Тема 3. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Понятие «федеративная модель государства» — это апробированная на практике, демократическая по сути и перспективная система становления и функционирования государственной власти и общества. Тут, как говорит Л.И. Карапетян, единственной «моделью федерализма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об особенностях федераций, но никак не о моделях федерализма»¹. Думаю, что это важное замечание. Говоря о модели федерализма, мы имеем в виду многообразие проявления федеративных систем эффективного осуществления власти и управления в интересах трех составляющих: конкретного человека, местных сообществ и всего государства. Никто не утверждает, что федеративная модель является идеальной для России, но она может обеспечить согласование различных интересов и внутреннюю целостность, стабильность и согласие всех составных частей общества, государства. Главный вопрос федерализма — это конституционное разграничение предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями властей по вертикали. В Конституции Российской Федерации заложена классическая модель федеративного устройства, что предполагает федерализацию всех сфер власти и управления в стране. Говоря о федеративной модели государства, «можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития»². Это важно для такой крупной, многонациональной страны, как Россия.

Главная задача федеративной модели государственности. Российская Федерация состоит из субъектов, государственных

104

образований, но вместе с тем сама является главным, определяющим субъектом государственного суверенитета и выступает единственной государственной формой реализации волеизъявления многонационального народа страны. Но это не означает диктат суверенитета государства над его частями, государственными образованиями. Федеративная модель предполагает постоянный диалог между федеральным центром и субъектами федерации, их сотрудничество, кооперацию усилий и возможностей. Главная задача федеративного государства заключается, с одной стороны, в сохранении своего суверенитета с ориентацией на то, что многонациональный народ в целом — единственный и естественный источник государственности, а с другой — в необходимости учета и возможности реализации самобытного многообразия. Эффективное осуществление власти, целостность и управляемость всей территорией — признак суверенитета любого государства, в том числе и федеративного. Мы уже говорили о признаках федерализма, которые всегда в той или иной степени имели место в российской государственности. Конституционно-федеративный принцип был заложен и в основу российской государственности в советский период. Все необходимые атрибуты федерализма формально в Советском Союзе были, но при диктатуре одной партии, одной идеологии, при отсутствии демократических институтов власти и без развитой системы местного самоуправления федерализм, как показала практика, невозможен. Современный этап российского федерализма начинается с подписания Федеративного договора и последующего утверждения главы «Федеративное устройство» в Конституции Российской Федерации. До сих пор часто возникают споры о природе российского федерализма. Некоторые из-за Федеративного договора, а в последующем и из-за двусторонних договоров, склонны называть ее договорной. Но надо подчеркнуть, что все эти годы, несмотря на договорную практику, сохранялся конституционный характер федеративного устройства России, ибо все делалось на базе действующей Конституции. И все иное было нарушением Конституции, т.е. незаконно. Это важно подчеркнуть, ибо любой другой вариант для России неприемлем, по нашему мнению. Это будет уже конфедерализм, а он нежизнеспособен в наших условиях. Федерализм является важной формой структурного обеспечения легитимности государственной власти для многонациональной страны в смысле своей приближенности к потребностям местных сообществ, народов и регионов. Это демократическая форма государственного устройства, где составные части государства достигают согласия, «все равны» (Платон) и все

105

«участвуют в управлении государственными делами» (Аристотель) для «общего блага всех» (Ж.-Ж. Руссо). Таковы базовые характеристики федеративного устройства государства.

Система государственной власти в Российской Федерации формируется на общих принципах демократии и федерализма, которые записаны в действующей Конституции. Россия в формировании вертикали государственной власти мучительно проходит путь от привычного унитаризма к федерализму; от диктата господства централизованной бюрократии — к самостоятельности местных сообществ. При этом ясно, что четкое разделение властей по вертикали призвано повышать эффективность их функционирования. Попытка перехода к демократии федерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, угрожала развалом страны, хотя, если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы. В результате виновной оказывается идея федерализма, хотя федерализм, может быть, спас нас от еще больших трагедий. Основательному структурному анализу проблем федерализма мешает противоречивость развития общества и государства, которые за последние десять лет находились неоднократно на грани гражданских, политических и иных конфликтов, расшатывающих основы и целостность государства. Несмотря на все это, в целом нам удалось сформировать органы власти субъектов Федерации, исходя из базовых установок Конституции.

Субъекты Федерации в системе государственной власти. Российская Федерация состоит из 89 субъектов Федерации. Есть несколько типов субъектов: республики, края, области, автономные округа и города федерального значения. Согласно Конституции все они равноправны. По форме же субъекты Федерации различаются по целому ряду признаков: отдаленности от федерального центра; уровню развития экономики и ее конкретных отраслей; уровню обеспеченности граждан социальными и культурными услугами; историческим, этнонациональным и иным традициям; религиозному составу населения; географическим и природно-климатическим условиям и т.д. Для федеративной модели государства важна не форма, а суть, соответствие принципов формирования и деятельности субъектов федерации уже вышеперечисленным нами критериям федерализма. Важной особенностью федеративной модели государственного устройства является и то, что субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Субъекты Федерации, следовательно, имеют правовую систему в рамках своих полномочий как часть правовой системы Российской Федерации. Конституции, уставы, законы субъектов Федерации

106

должны соответствовать Конституции и законам Российской Федерации. И только в этом качестве они правомочны. Сферы исключительных полномочии федерации и совместных с субъектами федерации полномочий регулируются федеральным законодательством. Классическое федеративное государство способно не только обеспечить государственно-правовое, духовно-политическое и социально-экономическое единство страны, но и стимулировать, поощрять самостоятельность и ответственность в целях повышения эффективности своей деятельности. Федерализм — это более живая и жизнеспособная модель государства, эффективный способ урегулирования и преодоления разногласии при сохранении специфики и многообразия различий. Это достигается созданием соответствующего режима власти и управления во всем государстве, которые стимулируют на всех уровнях отношения самоуправления, кооперации и сотрудничества. Здесь важно не только право командовать «сверху», но и возможность «участия» там, где сочетаются идея государственного суверенитета федерации в целом и право участия субъектов федерации и граждан всей страны в осуществлении этой власти на разных уровнях власти. В Российской Федерации Конституция гарантирует и вменяет в обязанность власти центра и на местах обеспечивать целостность государства и его территории. Для усиления функционирования Российской Федерации утверждается статус единого для всех государственного языка — русского. Республики имеют право устанавливать на своей территории государственный статус и других языков. В краях и областях такого права не зафиксировано, ибо здесь преобладающее население — русские и это право русских первично реализовано в государственном статусе русского языка. Соответственно они пользуются напрямую и полностью статусом государственного языка Российской Федерации.

Законодательный орган страны — Федеральное Собрание, как в любом федеративном государстве, у нас состоит из двух палат. Субъекты Федерации имеют свои законодательные и исполнительные органы власти, которые формируются на основе общих принципов организации органов власти. Федеральное Собрание принимает, а Президент подписывает федеральные законы и федеральные конституционные законы. На их основе или в рамках своих исключительных полномочий работает региональный законодатель.

Государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, овладевать всем многообразием федеративных, региональных,

107

этнополитических, этнокультурных и иных отношений, правовой системы, соответствовать интересам населения и государства в целом. Принципы советского федеративного государства определялись главным образом классовым и социально-политическим критериями. Поэтому и оказалось, что Советский Союз не стал государством базисным, нужным и важным для всех граждан страны. Мало кто встал на защиту советского государства, когда ему угрожал развал. Об этом следует думать всем, кто объявляет, что правит от имени народа и для народа, чтобы впоследствии это оказалось правдой. Лицо власти определяют во многом законы и чиновники, их легитимность, т.е. доверие со стороны граждан и различных местных сообществ. На основе этого формулируются задачи подготовки государственных служащих. Подготовку, расстановку, ротацию кадров важно проводить с учетом задач эффективного функционирования федеративного государства в целом и его составных частей. Кафедра национальных и федеративных отношений Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации — единственный учебно-исследовательский центр страны, который способствует выполнению этой важной задачи, приобщая слушателей Академии — будущих государственных чиновников и политиков к знаниям федералогии и этнополитологии.

Принципы федеративного государства. Современный мировой опыт доказывает, что федерализм является наиболее приемлемой формой обустройства крупных государств, где много народов и различных территорий. Основными принципами федеративного устройства являются: единое правовое пространство при верховенстве Конституции и законов Федерации; внутригосударственное самоопределение народов и территорий на своих самобытных началах; разграничение полномочий и ответственности как способ организации власти по всей вертикали; относительная самостоятельность субъектов федерации; равноправие субъектов федерации; двухпалатный парламент; неделимое право федерации как субъекта международного права, вступать в союзы с другими государствами; учет этнической и местной самобытности; экономический, бюджетный федерализм — единое экономическое пространство; обязанность федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации обеспечивать гарантии свободы и прав человека, прав национальных меньшинств; сохранения целостности и единства Российского государства.

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает их унификации. Равноправия, при достаточно различных качественных характеристиках, важно достигать по базовым, а не по формальным

108

принципам. Но чаще для установления различий и их столкновения политики используют формальные признаки. Отсюда и инсинуации по поводу неравноправия субъектов федерации. Симметричность и асимметричность в Российской Федерации — это не догма и тем более не предмет для споров, а лишь принцип целесообразности и эффективного управления. Где-то, в каких-то вопросах, бесспорно, важна симметричность, а где-то она вредна или невозможна. Вообще-то говоря, если нет асимметрии, то мало оснований и для федерализма. Федерация достигает согласования различий при господстве общих, более значимых принципов.

Федерализм как теория и как практика прежде всего связан с теорией конституционализма (парламентаризм, представительская демократия, разграничение полномочий и ответственности по вертикали), а также с определенным типом гражданского общества, где различные по характеристике местные сообщества, реализуя свои интересы, потребности и даже идентичность, обретают общенациональные качества, интересы и идентичность. Единство многообразия — наиболее жизнеспособная формула функционирования федеративной модели государства.

Основные типы и модели федерации определяются способом разграничения государственной власти по вертикали. В этом плане выделяются три типа современных федераций: договорная, централистская и кооперативная. В первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения и полномочий, во втором — все стороны жизни регулируются федеральным центром, а в третьем — осуществляется всестороннее сотрудничество федерации и субъектов. При этом говорят о субсидиарности, т.е. самоуправлении, составных частей государства при их общем сотрудничестве. Все проблемы решаются на уровне их закрепления, и вышестоящая власть вмешивается только в случае, если нижестоящая власть выходит за рамки своих полномочий. Думаю, что нам еще далеко до принципа субсидиарности, но двигаться к нему необходимо. Кроме того, следует учитывать, что в современной России переходного периода действуют три основные тенденции в развитии российской государственности: унитаризм, конфедерализм и федерализм. Можно сказать, что у нас вчера был федерализм, тяготеющий к конфедерализму, а сейчас — федерализм, тяготеющий к унитаризму. В действительности важно приблизиться к конституционной, взвешенной модели федерализма. Централизация и децентрализация — это не альтернативы развития федерализма, как некоторые полагают, а лишь два рычага управления в федеративном государстве, которые надо применять с учетом конкретных условий функционирования государства. Их состояние зависит от

109

внутренних и внешних факторов развития страны и управления государством, типа политических режимов. Российский опыт в прошлом и в современных условиях свидетельствует о губительности для кашей страны унитаристских привычек и конфедералистских уклонов.

Федеративные отношения — это политико-правовые, социально-экономические и иные отношения различных уровней властей по вертикали, которые охватывают все сферы общественной и государственной жизни, интересы местных сообществ и гражданина. Российская Федерация исторически — это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, хотя это в федеральном центре не очень любят подчеркивать. Недопустимо не любить свои народы, культуры, религии и строить государство на голой почве территорий. На первых этапах в нашей стране в большей степени принцип федерализма использовался как раз для обустройства народов, национально-государственных образований в составе Российского государства. Может быть, это была другая крайность. Ясно, что в современных условиях необходимо отойти от диктата этнического и этнополитического компонента в российском федерализме, если это явление имеет место. Но при этом не впадая в другую крайность: равнодушия к правам, национальному самосознанию и благополучию народов. Этнополитика поэтому должна стать важной составляющей частью федеративной политики. Важно понимать, что национал-сепаратизм и региональный сепаратизм проявляются в федеративном государстве в том числе и как результат необустроенности народов и регионов в составе единого государства. Часть политической элиты пытается это использовать, чтобы получить неограниченную власть для реализации своих корыстных интересов под прикрытием этнополитических лозунгов.

Федерализм — достаточно сложная система государственного устройства, которая позволяет гармонично, а не автоматически объединять интересы составных частей и целого в процессе длительных размышлений и поиска компромиссов. Духовно-политическое содержание федерализма предполагает действовать по принципу: «максимум согласия — минимум принуждения», стремиться к солидарности, к единству, к общей судьбе и к общим ценностям, не отказываясь от своих местных, региональных, этнонациональных, общностных ценностей, во имя их реализации в сотрудничестве набольшем пространстве и с большими возможностями. Именно поэтому продвижение к демократии и стабильности для такой полиэтнической, территориально крупной и географически разнообразной страны, как Россия, закономерно через продвижение к федерализму. Перефразируя слова известного немецкого ученого Р. Вальбера, которые относились к ситуации в ФРГ, можно

110

сказать: если бы через тысячу лет какой-нибудь историк обратился к российской Конституции 1993 г., то он наверняка пришел бы к выводу, что в России ничто не имело такое значение, как переход к демократии и федерализму. Это так и есть, хотя сама практика, государственно-управленческая система, политическая культура перегружены стереотипами. Управление процессом реформирования федеративных отношений — важнейшая задача государственного строительства в России. К сожалению, при проведении реформ в России практически не придерживаются принципов и критериев федерализма, не учитывается состояние федеративных отношений. В нынешних условиях достаточно соблазнителен и в то же время опасен переход к административному федерализму, в том числе и создание Федеральных округов для насаждения, унификации или, более того, искусственных попыток укрупнения субъектов Федерации на их основе. Все должно идти эволюционным путем, созревать, чтобы человек стремился к созиданию и объединению, а не к разрушению вновь и вновь через поколение. Такие попытки, как показывает история, опасны для нашего государства. Федеральные округа, если их использовать как способ приближения власти и возможностей Президента к регионам и местным сообществам и как линию «обратной связи», возможно, и принесут пользу. Исторические традиции сформировали достаточно самостоятельные по своей социально-культурной значимости общности не только в виде республик Татарстан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, но краев и областей, национальных округов, таких как Ярославская, Саратовская, Рязанская, Оренбургская, Брянская, Ростовская л другие области, Краснодарский, Красноярский, Алтайским, Ставропольский, Приморский края, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и другие автономные округа. Нецелесообразно разрушать устоявшиеся общности ради призрачных идей. Сама жизнь, потребности и самоощущение людей, экономические и культурные моменты, а не установки сверху должны обусловливать изменения. Следует также подчеркнуть особо важное значение для развития российского федерализма местного самоуправления. Перспективы российского федерализма в целом зависят от перспектив демократии, местного самоуправления и правового государства, от уровня самосознания народов, от организации территорий и, конечно же, от состояния прав и свобод человека-гражданина. Нельзя забывать, что федеративная модель государства стремится не только и не столько к согласию между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, хотя и это важно, но и между государством в целом и отдельными гражданами, которые в своей совокупности и составляют народ, регион

111

Федеративная модель государственного устройства соответствует тем задачам, которые ставит перед собой власть и народ нашей страны.

Ориентационные установки для самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель: важно прежде всего достичь понимания того, что федеративная модель государственного устройства является наиболее адекватной формой государственности и управления для такого крупного и сложносоставного государства, как Россия, Российская Федерация.

Ход занятия: что такое федерализация всех сфер общественной и государственной жизни и как она проходит в современной России? Два тезиса: а) «Россия исторически унитарное государство, поэтому ей не подходит федеративное устройство, более того, федерализм угрожает России очередным развалом государственности»; б) «Россия только в XX в. дважды распалась из-за жесткого унитаризма, догматизма и тоталитаризма государственного строительства и управления. Нужна современная демократическая и жизнеспособная модель государственного устройства и власти, иначе трудно будет сохранить целостность нашего государства. Теория и практика федерализма позволяют выстроить эффективную в наших условиях федеративную модель государства в нашей стране. Поэтому государство называется Российская Федерация».

Дайте аргументированное обоснование своих позиций при объяснении того или иного тезиса. Проблема эта крайне сложная даже формально.

Свидетельство очевидца: «Скажу, что в 1992 г. на Съезде народных депутатов РСФСР почти единогласно наше государство было переименовано в "Россию". Но мне (Р.Л.) пришлось взять слово, и после моего тяжелейшего выступления народные депутаты вернулись к голосованию и было принято таким же количеством голосов еще и название "Российская Федерация", т.е. Россия, Российская Федерация. Уверен, что поступил тогда правильно с точки зрения политики, реального состояния нашего государства, поступил и по совести, учитывая наличие в составе единой России различных народов с самобытной организацией. Если мы хотим жить спокойно и благополучно, то должно быть учтено мнение всех!»¹

Каково соотношение понятий «суверенитет» и «народная воля»?

112

Роль, место Федеративного договора в становлении российского федерализма. Известно, что при его составлении начались споры между несколькими группами: первая группа утверждала, что Федеративный договор надо подписывать с государственными образованиями, а таковыми у нас были только республики; вторая группа доказывала необходимость образования Русской республики из областей, краев и даже автономий, и она должна подписывать договор и учреждать федерацию с существующими республиками; третья группа считала, что надо иметь только губернии и нет необходимости в республиках в федеративном государстве. В результате рабочая группа по разработке Федеративного договора пришла к выводу, что важно, чтобы все республики, края, области и автономии были равноправными субъектами Федерации, и они подписывают договор не об учреждении Российской Федерации, а о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Сохраняется существующее государство, но путем разграничения предметов ведения и полномочий ему придается федеративный характер.

Какой из вариантов вы бы поддержали? Представьте и обоснуйте, письменно или в ходе дискуссии, свои аргументы.

По каким признакам субъекты Российской Федерации отличаются и что общего между ними?

Надо ли укрупнять субъекты Федерации? Какое значение вообще могут иметь количественные показатели? Что значит: субъекты Федерации в Российской Федерации обладают элементами учредительной власти?

Равноправие субъектов Федерации в соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации. Дайте свое обоснование.

Что значит — быть государственным служащим, чиновником в федеративном государстве; федеральный чиновник, чиновник администрации субъекта федерации, чиновник органов местного самоуправления. Кодекс и этика чиновника федеративного многонационального, демократического государства.

Основные федеративные признаки Российской Федерации. Какие из них более или менее успешно у нас работают?

Содержание и основные направления федеративных отношений.

Административный федерализм. Роль и место федеральных органов и полномочных представителей Президента в системе федеративных отношений. Гражданин в системе федеративных отношений.

113

Материалы по теме 3 Конспекты при поддержке М.В. Глигич-Золотаревой

Российская Федерация: конституционно-правовые основы

В своей книге «Политика» Аристотель (389-328 гг. до н.э.) писал: «Там, где отсутствует власть закона, нет места и форме государственного строя».

Для плодотворной работы нужна стабильность вообще, в том числе и во власти. А стабильность в демократическом обществе может обеспечить только всеобщее соблюдение Закона.

Правовой основой всех систем жизнедеятельности Российской Федерации, в том числе и федеративной и национальной политики, является принятая 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Ее выполнение или невыполнение, степень реализации определяются множеством факторов.

Нынешний российский Основной Закон — не только плод глубоких раздумий юристов-государствоведов, но и результат острой борьбы и нелегких компромиссов реальных политических сил. Но не все причины и поводы для конфликтов исчезают сразу.

Конституция — это своеобразный договор государства и общества. Если его не выполняет одна сторона, то неизбежно не выполняет и другая. К сожалению, так случилось и в нынешний переходный период в России. Центральная власть, субъекты Федерации, граждане, освободившись от тоталитаризма, сбросили с себя и былую правовую ответственность. Оказалось, что для формирования правового государства принятия одной лишь новой Конституции определенно недостаточно. Недостаточно и всемирно признанной «Всеобщей декларации прав человека», статья 13 которой гласит: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе местожительство в пределах каждого государства». Этот один из важнейших документов человеческой цивилизации был принят Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Характерно, что сорок восемь голосов проголосовало «за» и восемь воздержалось. В их числе: Советский Союз, Украина, Белоруссия, Саудовская Аравия и Южно-Африканский Союз.

Положительную оценку широкой общественности России получило принятие 31 марта 1992 г. Федеративного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти

114

ее субъектов. Основываясь на том, что российская государственность исторически тяготеет к федеративному устройству, договор не предусматривает права выхода субъектов из состава Федерации. Договор юридически закреплял разнотипность, и в то же время равноправие субъектов Российской Федерации.

В качестве правовой базы деятельности федеральных органов и субъектов Федерации в настоящее время служит хаотичный набор в разное время разработанных и принятых различных вариантов законодательных и иных правовых актов как федерального, так и местного уровня. К их числу относятся конституции, законы, основы законодательства, кодексы, различные многочисленные положения, уставы краев, областей, городов федерального значения, другие нормативные постановления, акты и решения. Все это требует упорядочения, приведения в соответствие с новым федеральным законодательством.¹ Разная политическая ситуация, разные стартовые условия и неодинаковая экономическая политика властных структур многих субъектов Федерации не позволили создать единую для страны по горизонтали и вертикали правовую базу органов законодательной власти.

Сложилось так, что процессы экономической интеграции не получили правового обеспечения, так же как и законодательный процесс не был подкреплен экономической стабилизацией.

У субъектов Федерации есть огромное поле для полной самореализации в рамках Российской Конституции. Она гарантировала им самые широкие полномочия в решении своих внутренних проблем. За ними закрепляются все права государственной власти, кроме тех, которые перечислены в качестве федеральных прерогатив. Для отражения особенностей жизни своих территорий они вправе создавать собственные основные законы — уставы и конституции.

Важнейшим условием политической стабильности является реализация конституционных принципов федерализма.

Конституция Российской Федерации

Федерализм в России существует сегодня в значительной мере как теоретическая конструкция, закрепленная нормами действующей Конституции. Реальное государственное устройство едва ли вписывается в конституционные рамки. Безусловно, нельзя не принимать во внимание всех достоинств действующей Конституции, ее основополагающей

115

роли в закреплении основ российского федерализма, однако создание в России действительно федеративного государства не было результатом реализации конституционных норм. И дело здесь не только в несовершенстве норм Конституции, содержащей подчас декларативные положения, расходящиеся с действительностью, но и в практике их применения. Укажем лишь некоторые общеизвестные конституционные противоречия на пути совершенствования федеративных отношений.