самоуправления. Каждый из названных элементов в зависимости от того, в какой сфере совершено преступление, может выступать в качестве непосредственного объекта.

В некоторых должностных преступлениях можно выделить предмет посягательства: бюджетные средства (ст. 285.1 УК), средства государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК), взятка (ст. ст. 290, 291 УК), официальный документ (ст. 292 УК).

Отличительными признаками преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, являются следующие.

Во-первых, все они совершаются в связи с осуществлением должностными лицами их полномочий либо с исполнением служебной деятельности иными государственными и муниципальными служащими, т.е. с использованием или ненадлежащим исполнением служебных обязанностей либо путем противодействия их осуществлению.

Во-вторых, они совершаются вопреки интересам службы, т.е. в ущерб интересам нормального функционирования аппарата публичной власти, государственной или муниципальной службы.

В-третьих, они влекут существенное нарушение прав или законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства либо создают реальную угрозу такого нарушения.

В-четвертых, они совершаются специальным субъектом, за исключением дачи взятки (ст. 291 УК), ответственность за которую могут нести любые лица.

Субъектом подавляющего большинства рассматриваемых преступлений может быть только должностное лицо, законодательное определение которого содержится в примечании 1 к ст. 285 УК. В соответствии с ним должностным признается лицо, которое постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляет в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях либо в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ любую из трех функций: 1) представителя власти, 2) организационно-распорядительные либо 3) административно-хозяйственные.

Постоянное выполнение названных функций означает, что они возложены на лицо в силу занятия им определенной должности на основании приказа или распоряжения, изданного уполномоченным органом или должностным лицом.

Временное исполнение соответствующих полномочий означает возложение в установленном законом порядке на лицо обязанностей другого сотрудника, например на время его отсутствия (временно исполняющий обязанности главного врача государственной клиники).

Возложение обязанностей должностного лица по специальному полномочию означает, что соответствующие обязанности возлагаются в установленном порядке без замещения должности. В этом случае поручение носит разовый характер либо дается на конкретно обозначенный срок или для выполнения заранее определенного объема работы (стажеры органов милиции, прокуратуры, арбитражные и присяжные заседатели) <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 4. С. 5.

Осуществление лицом функций представителя власти служит безусловным свидетельством того, что данное лицо является должностным, потому что никто, кроме должностных лиц, этих функций не выполняет. В соответствии с примечанием к ст. 318 УК представителем власти является должностное лицо правоохранительных, контролирующих или иных органов, которое в установленном законом порядке наделено распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Таким образом, отличительным признаком представителя власти служит наличие у него властных полномочий - права в пределах своей компетенции давать обязательные для исполнения указания и распоряжения неопределенно широкому кругу лиц, не находящихся в служебном подчинении у данного лица, и привлекать к юридической ответственности за неисполнение отданных распоряжений.

В п. 2 Постановления от 10 февраля 2000 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе" Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что к представителям власти относятся члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутаты законодательных органов субъектов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ, федеральные и мировые судьи, оперативный состав органов прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов МВД и ФСБ и т.п. <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 4. С. 5.

Осуществлять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции могут как должностные лица, так и лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях, поскольку характеристика тех и других в примечании 1 к ст. 201 УК и в примечании 1 к ст. 285 УК совпадает. Должностные лица отличаются от лиц, выполняющих управленческие функции, не по содержанию этих функций, а по сфере, в которой они осуществляются.

Если организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции осуществляются в государственных органах или органах местного самоуправления, в также в государственных или муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах РФ, других войсках или воинских формированиях РФ, то лицо, выполняющее указанные функции, является должностным.

Осуществление тех же функций в любой коммерческой организации независимо от формы собственности, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, означает, что осуществляющее их лицо является не должностным, а лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческих или иных организациях.

Указанное различие недвусмысленно вытекает из закона, однако не всегда правильно истолковывается в теории уголовного права и в судебной практике. Так, в специальной литературе высказывалось ошибочное суждение, что должностными не являются лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в коммерческих организациях, не являющихся государственными или муниципальными <1>. Подобная трактовка должностного лица порой приводит к ошибкам и в судебной практике.

--------------------------------

<1> Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.В. Наумова. М., 1996. С. 685. См. также: Динека В.И. Должностные преступления по уголовному праву России. Ставрополь, 1999. С. 12; Практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Х.Д. Аликперова и Э.Ф. Побегайло. М., 2001. С. 705.

Например, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ необоснованно признала должностным лицом директора муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства, мотивировав свое решение тем, что "указанное предприятие по своей организационно-правовой форме - муниципальное, поставлено на учет в ГНИ по району и включено в государственный реестр налогоплательщиков с кодом формы собственности "14" - муниципальное предприятие" <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 1998. N 11. С. 10.

Отмеченные ошибки вытекают из недостаточного понимания положения уголовного закона о том, что не должностными, а лицами, выполняющими управленческие функции, признаются лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности в любых коммерческих организациях, независимо от формы собственности (примечание 1 к ст. 201 УК), а значит, и в унитарных государственных и муниципальных предприятиях. В этой связи уместно сослаться на определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу М.

Президиум Челябинского областного суда, возвращая дело на новое судебное рассмотрение, исходил из того, что осужденная, работая руководителем группы материально-технического снабжения государственного унитарного предприятия - производственного объединения "Маяк", являлась должностным лицом государственного предприятия. Как указала Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ, "президиум областного суда не учел разницы между государственным учреждением и государственным предприятием, что привело к неправильному выводу о должностном положении П." <1>. Коллегия вполне обоснованно подчеркнула, что действия статей гл. 30 УК РФ согласно примечанию 1 к ст. 285 УК распространяются только на государственные учреждения, но не на государственные предприятия, которые являются коммерческими организациями.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 11. С. 15 - 16.

Аналогичная ошибка была допущена Самарским областным судом, признавшим должностным лицом директора парка культуры и отдыха им. А.М. Горького г. Самары Э. Изменяя приговор, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ указала, что директор муниципального предприятия, осуществляющий в нем управленческие функции, не относится к должностным лицам, указанным в примечании 1 к ст. 285 УК <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2002. N 7. С. 12 - 13.

По своему содержанию организационно-распорядительные функции выражаются в руководстве трудовым коллективом, подборе и расстановке кадров, организации труда или службы подчиненных, поддержании трудовой дисциплины, в применении мер дисциплинарных взысканий и поощрений, а также в иных функциях по осуществлению руководства и управлению подчиненными (п. 3 названного выше Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г.).

Административно-хозяйственные функции означают полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах органов и учреждений, воинских частей и военных учреждений, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, по осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения и т.д. (п. 3 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ).

Некоторые работники государственных и муниципальных учреждений и организаций обладают двойным статусом. При выполнении сугубо профессиональных обязанностей (прием, консультирование, лечение больных врачом; чтение лекций, ведение практических занятий, научное руководство написанием курсовой или дипломной работы педагогом) такие лица не являются должностными. Но если те же лица осуществляют организационно-распорядительные полномочия (участие врача в работе экспертной комиссии по установлению инвалидности, пригодности к военной службе и т.д., выдача листка временной нетрудоспособности; участие педагога в приемной или государственной аттестационной комиссии и т.д.), то они признаются должностными.

Например, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ признала правильным осуждение за получение взятки Ш., который, как врач-терапевт городской поликлиники, был назначен председателем медицинской водительской комиссии при поликлинике и в этом качестве получал вознаграждение от лиц, проходивших комиссионное обследование <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 8. С. 19 - 20.

По другому уголовному делу Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ оставила без изменения приговор Курганского областного суда, признала правильным осуждение М. за получение взяток. Осужденный, работая доцентом кафедры Курганского областного университета, как преподаватель, был наделен правом принятия экзаменов от студентов. Получение студентом неудовлетворительной оценки влекло для него отрицательные правовые последствия: он не допускался к следующей сессии, не переводился на следующий курс, не получал официального вызова на сессию, следовательно, не имел права на получение оплачиваемого учебного отпуска и, кроме того, мог быть отчислен из университета. Экзаменационные ведомости, зачетные книжки являются официальными документами, на основании которых принимаются решения о переводе студентов на следующий курс, а в итоге - о допуске к дипломной работе. На этом основании Верховный Суд РФ признал М., как выполняющего свои обязанности в государственном учебном заведении, должностным лицом, выполняющим организационно-распорядительные полномочия <1>.

--------------------------------

<1> БВС РФ. 2000. N 2. С. 12.

Позиция Судебной коллегии по обоим изложенным уголовным делам полностью соответствует смыслу закона.

В четырех случаях законодатель из числа должностных лиц выделяет их особую категорию - должностных лиц, занимающих государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации (ст. ст. 285 - 287, 290 УК), в трех из которых (ст. ст. 285, 286 и 290 УК) к ним приравниваются лица, занимающие должность главы органа местного самоуправления. Для этих категорий должностных лиц усиливается наказание за преступления, предусмотренные указанными статьями УК.

Формулируя определение преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, не следует упускать из виду, что и в других главах УК (например, о преступлениях против правосудия, о преступлениях против военной службы) предусматриваются некоторые преступления, субъектом которых является должностное лицо. Такие преступления принято называть специальными видами должностных преступлений и, поскольку они посягают на иные объекты, не относить их к преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Таким образом, преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления можно определить как предусмотренные гл. 30 УК общественно опасные деяния, посягающие на нормальное функционирование аппарата публичной власти: органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственной службы и службы в органах местного самоуправления, совершаемые должностными лицами в связи с их служебным положением, а в случаях, предусмотренных нормами этой главы УК, - государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, либо иными субъектами.