Тема 5. Принципы федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

Обоснование. Анализируя в целом принципы федерализма, мы уже неоднократно подчеркивали, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами — один из основных конституционных принципов федерализма, который является предметом федералогии. От уровня решения данного вопроса во многом зависит характер всего комплекса федеративных отношений во всех сферах жизни общества и государства. Скажем так: как разграничишь полномочия и ответственность, так и будешь жить. Статья 5 Конституции Российской Федерации и Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» определяют правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации. Прежде всего следует уяснить, что понятие «предмет ведения» относится к федерации в целом и ее субъектам, а понятие «разграничение предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации» — здесь уже речь может идти в большей степени о полномочиях конкретных органов власти. «Компетенция» — это скорее функциональная характеристика полномочий отдельных органов власти в отдельных отраслях. В Конституции Российской Федерации частично допускается смешение этих понятий. В частности, в ст. 71 и 72 «предмет ведения» иногда приближен к понятию «компетенция». Исследователь И.А. Умнова считает, что компетенция органа власти «определяется через два ее элемента: предмет ведения и полномочия»¹. Однако если бы это было так, то

158

достаточно было бы во всех этих случаях использовать только понятие «компетенция». В отличие от Федеративного Договора, где предмет ведения и полномочия отнесены к органам власти, в Конституции эти вопросы обозначены как предметы ведения Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72, 76 Конституции Российской Федерации). Такой подход ближе к классическому пониманию данного понятийного аппарата.

Федералогия и практика федерализма: анализ понятийно-категориального аппарата. На практике реализацию предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами определяют правовые отношения между различными субъектами — участниками в федеративном государстве. В них участвуют все органы власти по всей вертикали государственной системы. Доминирующее положение в этой системе занимают исключительные полномочия федерации, совместные полномочия федерации и ее субъектов, основные принципы законодательных и исполнительных функций субъектов федерации при исключительной законодательной юрисдикции федеральных органов власти. Вместе с тем верховенство — это не право командовать, а право осуществлять общегосударственные функции от имени всех и отвечая перед всеми. При этом очевиден вспомогательный характер полномочий субъектов федерации, их функционирование на уже определенных законодателем «правилах игры». Важное значение имеет рамочное законодательство федерации, на основе которого осуществляется законотворчество ее субъектов. Общие принципы законодательства и формирования органов власти определяет федерация. Остаточное законодательство — это сфера деятельности субъектов федерации.

Уточним понятия, которые используются в данной теме по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации:

Предмет ведения — конституционно закрепленная сфера общественных отношений, правовое регулирование которой осуществляют соответствующие органы государственной власти федерации и ее субъектов.

Компетенция — включает в себя функции (направления, сферы деятельности) и конкретные властные полномочия (права и обязанности), закрепленные нормативными правовыми актами за органом государственной власти.

Полномочия — юридически закрепленные за органом государственной власти (должностным лицом, выполняющим управленческие функции) права и обязанности принимать правовые акты и осуществлять иные властные действия, направленные на решение конкретных задач

159

и выполнение функций этого органа. Являются составной частью компетенции соответствующего органа.

Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами — конституционное закрепление сфер общественных отношений за органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт, определяющий права, обязанности и ответственность сторон по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, подписываемый на добровольной основе в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению основ конституционного строя страны.

Соглашение о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) определения прав, обязанностей и ответственности федерального органа исполнительной власти и органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по конкретному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Является, как правило, неотъемлемой составной частью Договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации — правовая форма (нормативный правовой акт) передачи в соответствии со ст. 78 Конституции Российской Федерации прав на осуществление части полномочий органом исполнительной власти, правомочным осуществлять данные полномочия, другому органу исполнительной власти, установление условий их осуществления и ответственности за нарушение.

Конституционно-правовыми принципами федерализма, которые необходимо учесть и при разграничении полномочий, являются: сочетание централизма и децентрализации; единство органов власти; законодательное оформление разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами; наличие собственных органов власти в субъектах Федерации; единая система государственной власти в Российской

160

Федерации; влияние субъектов Федерации на формирование федеральных органов власти (представительство в Совете Федерации, выборы депутатов Государственной Думы и т.д.). Принцип разделения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации является одним из основных принципов федерализма. Более того, в принципе разграничения полномочий проявляется практика более общего комплекса — принципов федерализма. К примеру, принцип государственного суверенитета и принцип конституционности являются основополагающими при разграничении предметов ведения и полномочий. Согласно ст. 3 ч. 1 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение проводится на базе Конституции, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации. При этом без изменения в Конституции никто не имеет права передавать, исключать, перераспределять предмет ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения (нормы Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Вот почему важна терминологическая четкость при определении сути понятий «предмет ведения» и «компетенция». Правильное использование конституционных понятий и терминов — необходимое условие для функционирования правовой системы. Одной из главных задач этой системы является создание единого правового поля при четком правотворчестве и правоприменении Российской Федерации в своих исключительных и совместных полномочиях и дополняющего правотворчества субъектов Федерации в совместных полномочиях и в своих исключительных полномочиях. При этом принцип недопустимости изменения конституционно-правового статуса субъектов Федерации защищает их от конституционного вмешательства. Понятие «статус субъекта федерации» — это не только объем полномочий, но и политико-правовое состояние субъекта. Конституционно-правовой статус субъектов Федерации определяется федеральной Конституцией, конституциями и уставами субъектов Федерации и подразумевает не только «объем полномочий», но еще и функции, предметы ведения, обязанности, гарантии их обеспечения, ответственность субъекта, совокупность особенностей его политико-правового состояния как государственного образования в составе Российской Федерации.¹ Кроме того, нто равные возможности в

161

реализации своих полномочий. Названия «республика», «область», «край» — это понятия статусные по форме, но не по содержанию.

Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации также является составляющей принципа равноправия. «Равноправие» и «статус субъекта федерации» — это не одно и тоже.

Еще один важный принцип правовой системы федерализма — это принцип недопустимости изменения или утраты установленных Конституцией прав и свобод гражданина и человека. Это касается всех уровней власти. Региональный законодатель с учетом местных особенностей может лишь уточнять, конкретизировать применение базовых норм. Он может установить дополнительные льготы и гарантии, но не снижать уровень социальной защищенности граждан, ограничивать их права. Поэтому Федерация должна нести ответственность за состояние прав и свобод человека в стране. В связи с этим важен институт уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, как, например, в Саратовской области (А.С. Ландо), однако поправка, предложенная мною (А. Р.) для внесения в действующее законодательство, не прошла в Государственной Думе.

Принцип разделения властей в Российской Федерации охватывает весь его вертикальный срез. Практика разграничения полномочий при разных моделях федерализма — договорном, кооперативном, централистском — может быть различна, но конституционные основы при этом должны быть незыблемы.

Федерализм есть в конечном итоге средство децентрализации государственной власти, разумная форма соотношения независимости и взаимозависимости уровней функционирования государственной власти. Принцип разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали разрабатывался еще в учениях Дж. Локка и Ш. Монтескье. Практическую реализацию он получил в Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов (4 июля 1776 г.) и во французской Декларации прав человека и гражданина (26 августа 1789 г.). Принцип разделения властей включен в конституции почти всех стран мира. Следует отметить, что в федеративном государстве этот принцип имеет не только горизонтальный, но и вертикальный срез. Горизонтальный — это исполнительная, законодательная и судебная ветви власти; а вертикальный — это разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным органом власти и органами власти субъектов федерации, а также органами местного самоуправления. При этом должны быть соблюдены общие принципы организации государственной власти, но таким образом, чтобы избежать унификации и однообразия,

162

которые имеют место в унитарном государстве. Одним из гарантов функционирования вертикальных механизмов федеративного государства стали Федеральные округа, которые прослеживают практику реализации исключительных полномочий Федерации в целом и совместных полномочий. Можно предположить, что они были бы более восприняты обществом, если бы прослеживали прежде всего состояние прав и свобод граждан на всей территории страны. А этим они, к сожалению, почти не заняты — в их деятельности чрезмерно много политики.

Принцип государственной целостности Российской Федерации — это прежде всего недопущение нарушений федеральной Конституции и законов, сохранение единого правового пространства. Исключительные полномочия Российской Федерации даны в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Делегирование исключительных полномочий и их передача невозможны без изменений в действующей Конституции. Важно при этом обеспечить единство системы государственной власти, соблюдение прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны. Здесь же действует принцип верховенства Конституции и законов Российской Федерации, но при этом редко подчеркивается отсутствие права Федерации вторгаться в исключительные полномочия субъектов Федерации. Совместные полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации — это предмет не для споров и конфликтов, а для кооперации общих усилий при определении «правил игры» прежде всего федеральным законодательством в сотрудничестве с законодателем субъектов Федерации. Здесь необходимо действовать исходя из принципа согласия и достижения паритета интересов.

Равноправие субъектов федерации при разграничении полномочий — также является важным принципом и при этом одним из самых спорных не только в нашей стране, но и во всех федерациях. Некоторые понимают равноправие как полную унификацию, в том числе и в названиях¹. Можно согласиться с мнением ученых, что различия подобного рода имеют и будут иметь место всегда. Но они затрагивают лишь атрибутивные, формальные стороны, а не функциональную деятельность субъектов Российской Федерации². Кроме того, важно уяснить тот факт, что разграничение полномочий в исполнительных органах власти в различных сферах функционирования государства имеет свои

163

особенности. Но опять-таки с учетом указанных общих принципов федерализма. В случае их нарушения, как и при нарушении Конституции и законов Российской Федерации, вступает в силу институт федерального вмешательства в дела и действия субъектов Федерации по их приведению в соответствие с федеральной Конституцией и законами. Механизмы преодоления споров и конфликтов в системе федеративных отношений могут быть различны — это договорные механизмы, согласительные процедуры, Конституционный Суд. В целом же в Федерации важен и принцип гармонизации правовых систем Федерации и ее субъектов, который является частью принципа субсидиарности.

Развитие местного самоуправления в системе разграничения полномочий в российском государстве означает доведение государственной федеральной политики до учета интересов и потребностей местных сообществ, гражданина. М. Фоллет пишет о невозможности предоставления права на самоуправление, ибо «самоуправление всегда должно вырасти само»¹. Главное — это достижение баланса интересов в федеративном государстве в защите интересов не власти, а граждан на всех уровнях функционирования самой власти. Федеративная власть как государственная исходит непосредственно от народа и имеет выход на народ, на граждан напрямую, а не только через субъекты Федерации. Поэтому согласование интересов надо учитывать везде, во всем многообразии федеративных отношений, и не только между органами власти по вертикали. Кроме того, при федерализме речь идет не о независимости частей одного целого, а о прямых полномочиях, механизмах их сочетания для удовлетворения полномочий целого и частей в целях защиты интересов граждан страны.

Федеративная демократия — это правовая и управленческая система доведения преимуществ учета интересов как составных частей, так и целого государства, вплоть до интересов местных сообществ, прав и свобод конкретных граждан. И в этой связи важно отметить, что федеративная реформа Президента В.В. Путина как раз и пытается выйти на этот уровень, на обеспеченность ресурсами в системе реализации и конкретизации принципа разграничения полномочий. И прежде всего здесь речь идет об уровне местного самоуправления. Это выводит нас на принцип взаимной ответственности при разграничении и реализации полномочий по всей вертикали функционирования публичной власти как таковой.

Упорядочение системы федеративных отношений. Недавно по инициативе Президента В.В. Путина начата бесспорно важная и

164

нужная работа по упорядочению и укреплению вертикали государственной власти. Прежде всего, это насыщение федеративных отношений правовыми механизмами, над чем работает и президентская комиссия во главе с Д.Н. Козаком. Однако довольно часто на практике вместо принципа согласования интересов всех участников федеративных отношений имеют место тенденции возврата к механизмам и рычагам администрирования, больше свойственным унитарной системе. Если эти тенденции будут преобладать, то процесс строительства демократического правового государства, утверждение норм федеративной демократии пойдет не вперед, по пути совершенствования, а по кругу уже испробованных и не очень оправдавших себя подходов унитаризма. К тому же он более привычен, и к тому же представляет собой более примитивную форму государственного устройства и управления, удобную для бюрократии и непригодную для отдельных сообществ, для граждан.

Итак, в основе правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий лежат конституционно-правовые принципы государственного суверенитета Российской Федерации, конституционности, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, недопустимости изменения политико-правового статуса субъектов Российской Федерации, недопустимости ущемления или утраты установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, государственной целостности Российской Федерации, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации, обеспечения ресурсами, конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и ее субъектов, органов власти и должностных лиц.¹ И эти принципы должны соблюдаться на всех уровнях власти. Федерализм — это более высокий, демократический тип государственного устройства, который позволяет согласовать многообразие интересов и потребностей с задачей сохранения государственного единства.

Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. На занятии представляется необходимым дать обоснование всего комплекса проблем разграничения предметов ведения и полномочия властей по вертикали как центрального для федеративного

165

государства. В качестве повторения еще раз проанализировать природу федеративного государства с учетом многообразия федеративных отношений. Продолжить обсуждение на диспутах и конференциях, прежде всего обращаясь к опыту федерализма Российской Федерации и конкретных субъектов Федерации.

Осознать, что речь идет о разграничении не только полномочий, но и ответственности. Раскрыть данное положение, в том числе и через возможности реализации полномочий.

Ход занятия. Настолько ли разрушителен (как его характеризуют многие ученые и политики России) тезис Б.Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько проглотите»? Или это можно считать принципом федерализма? Как вы думаете? Представьте свои аргументы.

Преимущества и недостатки федеративного государства. Почему В. Жириновский отвергает федерализм как принцип государственного устройства, а Б. Клинтон защищает?

Составьте сравнительную таблицу различнымх типов государственного устройства.

Наряду с принципом разграничения полномочий какие еще конституционно-правовые принципы федерации вы можете перечислить?

Что такое «статус субъекта федерации» по форме и содержанию и как он влияет на равноправие субъектов федерации?

Характеристика понятия «федеративная демократия» в процессе разграничения предметов ведения и полномочий.

Кадры и культура управления в системе федеративных отношений.

Меры по повышению эффективности функционирования федеративных государств и обществ.

Материалы и конспекты по теме 5

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве: системный анализ достижений и ошибок российского федерализма

Правильное разграничение полномочий и предметов ведения — это условие эффективно действующего крепкого государства.

Когда разграничение полномочий близко к оптимальному, уровень текущей и потенциальный конфликтности резко снижается.

* * *

Политический советник Совета Европы Иржи Фогль в беседе с корреспондентом «Независимой Газеты» заявил, что Совет Европы не

166

видит другой модели устройства России, кроме федеративного государства. Для этого, по его мнению, необходимо предоставить больше власти регионам, укрепляя в то же время Центр. Подчеркнув, что говорит очень откровенно, г-н Фогль заметил: «Сегодня Совет Европы не устраивают темпы, которыми в России идет создание правовой базы для государственного строительства. С 1993 г. и до сих пор не принято около десятка законов, которые должны способствовать укреплению федерализма. В первую очередь, законы о разграничении полномочий между Центром и регионами и о бюджетном федерализме».

В поиске оптимальной модели государственного устройства России первостепенное значение приобретает сохранение баланса общих интересов между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации.

Мнения специалистов

Преимуществом федеративного государственного устройства является возможность рассредоточения полномочий власти, устранение источников напряженности и недовольства, которые могут концентрироваться вокруг одного центра. Федерация может и должна стать гарантом сохранения политической системы, исключающей произвол властей — как центральных, так и региональных.

«Непременным условием взаимодействия должно быть нормальное финансирование федеральных целевых программ» (В. Кресс, глава администрации Томской области).

«Межрегиональная интеграция может способствовать более четкой реализации принципа субсидиарности и децентрализации управления, укреплению российской государственности. Отсутствует четкая концепция развития межрегиональных формирований. Очевидно, важна диагностика происходящих процессов, выработка четких рекомендаций, учитывающих и европейский опыт развития межстрановых интеграционных процессов» (В. Муха, Новосибирск).

«Подписание Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами положило начало смене парадигмы управления государством. Для дальнейшего развития современных федеративных отношений необходим системный подход к правовому перераспределению полномочий, разработка новой модели федеративного устройства, обеспечивающей адекватную реализацию каждым народом, личностью своих прав и свобод». (Д. Аяцков, Саратов).

167

«Четко определив функции и объем ответственности всех уровней власти, комиссия подготовит предложения и по механизмам их финансирования. Пока в вопросе, кто за что отвечает, до конца нет ясности. Бесполезно спорить о том, в какой пропорции распределять финансовые средства» (Д. Козак).

Предложения по разграничению полномочий, выдвинутые рабочей группой Госсовета под председательством президента Татарстана М.Ш. Шаймиева¹

Начатая президентом федеративная реформа настолько масштабна, что в ходе ее выполнения постоянно будут всплывать различного рода проблемы на первый взгляд прямо к делу не относящиеся. Вместе с политическим администрированием предстоит наводить порядок в сфере межбюджетных отношений. Изменения налогового законодательства в сфере недропользования свидетельствуют о том, что команда президента понимает, насколько важна эта проблема. Тем не менее в качестве первоочередной цели комиссия Дмитрия Козака выбрала ревизию договоров о разграничении полномочий и намеревается лишить губернаторов самой возможности легитимного перехвата исключительных полномочий федерального Центра в свою пользу, чем регионы грешили в эпоху «парада суверенитетов». Только восстановив право федерального Центра беспрепятственно осуществлять свои конституционные полномочия, можно приступать к разделу предметов совместного ведения.

Когда полпредам дадут контроль над бюджетными средствами?

Г. Павловский

Ясно всем, что контроль и распоряжение — это разные функции. Если бы было распоряжение — придать позиции полпреда хотя бы в малой степени позиции собственника, — то это могло бы обернуться катастрофой.

Полпреды видят, что все инструменты управления находятся у местных территориальных собственников, губернаторов, тогда они сами начинают искать собственные рычаги. Это очевидно, если взглянуть на информационные рынки: все полпреды стремятся обзавестись собственными медиа-холдингами.

168

Любой человеческий институт, в том числе и полпредов Президента в Федеральных округах, ухудшается по определению. Поэтому он должен находиться под прессингом — под прессингом других федеральных структур, под прессингом вообще. Контролирующих инстанций у нас более чем достаточно. Но чтобы они заработали, нужен низовой прессинг. Без этого не обходилась даже советская система, а демократия и подавно. Если федеральная власть не получит поддержки в виде местных оппозиций неправовым режимам власти, если низовые оппозиции губернаторскому произволу не сложатся в стабильный, укорененный в жизни региона институт контроля местной администрации, будет беда.

Первоначально предполагалось, что они будут что-нибудь вырабатывать, но поскольку они только жаловались, с ними перестали встречаться. Группа, кажется, все еще существует, но разве кто-то помнит, кто в нее входит?

10 июля 2001 года. Президент Республики Марий Эл Леонид Маркелов обратился к главе Российского государства Путину с предложением признать договор о предметах совместного ведения между Российской Федерацией и республикой утратившим силу.

«Целый ряд пунктов заключенного ранее между президентом России Ельциным и прежним президентом республики Кислициным договора не выполняется или противоречит во многом федеральному законодательству. В договоре шло упоминание об оффшорной зоне республики и предоставлении ей ряда налоговых льгот. Безусловно, сейчас, в условиях жесткой налоговой дисциплины, эти положения выполняться не будут.

По словам Маркелова, в письме, направленном главе государства, он предложил заключить новый договор о предметах совместного ведения».

Комментарий. Таким образом, Маркелов подтвердил информацию, прошедшую в «Интерфаксе» 7 июля, согласно которой «ряд глав субъектов Федерации готов аннулировать подписанные ранее с федеральным центром договоры о разграничении полномочий. Речь идет о группе губернаторов регионов, входящих в Приволжский федеральный округ».

«Известия» уточнили имена подписантов 9 июля: это губернатор Пермской области Трутнев, Ульяновской — Шаманов, Нижегородской — Скляров, а также президент Республики Марий Эл Леонид Маркелов.

А «Газета.ру» 7 июля отметила, что «в Приволжье из 12 подписанных с тамошними субъектами федерации документов семь уже недействительны, а срок действия остальных истекает в 2002 г. Активисты-губернаторы, руководствуясь этими соображениями, решили

169

облегчить работу Кремлю, а заодно продемонстрировать товарищу Путину свою полную лояльность и понимание политической ситуации в стране. И он такую покладистость явно оценит».

Мне (Р. А.) так не кажется. Для Президента и для всех важно повысить уровень управляемости и эффективность работы государственного организма в целом, законность и правопорядок в стране, а не чья-то формально-бюрократическая лояльность.

Казань за реальный федерализм. К шестилетнему юбилею Договора Российской Федерации и Республики Татарстан¹

Ф. Мухаметшин, председатель Госсовета Республики Татарстан, член Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации

В феврале 1994 г. был заключен, а потом пролонгирован Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между государственными органами власти Российской Федерации и государственными органами власти Республики Татарстан.

Принцип римского права, предусматривающий, что договоры должны соблюдаться, известен с давних пор. Договорное разграничение предметов ведения и полномочий, сложившееся в последние годы в Российской Федерации, остается, пожалуй, наиболее сложной и противоречивой областью в системе федеративных отношений России начала XXI в.

В условиях незавершенности и противоречивости реформ, отсутствия правовых и административных механизмов, способных налаживать связи между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации, а также в силу ряда субъективных факторов исчезает сама суть гарантированного Конституцией РФ федеративного устройства, основанного на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. В сложившихся условиях практически не реализуется положение ч. 3 ст. 11 федеральной Конституции о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Естественной гарантией сохранения Федерации выступает единство интересов субъектов, понимание выгодности их совместного существования.

170

Республика готова и впредь участвовать в многостороннем диалоге с федеральными органами власти в целях решения наиболее острых проблем и противоречий в области федеративных отношений.

Естественной гарантией сохранения Федерации выступает единство интересов субъектов, понимание выгодности их совместного существования. Происходящие в обществе процессы свидетельствуют, что сегодня всем нам необходимо приложить максимум усилий для изменения и дальнейшего развития рамочных конституционных характеристик российского федерализма, в том числе создания целостной системы федеральной власти, в которой конструктивное сотрудничество, формируемое на принципах взаимодействия и согласования интересов сторон, доверительный уровень отношений между органами власти всех уровней будет олицетворять собой демократический путь развития общества не на словах, а на деле.

Мы за такую Российскую Федерацию!

Укрепление российской государственности и совершенствование федеративных отношений — двуединая задача, поставленная перед нами самой историей. От ее решения во многом зависит судьба России в XXI в.

Думский комитет по делам федерации и региональной политике подготовил к рассмотрению проект федерального закона «Об институте федерального вмешательства»

Законопроект предусматривает наделение Центра правом вмешиваться в дела любого региона, в котором установлены прямые нарушения действующей Конституции и федеральных законов, вплоть до отстранения от должности губернатора. Разработчики проекта утверждают, что подобные институты вмешательства существуют во многих странах мира. Это некий механизм, который может быть задействован Центром только в том случае, если в грубой форме попраны права человека и основы федерализма. В этом случае федеральный Центр будет иметь право через решение Верховного суда отстранить от должности руководителей того или иного региона, а также распустить его законодательный орган. Очевидно, что для любой цивилизованной страны, где действуют федеративные отношения, этот закон необходим. Но вопрос в том, утвердит ли такой законопроект Совет Федерации? Сенаторы могут усмотреть в нем попытку ущемить их права, ограничить их полномочия. Авторы же проекта утверждают, что он направлен в конечном итоге на укрепление федеративных отношений, а также основ государства. Закон предусматривает и исключение произвола самого Центра по отношению к территориям.

171

Бег по вертикали. Удалось ли президенту «скрепить» государства?¹

В. Лысенко, зам. Председателя Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике, доктор политических наук

Исполнилось два года, как в стране появились федеральные округа, а в них — полномочные представители президента. По замыслу Владимира Путина, который ввел это новшество, институт полпредов должен был стать стержнем жесткой вертикали исполнительной власти, основным инструментом политики главы государства в регионах страны. Спорным (и ключевым) остается с тех пор вопрос: инструментом какой политики станет со временем институт полпредов? Будет ли он служить демократической, либеральной модернизации общества, ведущей к свободному рынку и правовому государству, или окажется востребованным для авторитетной модернизации, основанной не на праве, а на политической целесообразности, внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии?

В целом, минувшие два года показали, что институт полпредов — это институт кризисного управления, институт эпохи «управляемой демократии».

Его создание является проявлением не силы, а слабости власти — ее стремления пойти по наиболее легкому, привычному для России патерналистскому пути, укрепить себя в условиях отсутствия гражданского общества, развитых правовых институтов и политического плюрализма.

Как нам реструктуризовать Федерацию? На смену временным мерам должна прийти продуманная стратегия²

Р. Абдулатипов

Реформа Федерации занимает центральное место в становлении российской государственности на современном этапе. Федеративная модель нашего государства, утвержденная Конституцией, разработана с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. К сожалению, наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам — как будто края и области не заинтересованы в

172

демократизации государственного устройства и государственного управления. Как сказал на Заседании Совета Федерации Юрий Лужков: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Когда Президент России начал укреплять вертикаль власти, хор унитаристов запел еще громче. Россия была поставлена вновь перед выбором между феодальной раздробленностью и феодально-имперским унитаризмом. И то и другое является отрицанием федерализма.

Ту жизненно необходимую работу по упорядочению разрыхленных федеративных отношений, которую Владимир Путин вынужден сегодня проводить, многие восприняли как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Между тем в современных условиях, если мы хотим быть цивилизованным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого пути, — как подчеркнул в своем ежегодном послании Федеральному Собранию Президент РФ В. Путин, — кроме как быть полнокровной Федерацией. Соответственно задача состоит не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, реструктуризации, если можно так сказать, федеративных отношений. Представляется, что в качестве основных направлений федеративной реформы должны быть выбраны следующие.

Первое. Ни в коем случае не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве». Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства, которая нам досталась по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного договора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в условиях, когда развалился Советский Союз. Качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их названия, а те реальные экономические и правовые отношения, в которые вступают субъекты Федерации и федеральные органы власти.

Второе. От Федерации политической, декларативной следует перейти к правовой, с четко отработанными «правилами игры». Нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации. Надо учитывать, что чиновники в Центре и в федеральных округах могут довести меры федерального вмешательства до абсурда, перекладывая ответственность перед своим населением на президента и правительство страны.

Третье. Наша Конституция перегружена совместными полномочиями. И так получилось не от хорошей жизни. Важно было на фоне

173

развала Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, которые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель распишет все как надо. В 1995 г. мною был внесен законопроект «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации». Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму.

Четвертое. Суть федерализма заключается в выводе системы управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ. У нас же местное самоуправление не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Разграничивая полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до местных сообществ.

Пятое. Наша Федерация была и остается конституционной, а не договорно-конституционной или конституционно-договорной, как считают многие. Договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Я согласен с теми, кто говорит, что нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений — но это лишь если будут срочно приняты необходимые законы. А их только в связи с статьей 72 необходимо более тридцати.

Шестое. Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, — начиная с формально-декларативного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для Федерации не несет. Мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская область не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявление старых и пагубных подходов, когда русская нация была искусственно исключена из отношений этничности. Тут фундаментальная проблема, решение которой отдано на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, — чем мы начали заниматься в Миннаце, — началось навязывание безграмотного по своей сути закона о русском

174

народе. Соответственно национальные вопросы русского и других народов обретают этнополитическую окраску. Это опасная ситуация и справиться с ней будет трудно. Этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали предметом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чиновников и гражданского общества.

Седьмое. В первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать правовые механизмы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Парламентская группа «Федерация» с самого начала предложила разработку пакетного федерального закона «О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации». Главное требование федерализма — создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания. И здесь основополагающую роль играет экономический фактор. Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы уничтожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. Видимо, следует перейти на метод поощрения деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития, а для остальных продумать систему «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же все уровни федеративных отношений напрямую должны выходить на гражданина Российской Федерации, в том числе в плане ответственности органов власти, чиновников, законодателей перед гражданином.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостности развития Российского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Федерации к Федерации прочной, реальной.

Конституция Российской Федерации. Раздел второй. Заключительные и переходные положения

В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти

175

Рис. 6

176

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации — действуют положения Конституции Российской Федерации.

* * *

Включает в себя договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашение о разграничении полномочий и конкретных предметов совместного ведения.

Рис. 7

179

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 170.

¹ Нарутто С. В. Федерализм и единство государственной системы. Хабаровск, 2001. С. 255.

¹ См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 199-204.

² Конституция Российской Федерации. Комментарии / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1994. С. 35-36.

¹ Поздняков Э. А. Философия государства и права. М., 1995. С. 171.

¹ Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 276.

¹ См. Интернет-версию газеты «ВЕК». 2001. № 27.

¹ Статья опубликована в: Независимая газета. 2000. 15 февраля.

¹ Статья опубликована в: Московские новости. 2002. 14 мая.

² Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 18 июля.