Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика

Обоснование. Государство в любом обществе отвечает за состояние экономики, ибо оно отвечает за социальную защиту своих граждан. Если же оно не отвечает на за то ни за другое, то это уже не государство. И главная задача государства даже в условиях рынка — это стимулирование экономического роста и создание для этого благоприятных политико-правовых условий. Отсюда актуальность вопроса о социально-экономических основах государства, в том числе и федеративного государства. Принципы экономического развития и экономических отношений как части федеративных отношений в целом имеют свои особенности в условиях федеративного государства. В литературе используются понятия «регион», «экономический район», а теперь еще и «федеральный округ». Регион в системе федеративных отношений нередко истолковывается и как «субъект федерации» и как «экономичекий район». Классификация российских регионов идет по уровню социально-экономического положения, природно-климатическим условиям, перспективам развития и потенциалу.

Социально-экономические, этнокультурные и иные характеристики регионов с учетом их своеобразия. В свое время П.П. Семенов-Тяньшанский и Д.И. Менделеев предложили сетку экономических районов страны наподобие периодической системы с учетом их природных ресурсов, культурных условий и состава населения. В РСФСР было 11 экономических регионов, отработанных с позиции региональной политики. Учет их особенностей в государственном управлении — важная часть федеративной, а значит, и региональной политики. Региональная политика — составная часть федеративной политики, приведение общегосударственных подходов и принципов к согласованию с условиями конкретных территорий. И прежде всего с точки зрения социально-экономического развития. Масштабы территории, обилие ресурсов, огромные транспортные расходы, суровая природа, диспропорции в социально-экономическом развитии, сложный

180

этнокультурный состав населения, различие уровня жизни людей по регионам — это факторы, подчеркивающие предмет региональной политики и актуальность ее изучения. В середине 90-х гг. была утверждена новая Концепция региональной политики, которая, как и многие другие, осталась на уровне идей. Задача же региональной политики — интеграция количественно и качественно разнородных социально-экономических, природно-географических и этнокультурных комплексов в единое социально-экономическое пространство.

За последние годы существенно возросли региональные различия и диспропорции. Задача федеративной политики — не допускать дальнейшего увеличения в стране подобных региональных диспропорций как в структуре производства, так и в уровне жизни граждан. В России есть субъекты экономически мощные, с богатейшими природными ресурсами и соответствующими доходами, но таких буквально несколько. Целый ряд субъектов Федерации у нас имеет статус депрессивных территорий, где наблюдается устойчивое экономическое отставание, неспособность к самостоятельному развитию. Но все же часть субъектов Федерации справляется с задачами жизнеобеспечения населения. Следовательно, речь должна идти о подходах и перспективах управления региональным развитием. Это и снятие искусственных ограничений экономического роста по регионам, и устранение недостатков их трансфертного обслуживания, и создание рыночных механизмов экономического роста.

Социально-экономическую типологизацию субъектов Российской Федерации необходимо рассматривать через призму формирования региональной политики. Долгие годы борьба советской экономики за выравнивание уровней социально-экономического развития при всех успехах не привела к решению этой задачи. Но в ходе перестройки и реформ разница между самыми развитыми и наименее развитыми стала возрастать: от 2,3 раза в 1990 г. до 5,2 раза в 2001 г. Это не только в целом уровень социально-экономического развития, но и конкретный производственный, природно-ресурсный, кадровый потенциал, отраслевая структура производства, геологическое положение, инфраструктура. Исходя из этих факторов, субъекты Федерации делятся на восемь групп. В первую входят: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области, которые более или менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него. Близко к ним и вторая группа — Республика Коми, Республика Саха (Якутия), Республика Хакасия, Кемеровская, Магаданская, Омская,

181

Оренбургская, Томская, Тюменская области. Восьмая группа — Республика Адыгея, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Северная Осетия — Алания. Это глубоко депрессивные регионы, следовательно, социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах и ряд иных кризисных явлений и процессов, которые охватывают многие другие сферы общественной жизни. Таким образом, каждая группа требует принятия особого в каждом случае комплекса мер по преодолению кризиса.

Регионализация как мировая тенденция повышения роли регионов в экономическом и культурном развитии стран. Экономические, политические и административные критерии регионализации чрезвычайно разнообразны. Регион — это выявление специфики географического, климатического, хозяйственного положения в комплексе с местными этнографическими и иными особенностями. Регионализм — как политическое течение в Европе — выступает против излишне централизаторских тенденций и регламентации жизни местных сообществ из центра. Вместе с тем регионализм — это децентрализация, но не дезинтеграция, установление кооперативного баланса интересов различных уровней экономического развития и государственного организма в целом. Регионология как наука о региональном развитии и региональной политике представляет собой часть федеративных отношений и федеративной политики.

Региональная политика Российской Федерации исходит из признания и учета неоднородности социально-экономического пространства, географической, климатической, этнокультурной специфики и ресурсной обеспеченности отдельных территорий, ареалов, выравнивая уровень обеспеченности граждан Российской Федерации. Вместе с тем «региональная политика "вводится" в значительной мере в программное русло. Проблемы реконструкции производства и социально-экономического развития Печорского угольного бассейна, комплексного освоения нефтегазовых ресурсов Тимано-Печорской провинции и т.д. могут быть решены только в рамках программного управления»¹. В данном случае речь идет о принципах регионального развития, имеющих федеральное значение.

Региональная политика предполагает наличие системы принципов и форм управленческой и иной деятельности прежде всего федеральных

182

органов власти. Эта деятельность должна быть направлена на развитие федеративных отношений путем совершенствования территориального разделения труда, рационального размещения производительных сил, укрепления единого экономического и правового пространства, обеспечения единых стандартов социальной защиты российских граждан, определения приоритетов регионального развития исходя из стратегических интересов государства в целом, регулирования межнациональных связей развития и сотрудничества, равноправного развития самобытных народов России, обеспечения их единства и т.д.

Экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеративных отношений, которая затрагивает собственнические, финансовые, денежно-кредитные, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство.¹ Единое экономическое пространство — важное условие федерализма. Такое пространство характеризуется наличием единых «правил игры», свободным движением товаров, капиталов, рабочей силы и информации. Уход государства из экономической сферы, отсутствие интеграционных программ устойчивого экономического развития регионов и страны в целом, борьба с естественными монополиями, попытки их срочного перевода в рыночные отношения приводят зачастую к крайностям как конфедерации частей единого народного хозяйства, так и с другой стороны — к обострению на этом фоне унитаристского толка управленческих подходов. И то и другое противоречит конституционно закрепленному в нашей стране федерализму. Такой парадоксальный набор форм государственного устройства и управления долго существовать не может. Важно, используя преимущества всех форм собственности, регулировать, выстраивать четкие экономические основы федерализма. Однако следует помнить, что экономические реформы должны быть адекватны общехозяйственным и социальным реалиям. Поэтому в общефедеральной собственности важно фиксировать контрольный пакет собственности на единую энергетическую, транспортную систему, предприятия ВПК и связи, агрономического комплекса, основные месторождения полезных ископаемых общенационального значения. Представляется важным четко определить территориальный статус федеральной государственной собственности, для чего необходим закон о федеральной государственной собственности.

183

Социально-экономическое развитие и межрегиональное сотрудничество субъектов Федерации играет важную роль в стабилизации федеративных отношений и в управлении единым экономическим пространством. Этому служат также федеральные и региональные программы социально-экономического развития, федеральные целевые программы по конкретным направлениям. Главная задача этих экономических мер — соблюдение прав человека, прав национальностей и интересов местных сообществ в региональной политике, обеспечение граждан Федерации на всей территории страны федеральными стандартами социальных услуг. Основными механизмами повышения эффективности региональной политики были и остаются ответственность и самостоятельность субъектов и органов власти на всех уровнях. При разработке региональных программ следует помнить, что экономический кризис неминуемо ведет к кризису федерализма.

Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода достигли 14-20 раз, а по стоимости жизни — до 5 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточного минимума (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псковская, Курганская и другие области). Наблюдается разрыв дохода между наиболее богатыми и наиболее бедными до 10 раз. В депрессивных регионах высок уровень безработицы. Как правило, здесь на одно рабочее место 10-20 и более претендентов.

На социально-экономической почве возникают основные противоречия и конфликты в системе федеративных отношений. Поэтому важно своевременно предпринять меры на преодоление диспропорций и неравномерного развития, перекосов в пользу отдельных регионов, чтобы не было таких различий между донорами и реципиентами, которые искажают суть экономического федерализма. При нынешних диспропорциях социально-экономического развития регионов трудно говорить о федерализме вообще.

Бюджетный федерализм. Важное место в федеративной региональной политике занимает выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Главное — это урегулирование и законодательное распределение полномочий и ответственности в финансировании различных категорий расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов. «Мой мандат — твой бюджет», «мой мандат — мой бюджет» — таковы подходы бюджетного федерализма — от старых к новым.

Определим, прежде всего, конкретную налоговую базу конкретного уровня бюджета. В Налоговом кодексе подчеркнуто: региональный налог отчисляется на добычу общераспространенных полезных

184

ископаемых; налог на недвижимость — в разряд местных; налог на малый бизнес — на региональный и местный уровень; региональные и местные надбавки — к федеральным налогам; отмена права на централизацию региональных и местных налогов. В Российской Федерации, как в любом другом федеративном государстве, существует три уровня налогов и три уровня бюджета. Экономика федеративного государства зависит от характера бюджетного федерализма и механизмов регулирования бюджетных потоков. Модели бюджетного федерализма за эти годы в России были различными, вплоть до конфедеративных. Теперь же намечается перекос в другую сторону — в сторону унитаризма. Одна из задач бюджетного федерализма состоит в необходимости преодолеть неравномерность развития и соблюсти минимальные стандарты социальных услуг для граждан России на всей территории страны. Это особенно важно в условиях, когда межбюджетные пропорции между федеральным бюджетом, бюджетом субъектов Федерации и местных бюджетов тяготеют к централизации. Тем более что все это, видимо, можно оценить как временные меры преодоления последствий стихийной децентрализации. Тема финансовой децентрализации в странах с экономикой переходного периода и развивающихся государствах отражает растущий интерес к распределению общественных финансов в соответствии с демократическими требованиями, что должно улучшить работоспособность и повысить ответственность общественного сектора.

В соответствии с этим следует рассмотреть три наиболее важных проблемы. Во-первых, какие функции выполняют различные государственные структуры, частный сектор и гражданское общество и как они могут с помощью принципов федерализма и накопленного на их основе опыта приспосабливаться к меняющемуся в сторону глобализации мировому сообществу? Во-вторых, каковы тенденции в области децентрализации общественных финансов и что мы знаем о политических и экономических механизмах, необходимых для их функционирования?

При обсуждении этих вопросов следует уточнить значение терминов «децентрализация», «деконцентрация». И наконец, следует поставить вопрос, как должен происходить переход от существующего устройства политических и экономических структур к новой ступени децентрализации в области федерализма в сфере принятия решений, касающихся общественных финансов.

Обсуждение этих вопросов имеет особое значение для стран с экономикой переходного периода, поскольку в этих странах первичная мотивация децентрализации объясняется скорее демократическими, а не экономическими аргументами. Следует отметить также такие

185

специфические проблемы этих стран, как трудный переход к рыночной экономике, политическая и бюрократическая коррупция, протекционизм, ослабленность механизмов участия и ответственности, искажение стимулов в сфере налоговой системы и в конечном итоге — негативное воздействие всех вышеперечисленных факторов на применяемые на практике принципы федерализма.

Нельзя допускать чрезмерный разрыв уровня жизни граждан на территории единой страны. Если федерализм не реагирует на местные проблемы, то он теряет свою функциональную значимость.

Важно также сокращать «нефинансируемые федеральные мандаты». Федеральный законодатель не должен принимать законы экономически не обоснованные и финансово не обеспеченные. Следует ввести запрет на принятие актов, не обеспеченных ресурсами. По объемам финансовой помощи субъектам Федерации от процента ВВП Россия находится примерно посередине: Германия — 1,3%, Австрия — 5,7%, а у нас — 2,5%. Орган (уровень) власти, который регламентирует те или иные расходы, должен гарантировать обеспечение их финансовыми средствами. Подобные меры уже осуществляются. Введен ряд налогов, близких по экономическому содержанию, характеру установления, способам исчисления и определения облагаемой базы (например, налог на реализацию ГСМ, акцизы на бензин). Определены налоги, по которым может иметь место совместное использование налоговой базы — налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц. При этом часть налогов должна быть закреплена за субъектами Федерации (налог на имущество). Помимо этого, налоги должны быть дифференцированы, в зависимости от базовой характеристики потенциальных возможностей субъекта Федерации. Следует также наладить систему ответственности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации за эффективность экономического развития и социальное обеспечение граждан страны. Особое место в совершенствовании Федерации занимает местное самоуправление и прежде всего укрепление его финансово-экономических основ, а также повышение ответственности всех участников всех уровней экономического федерализма.

Главная проблема экономического федерализма — это диспропорции по регионам в среднедушевом производстве промышленной и сельскохозяйственной продукции. Разница по этим показателям между субъектами Федерации составляет ныне более 4,5 раз. Все это влияет на уровень социально-экономического развития, на производственный, ресурсный и кадровый потенциал, на положение

186

граждан России в различных регионах. Мы уже подчеркивали, что есть субъекты Федерации устойчивого экономического развития. Это республики Башкортостан, Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская, Челябинская области. А самая последняя — депрессивная группа субъектов федерации — республики Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия — Алания. Кроме экономических, здесь действует и целый ряд внеэкономических факторов, в том числе этнонациональных, социальных и иных. Социальная политика в Российской Федерации пока в большей степени носит характер чрезвычайных, компенсационных мер. Резервы развития социальной сферы фактически сведены к нулю. Отсюда демографический кризис, рост смертности, ухудшение здоровья населения, реально высокий уровень безработицы, отсутствие благоприятных условий свободного передвижения рабочей силы. И результат — опасность разрушения общности, единого экономического и социального пространства, что существенным образом влияет на состояние Федерации и федеративных отношений, и главное, на уровень жизни граждан страны.

К устойчивому экономическому росту может привести только политика, направленная на мобилизацию ресурсов и внутренних возможностей субъектов Федерации, регионов при активной мобилизационно-инвестиционной деятельности Правительства Российской Федерации. Уникальное разнообразие природно-климатических и национально-культурных российских ландшафтов должно быть освоено, претворено в региональное разнообразие форм жизнеустройства, в том числе и экономических. Это основа стратегии устойчивого развития Российской Федерации, а значит, и ее регионов.

Ориентационные установки для самостоятельной работы, семинаров и диспутов

Цель. Изучить сущность понятий «регион», «экономический регион», «экономический федерализм», «федеральный округ», «бюджетный федерализм», «бюджетное выравнивание» в современной федералогии и в федеративной практике.

Ход занятия. Следует уяснить основные направления характеристики и классификации регионов: экономика, финансы, политика, этнополитика, социальное положение и т.д.

187

Достижения и недостатки региональной политики: вчера и сегодня. Есть сторонники как советской модели региональной политики, так и современной. Представьте свои аргументы. Обозначьте перспективы с точки зрения экономики, интересов регионов, граждан, государства.

Регионализация как мировая тенденция. Обоснование. Регионализм в Европе: укрупнение или ослабление государства. Почему в Европе не боятся регионализации, а у нас боятся?

Экономический федерализм и регулирование отношений собственности по вертикали. Основываясь на примере своего субъекта Федерации, представьте реальную картину собственнических отношений в целом.

Бюджетный федерализм. Сравнительный анализ концепции бюджетного федерализма Правительства Российской Федерации 1994, 1998, 2002 гг. На какую модель бюджетного федерализма выходит программа Правительства России о развитии бюджетного федерализма до 2005 г.

Три уровня бюджета в России и их характеристики. Показать на таблицах уровни децентрализации бюджетной системы и объем финансовой помощи субъектам федерации по федеративным государствам мира.

Экономический федерализм и диспропорция по регионам в производстве промышленной и сельскохозяйственной продукции в среднем на душу населения. Меры по преодолению неравномерного развития. Кризисные явления и антикризисное управление в федеративном государстве.

Федеральные стандарты социальных услуг: показать региональные среды, в том числе на примере своего региона.

Региональное разнообразие и устойчивое экономическое развитие России. Горизонтальные экономические связи между регионами. Экономическая интеграция регионов. Устойчивый экономический рост — центральное звено региональной политики.

Материалы, конспекты, записи

Конспекты по экономическому федерализму, региональной политике и бюджетному федерализму

«Основные положения региональной политики в Российской Федерации», принятые Правительством РФ 23 марта 1996 г., не стали импульсом для осуществления активной региональной политики в значительной степени потому, что за ними не последовали нормативно-методические и законодательные акты, а также соответствующее экономическое и управленческое подкрепление.

188

Применяемые формы государственной поддержки территорий не согласованы между собой и направлены преимущественно лишь на ослабление последствий кризисного состояния территорий, а не на устранение его причин.

Различия между регионами России по структуре экономики, ее открытости и способности к модернизации, а также по составу населения, уровню и качеству жизни населения велики. Влияние кризиса 1998 г. на социально-экономическое развитие было территориально неравномерным. При этом социальные последствия нарастания кризисных процессов во многом зависят от развития событий в региональной экономике.

Следствием кризиса 1998 г. стало резкое увеличение процента населения с доходами ниже прожиточного минимума. Кризис увеличил процент бедных прежде всего в депрессивных и отсталых регионах.

Отсутствие обоснованной и последовательной региональной политики в ходе проведения реформы привело не только к резкой дифференциации уровней социально-экономического развития отдельных территорий Российской Федерации, но и к появлению территорий с аномально глубокими кризисными процессами, нуждающимися в специальной и дополнительной государственной поддержке.

Региональная политика могла бы стать в России краеугольным камнем в деле становления и развития федеративных отношений, поиске подходов к выработке гармоничных взаимоотношений между федеральным центром и регионами, в становлении и развитии цивилизованного федерализма. В утвержденной Указом Президента Российской Федерации «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» сформулирована одна из важнейших задач «выработки и реализации региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов», необходимая для укрепления конституционного строя в России. Однако следует отметить, что на данном этапе эта задача не решается.

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, понимая важность этой проблемы, выступил инициатором разработки проекта Федерального закона «Об основах государственной региональной политики, порядке ее разработки и реализации».

«То, что делают сегодня ассоциации экономического взаимодействия, сформировавшиеся по горизонтальному принципу, на наш взгляд, и есть прообраз будущей федеративной модели, которая и будет результатом добровольной интеграции снизу», — отметил в свое время министр региональной политики Российской Федерации В.А. Кирпичников.

189

Из Международной конференции «Совершенствование форм и механизмов межрегиональной интеграции как фактора укрепления федерализма в России»¹

Новосибирск, 8-10 февраля

Краткое содержание основных докладов

А. Гранберг, председатель СОПСиЭС Министерства экономики РФ и РАН, академик

Острота современной социально-экономической ситуации в большинстве регионов России и сильная деформация всего экономического пространства определяются тем, что в стране одновременно осуществляется ряд сложных переходных процессов. Это формирование нового геополитического и экономического пространства после распада СССР, переход к экономике рыночного типа с еще нестабильной системой государственного регулирования, открытие национальной экономики для внешних рынков, длительный экономический кризис, изменение государственного устройства, в том числе экономических и политических отношений центра и регионов. В настоящее время фиксируется усиление неоднородности и дезинтеграции экономического пространства. Неоднородность проявляется прежде всего в различиях уровня и качества жизни в регионах. Эта экономическая дифференциация оценивается с помощью макроэкономических индикаторов системы национальных счетов на региональном уровне.

Р. Каппеллин, президент Европейской Сети городской и региональной политики, Римский университет «Tor Vergata», профессор (Италия)

Опыт межрегионального сотрудничества в Западной Европе, определение ключевых проблем и основных тенденций могут быть полезны или, по крайней мере, интересны для развития федерализма в России. Кроме того, развитие совместных проектов Европейского Союза и Российской Федерации, таких как программа Тасис, постепенное расширение Европейского Союза за счет стран Центральной и Восточной Европы, граничащих с РФ, показывают необходимость совместного исследования региональных проблем и инструментов региональной политики.

190

Традиционный подход в региональной политике нацелен на снижение дифференциации душевых доходов между регионами. Новый подход, основанный на убеждении, что региональная политика является решающим элементом любого федерального государства и должна разрабатываться в соответствии с принципом субсидиарности и подразумевать большую ответственность отдельных регионов, направлен на развитие форм межрегионального сотрудничества, экономической и физической интеграции территории Европы. Европейский опыт может быть полезен не только в разработке стратегии интеграции макрорегионов РФ, но также и в определении институциональных инструментов и процедур.

Сложность проблемы координации различных субъектов Федерации в пределах каждого макрорегиона и координации последнего с федеральной администрацией требует существования небольших, но эффективных администраций для каждого макроуровня.

Важно совершенствовать региональную политику в единстве с этнонациональной политикой (конспект)

Региональная политика — это составная часть федеральной политики.

Особую сложность и необходимость для устранения всех противоречий, межнациональных конфликтов, для достижения политической стабильности в стране представляют проблемы правового отлаживания, становления и развития местного самоуправления. Вероятно, пройдет еще какое-то время, пока мы вспомним простую, оправданную мировым опытом истину: «...здания федерации повсюду в мире строились с фундамента местного самоуправления, а не с крыши благонамеренных конституций... и основой единства многонационального общества и государства повсюду являлся не суверенитет народов и народностей, но реальное утверждение суверенитета отдельного человека и гражданина как равноправного и полноценного собственника продуктов своего труда»¹. Недостаточно принять закон об общих принципах организации местного самоуправления. Жизненно важно подключить к реализации этого закона систему мер, обеспечивающих развитие местного самоуправления как жизнеспособного уровня власти и в то же время как наиболее перспективной формы самоорганизации людей.

191

Права и интересы местного самоуправления необходимо согласовывать с реформированием бюджетных, налоговых, земельных отношений, совершенствованием муниципальной статистики в Российской Федерации. Без ее создания трудно рассчитывать на реальную государственную политику по преобразованию местной власти на демократических началах.

«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле» — с этих слов начинается Конституция России. В этой основополагающей установке заложены смысл, цель и путь нашего развития. Но мы живем как бы в неопределенном времени между известным нам тоталитарным прошлым и мало известным в наших условиях, или почти неизвестным демократическим будущим.

Делить не деньги, а полномочия: в этом году Минфин может предложить радикальную реформу межбюджетных отношений¹

А. Литвинов

Россия унаследовала свой федеративный статус от советских времен. В списке союзных республик она значилась как РСФСР. Однако в тот период федерализм понимался достаточно условно, и государство управлялось по централизованному принципу. При этом экономические рычаги воздействия на регионы явно уступали в значении административным, а роль главной исполнительной вертикали исполняла партийная система, жестко выстроенная от ЦК до райкома.

<...> Таким образом, Российская Федерация сформировалась как достаточно специфическое образование, обладающее, пожалуй, двумя основными особенностями — огромным неравенством в экономическом развитии отдельных территорий и крайней нестабильностью правил взаимоотношений федеральных и региональных властей. Это касается как политики, так и экономики.

Сами территориальные масштабы России, казалось бы, делают неизбежным многообразие экономических условий в разных ее частях. Однако бедность одних и богатство других объясняется не только, а подчас и не столько объективными причинами. Наследие сверхцентрализованного СССР предопределило концентрацию большей части финансовых ресурсов в Москве и в меньшей степени в Санкт-Петербурге. Значение же сырьевого экспорта в доходах бюджета легко объясняет тот факт, что по уровню обеспеченности бюджетными

192

средствами первое место в России занимает богатый газом Ямало-Ненецкий АО. Россия воистину «Федерация контрастов» — по уровню инвестиций разрыв между ее субъектами достигает 17 раз. По данным же экспертов Минэкономразвития на ближайшую перспективу — до 2003 г. — дифференциация между регионами будет нарастать.

<...> Сейчас ситуация с бюджетной самостоятельностью регионов достаточно парадоксальна. В мировой практике принято определять ее уровень с помощью двух показателей: доли субнациональных бюджетов в общих доходах и расходах федерации и доли помощи из центра в бюджетах субъектов федерации. По этим параметрам Российская Федерация не выглядит слишком централизованной: в региональные бюджеты уходило до 56% всех доходов государства. Правда, в 1999-2000 гг. наблюдалось некоторое снижение этой доли, но объяснялось это не столько сознательной политикой центра, сколько увеличением доходов Федерации от высоких цен на энергоносители. Объем же всех видов федеральных трансфертов в региональных доходах составляет около 15%. К примеру, в Мексике более 30% бюджета штатов формируется за счет помощи из центра, в Бразилии — 25%. Однако сбор налогов практически целиком находится в руках центральных властей, и последние поправки в налоговом законодательстве только закрепили это положение.

Шаг в этом направлении сделан уже в бюджете 2001 г.: на уровне Федерации сосредоточено 100% налога на добавленную стоимость, а 99% подоходного налога направляются в распоряжение субъектов Федерации. В более отдаленной перспективе к регионам будут применять разные подходы — с одной стороны, предоставление им права самостоятельно вводить собственные надбавки к федеральным налогам, а с другой — разработка правил банкротства и введения внешнего финансового управления субнациональными бюджетами.

Впрочем, реформа может коснуться не только собственно межбюджетных отношений. Важный вопрос — судьба так называемых нефинансируемых федеральных мандатов. Проект реформы предполагает отменить большую их часть, а остальные передать на федеральный уровень. Именно федеральный центр сможет осуществить более справедливое распределение средств, предназначенных для выполнения основных социальных обязательств государства в области образования, медицины и культуры. Сейчас в бюджетном кодексе заложено понятие «минимальные социальные стандарты». По мнению Алексея Лаврова, оно является миной под всю бюджетную систему и должно быть отменено. Такой вполне либеральный подход, исходящий из необходимости минимизировать обязательства государства, может затруднить авторам программы ее продвижение в жизнь.

193

Бюджетный федерализм в видении правительства лишь псевдоним для централизма¹

Вопрос распределения средств между центром и регионами должен регулироваться «Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 года»

Главный недостаток этого документа — его декларативность, отсутствие реальных механизмов реализации заявленных принципов межбюджетных отношений. Сами-то принципы возражений не вызывают: самостоятельность и сбалансированность бюджетов, формирование их достаточными для реализации расходных полномочий. А вот как наполнить бюджеты субъектов Федерации реальными деньгами, из программы не очень ясно.

<...> Складывается не очень радостная картина. Бюджетный федерализм в видении правительства — лишь псевдоним для централизма. Центристские устремления правительства понятны и объяснимы. Они являются своеобразной реакцией на ту вольницу, в том числе и финансовую, которая царила в России в 90-е гг. В стремлении навести порядок правительство вольно или невольно ограничивает регионы в их законных правах. Но для того и существует диалог, переговорный процесс, чтобы решить эти проблемы до принятия бюджета.

В правительстве сидят нормальные, переживающие за судьбу страны люди. Они уже согласились включить в Налоговый кодекс поправки, гарантирующие субъектам Федерации их законную долю от налогов на добычу полезных ископаемых. Кроме того, Государственная Дума готовит законопроекты «О минимальных социальных стандартах» и «О минимальном бюджете субъекта Российской Федерации». Их принятие позволит внести стабильность и прозрачность в межбюджетные отношения, снизить социальные издержки.

Сами виноваты. Разгул бюджетной стихии стартовал²

Николай Иванов

Бюджетный процесс пошел. Главный финансовый документ страны рождается на свет; многие его уже видели и знают, о каких параметрах там идет речь. Во всяком случае, обсуждение еще не внесенного в Думу законопроекта уже началось. Осенью бюджетные споры достигнут пика, а к нужному моменту сойдут на нет. Все как всегда.

194

И, как всегда, останутся недоговоренности. И самые простые вопросы останутся без ответа. Почему, например, зависимость федерального бюджета от мировых цен на нефть независимые специалисты оценивают чуть ли не как пренебрежимо малую величину, а авторы бюджета — как определяющий фактор, и сам бюджет соответственно строится опять по сценарному принципу — в зависимости от уровня цен? Но если такая зависимость существует, то почему же она не сработала в текущем году, когда нефтяной рынок должен был завалить российское правительство деньгами, а их в бюджете все равно почему-то не хватило — пришлось залезать в финансовый резерв? Кто-то объясняет это «популистской политикой власти», кто-то привычно кивает на разгул стихии. Но суть не в этом. Весь наш бюджетный процесс — формирование как доходной, так и расходной его части — это разгул стихии, неподотчетной человеческому разуму и воле.

«В первую очередь вопрос о дополнительном обложении нефтяников налогами будет зависеть от поведения самих нефтяных компаний», — сообщил в одном из интервью начальник экономического управления Администрации президента РФ Антон Данилов-Данильян. В том же интервью он объяснил, что государство должно проанализировать, как компании обращаются со своей экспортной выручкой — возвращают ли ее в страну, инвестируют ли в развитие производства и т.п. И не станет ли само государство более эффективным распорядителем этих средств, если изымет их в виде налогов.

Из интервью губернатора Ростовской области Владимира Чуба ведущему программы «Подробности» Сергею Пашкову¹

Пашков: В чем главная проблема межбюджетных отношений?

Чуб: ...получается глупая ситуация. Есть федеральный закон, но нет денег на его исполнение. В этом и есть суть межбюджетных отношений. Коль скоро вы нам отдаете расчет по таким-то федеральным законам, значит, давайте обеспечьте деньги. Каким образом вы подберете: за счет одного налога, другого? Это же бюджетные деньги, они все равно пойдут на обеспечение людей, живущих на территории. Нам надо выравнивать бюджетную обеспечиваемость на одного жителя, иначе жители будут ездить с одной территории в другую — где лучше купить и легче жить. Тогда опять же возникнет этот институт прописки. Ведь раньше с села паспорт не давали, не выпускали его, потому

195

что там невозможно было жить и совсем другая обеспеченность. А в Москву не пускают, опять прописка нужна. Потому что там полегче жить, но там человека не прописывают. Вот что такое, в принципе, межбюджетные отношения.

Американский федерализм сегодня

Элис Кату

В данной статье Элис Кату формулирует шесть основных вопросов, которые стоят перед Америкой в настоящее время, они поучительны и для России:

Нефинансируемые мандаты. Поскольку средств федерального бюджета не хватало даже для решения федеральных задач, Конгресс, пользуясь предоставленным ему Конституцией правом «регулировать торговлю между штатами», принял ряд обязательных для штатов нормативных актов. Они получили название «нефинансируемых мандатов», поскольку требовали от штатов определенных действий без финансового обеспечения из федерального бюджета. Конгресс принял Закон о нефинансируемых мандатах 1995 г., который (в определенных пределах) запрещает федеральному правительству устанавливать новые требования штатам и органам местного управления без соответствующего финансового обеспечения.

Общественное финансирование. Если ответственность за принятие и осуществление политических решений все больше переходит к администрациям штатов и местным органам власти, нетрудно увидеть, что это приведет к несоответствию между обязательствами и финансовыми возможностями. В конце 60-х — начале 70-х гг. муниципальные власти получали значительные федеральные субсидии на выполнение социальных программ, предусмотренных политикой «Великого общества». С тех пор финансирование из федерального бюджета снизилось, а в ряде случаев полностью прекратилось, однако население по-прежнему требует осуществления этих программ. Такие традиционные области, как образование (в системе общественых школ), сбор мусора, борьба с преступностью и противопожарная безопасность, эксплуатация и ремонт дорог по-прежнему в основном находятся в ведении муниципалитетов и других органов местного управления. Спрос на различные услуги на местном уровне повсеместно увеличивается, в то время как средств на их предоставление становится все меньше. Перед лицом этой дилеммы органы местного самоуправления вынуждены проявлять больше инициативы, с тем чтобы обеспечить работу указанных служб.

196

Реформа государственного управления. Перед лицом растущих требований при сокращающихся финансовых ресурсах местные органы власти вынуждены были пересмотреть систему предоставления и финансирования услуг. Этот пересмотр охватывает целый ряд областей. Городские власти в порядке эксперимента пошли на децентрализацию управления, выходят на рынок и конкурируют с частными предприятиями, рассматривая клиентов в качестве потребителей и пытаясь добиться того, чтобы государственные организации отчитывались перед ними. Муниципальным властям приходится меньше полагаться на помощь из федерального бюджета и местных налогов на собственность и устанавливать плату за предоставляемые ими услуги. Творческий подход к финансированию и обеспечению работы служб приводит к значительной экономии средств без ухудшения качества услуг. Процесс этот, однако, лишь только начался, и еще рано говорить о результатах этой работы по реорганизации местного самоуправления.

Международная торговля. У американского федерализма появилось новое международное измерение. Такие соглашения, как ГАТТ и НАФТА, наверняка окажут глубокое влияние на федерализм. Интересно будет посмотреть, как повлияет вновь возникающая «федерация федераций» на штаты Америки, Канады и Мексики.

Штаты как исследовательские лаборатории. Много лет назад член Верховного Суда США Луис Брандейс писал, что штаты — это своего рода «социальные лаборатории», в которых могут обкатываться различные варианты решений социальных и экономических проблем, не подвергая при этом риску всю страну. Этот взгляд на федерализм сейчас более актуален, чем когда-либо. Для того чтобы найти новые и эффективные решения таких проблем, как преступность, образование, социальное обеспечение и деградация городов, необходимо, чтобы правительства штатов работали рука об руку с представителями местных администраций. Будущее американского федерализма зависит от того, насколько успешно штаты будут решать эти проблемы и использовать открывающиеся перед ними возможности.

Создание новых партнерских отношений

Джим Фуллер, ЮСИА

Новые партнерские отношения, которые формируются сегодня между органами власти федерального, штатного и местного уровней, заменяют ту главенствующую роль, которую федеральное

197

правительство играло еще в недавнем прошлом. Они сделают все органы власти более эффективными и позволят сэкономить много средств. В приведенной ниже статье Джим Фуллер анализирует высказывания президента Клинтона и вице-президента Гора, разъясняющие эти преобразования и указывающие на некоторые вдохновляющие результаты.

«Эра больших правительств окончена, но эра больших вызовов продолжается. Люди хотят иметь меньшие по размеру государственные программы и правительственный аппарат, но они хотят, чтобы страна активно и эффективно управлялась. Они хотят иметь правительство, которое дает им средства и возможности быть ответственными за себя и самостоятельно решать свои проблемы».

Этими словами президент Билл Клинтон в своем вступлении к «Докладу в Блэйр-Хаузе» предложил новую модель управления обществом для федеральных органов власти, основанную на создании новых партнерских отношений со штатными и местными органами власти.

Совершенствование работы органов власти

Вице-президент Гор продолжил тему обновления и партнерства во введении к «Докладу в Блэйр-Хаузе», призывая правительство относиться к обществу так же, как лучшие компании относятся к своим клиентам, то есть ставя интересы клиента превыше всего и устраняя нормативные и правовые барьеры там, где люди сами могут решать свои проблемы.

«В 1993 г. президент Клинтон попросил меня подумать, как усовершенствовать работу органов правительства и сделать их менее дорогостоящими, — сказал вице-президент. — Мы назвали это кардинальной реформой структуры правительства. Необходимость в этом была очевидна. Доверие к правительству, которое состоит в уверенности, что оно способно разрешать проблемы путем совместной работы, последние тридцать лет падало. Мы должны были или восстановить эту веру, или отдать наше будущее во власть хаоса».

«У нас были основания надеяться на успех, — продолжал Гор. — Корпоративная Америка обновила себя, чтобы обрести конкурентоспособность и способность побеждать. Те же идеи и некоторые новые методы начали работать на уровне штата и местном уровне. Но это было невероятно трудно — это должно было стать крупнейшим поворотом в истории, и специалисты в области управления сказали, что это займет как минимум восемь лет».

И сейчас, когда не прошло и четырех лет после этого заявления, Гор может привести тысячи примеров «островов совершенства в результате обновления» каждого государственного ведомства. И доверие

198

общества к правительству выросло почти на 9% с 1993 г., согласно недавнему роуперовскому опросу.

Рабочие партнерства

В качестве одного из компонентов инициативы по обновлению правительственной системы администрация Клинтона реформирует процесс выделения федеральных грантов. Он преобразуется в систему «рабочих партнерств», которая лучше соответствует более мелким государственным структурам и их местным потребностям. В бюджетах 1996 и 1997 гг. президент Клинтон предложил рабочие партнерства для 200 существующих программ в области здравоохранения, развития сельской местности, образования, жилищной сферы, транспорта и экологии. Такие партнерства символизируют отход от традиционных федеральных программ грантов, передавая контроль и ответственность самому обществу.

Возрождение общественного доверия

«Мы работаем очень неплохо, — заметил Клинтон в начале второго срока своего президентства. — Численность сотрудников федеральных учреждений самая меньшая за последние 30 лет, а дефицит бюджета сокращен на 60%. Но это сокращенное и требующее меньших затрат правительство делает сегодня больше, чем когда-либо. Мы создали более 11 млн новых рабочих мест. Преступность сокращается уже четвертый год подряд. Сокращается и число беременностей в подростковом и юношеском возрасте».

«Но предстоит сделать еще очень многое, — продолжал Клинтон. — Мы должны дать американцам инструменты, которые помогут им жить и работать с наибольшей отдачей, возродить их уверенность в том, что мы можем разрешить наши труднейшие проблемы, когда работаем вместе, и укрепить роль Америки как самой могущественной силы планеты в борьбе за мир, свободу и процветание».

Сегодня штатными и местными органами осуществляется более 600 федеральных программ. Общее мнение таково, что прежний подход, основанный на принципе «сверху вниз», предполагающий централизованное руководство, недостаточно гибок и не позволяет реагировать на быстро меняющиеся условия, в которых приходится существовать Соединенным Штатам. Новые партнерские отношения между федеральными, штатными и местными органами власти должны обеспечивать большую гибкость в создании системы управления, которая работает на людей. «Это — огромная работа, которую должны делать небольшие органы власти», — заметил Клинтон.

199

К вопросу теории федерализма (государственно-правовой аспект)

Н. Ильин, адъюнкт Российской таможенной академии

<...> Говоря о федерализме, следует также сказать об экономической интеграции субъектов федеративной структуры. Возьмем лишь один аспект этой проблемы — функционирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений. В качестве примера рассмотрим Европейский Союз (ЕС) и сравним положения дел в указанной сфере в сложившихся федерациях с тем, что имеет место сейчас в ЕС. Ведь ЕС вырос из Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), из того, что принято было называть Общим рынком. А последний, в свою очередь, — из Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Политическая интеграция, образование единого правового поля последовали за процессом экономического объединения в ведущих отраслях стран «шестерки».

Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдерживается фактором федеративного устройства. Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.

Развитие федерализма в нашей стране невозможно без постоянного теоретического обобщения практического опыта федерализма в других государствах и внедрения в практику передовой научной теории.

Межбюджетные отношения в системе германского федерализма

Владимир Гутник, кандидат экономических наук, руководитель Центра европейских исследований ИМЭМО РАН (Россия), Адриан Оттнад, научный сотрудник Института экономических и общественных исследований (г. Бонн, Германия)

Устойчивость и эффективность отношений между центром и регионами должна обеспечиваться «финансовой конституцией» государства. Даже хорошо отлаженная система таких отношений со временем

200

нуждается в обновлении. Основным направлением реформирования межбюджетных отношений в Германии становится постепенная смена «кооперативного» федерализма «конкурентным».

В федеративном государстве экономические взаимоотношения между центром и регионами определяются главным образом бюджетным порядком. Подлинная федерация реализуется только при условии финансовой (т.е. бюджетной) автономии ее субъектов. Степень такой автономии может быть различной, а вмешательство центра в финансовую сферу регионов бывает иногда не только не враждебно принципам федерализма, но, напротив, содействует его становлению и укреплению. Важно знать меру, время и конкретные способы воздействия центральных органов власти на финансовое положение регионов, формировать межбюджетные отношения, адекватные хозяйственному и социальному порядку в государстве.

Финансовая конституция — основа финансового порядка в федеративном государстве

В немецком научном и политическом лексиконе широко используется понятие «финансовая конституция», которая составляет самый крупный раздел Основного закона ФРГ (Конституции государства). В нем закреплены принципы и правила, регулирующие отношения федерального центра и федеральных земель, что обеспечивает их устойчивость, предотвращая нежелательные воздействия политической конъюнктуры (например, в результате смены кабинетов). Главная идея данного раздела Основного закона — четкое разграничение финансовых компетенций между федерацией (центром) и землями.

Финансовая конституция исходит из важнейшей задачи региональной политики — обеспечить единый (и высокий) жизненный стандарт на территории всей страны. Для достижения данной цели государство перераспределяет ресурсы и доходы, а также предоставляет в равной мере общественные блага всем территориям.

Вертикальное распределение имеет две стороны: разграничение налогов между субъектами получения и предоставление федеральным центром субсидий и помощи регионам (дополнительные федеральные трансферты). Кроме того, существует и скрытое финансовое выравнивание, которое осуществляется как за счет федерального бюджета, так и за счет средств других центральных бюджетов, особенно бюджета социального страхования.

201

Горизонтальное перераспределение можно считать вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. К горизонтальной форме относится и перераспределение части налога с оборота (аналог российского НДС).

Финансовая конституция устанавливает порядок, который обеспечивает рациональное участие федерации в целом и составляющих ее территорий в совокупном доходе национального хозяйства. При этом решаются четыре задачи: 1) распределение расходов; 2) распределение законодательных полномочий в области налогообложения; 3) распределение налоговых поступлений; 4) организация управления в финансовой сфере (главный принцип данной организации — недопущение дублирования центра и земель в отношении одних и тех же налоговых сборов, даже если они поступают на разные административные уровни).

Бремя расходов делится в соответствии с управленческими компетенциями — кто принимает решения, тот и финансирует их реализацию.

Вертикальное финансовое выравнивание

Вертикальное распределение налогов в Германии четко закреплено в Основном законе. Некоторые из них полностью поступают в распоряжение одного субъекта, другие распределяются в определенной пропорции между несколькими получателями. При этом каждый уровень государственной вертикали имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии.

В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам — 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС.

Горизонтальное финансовое выравнивание

Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в Основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня.

202

Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 1999 г. — 34 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям (финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня).

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% — за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% — за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Новые импульсы для обновления федерализма

В марте 2000 г. премьер-министры земель согласовали общие узловые моменты реформы системы финансового выравнивания. Они не ставили под сомнение принципы федерального устройства и финансовое выравнивание как таковое, благодаря которому достигается основная цель региональной политики — сближение уровней жизни в разных районах страны. Вместе с тем было признано, что следует усилить стимулы к эффективности хозяйствования, что его большая результативность должна соответственно и выше вознаграждаться, что тотальная уравнительность неизбежно приведет к необходимости делить уменьшающийся пирог.

* * *

Сможет ли Россия перескочить этап «кооперативного» федерализма (который пока тоже отсутствует) и сразу начать обновлять свою федерацию по более эффективному «конкурентному» варианту? На наш взгляд, в России необходимо рационально сочетать элементы кооперативного и конкурентного федерализма, причем по мере укрепления экономического роста и хозяйственного потенциала регионов усиливать конкурентные элементы. Было бы непростительной ошибкой проигнорировать опыт федералистского развития западноевропейских стран, особенно Германии.

Будущее России как федеративного государства во многом зависит от быстрого достижения консенсуса по системе межбюджетных отношений, базирующейся на принципе «кооперативизм — насколько необходимо, конкурентность — насколько возможно».

203

Материалы к парламентским слушаниям «О депрессивных территориях в Российской Федерации. Пути выхода из кризиса»

Б.М. Штульберг

К сведению: в последние несколько лет все в большей мере развиваются деструктивные процессы усиления территориальной дифференциации экономического и социального развития, представляющие реальную угрозу национальной и экономической безопасности России. Так, разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему производства промышленной продукции достиг почти 100 раз, по уровню зарегистрированной безработицы — более 23 раз, по величине среднедушевых денежных доходов населения — 14 раз.

В этих условиях особую актуальность приобрели вопросы сокращения дифференциации уровней социально-экономического развития регионов страны, эффективной государственной поддержки экономики проблемных, наиболее кризисных субъектов Федерации.

* * *

Как показал проведенный анализ, во всех экономических районах России имеются регионы, охваченные наиболее глубоким системным кризисом, обусловливающим необходимость федеральной поддержки данных регионов.

Так, в сфере занятости населения по совокупности основных характеристик рынка труда наиболее тяжелое положение сложилось в Архангельской, Мурманской, Псковской, Ленинградской, Брянской, Владимирской, Ивановской, Костромской, Ярославской, Кировской, Тамбовской, Астраханской, Пензенской, Курганской, Пермской, Читинской и Амурской областях, Хабаровском крае, республиках Карелия, Марий Эл, Мордовия, Чувашия, Калмыкия, Дагестан, Карачаево-Черкесия, Удмуртия, Тыва и в Республике Алтай. В данном перечне мы видим как развивающиеся регионы преимущественно сырьевой ориентации, промышленно развитые субъекты Федерации с типично депрессивным характером экономики, так и регионы переходного типа с аграрно-индустриальным типом хозяйства, а также традиционно слаборазвитые регионы.

* * *

В рамках проводимой реформы важнейшими составляющими выступают:

• углубление и повышение эффективности процессов приватизации государственных мероприятий, для чего представляется необходимым привлечение стратегических инвесторов и

204

значительное увеличение доходов местных бюджетов, получаемых от приватизации;

• продолжение аграрной реформы с учетом наиболее рационального использования возможностей сельскохозяйственных предприятий различных форм собственности, включая фермерские хозяйства;

• ускоренное развитие различных форм малого предпринимательства, значительное увеличение удельного веса малых и средних предприятий в институциональной структуре хозяйства страны и ее регионов;

• формирование элементов отвечающей современным требованиям эффективной рыночной инфраструктуры.

Методы государственного экономического регулирования подразделяются на прямые и косвенные.

Прямые методы государственного регулирования (государственные инвестиции, дотации, субвенции, трансферты, лицензии и квоты) должны быть направлены прежде всего на поддержку машиностроительного и инвестиционного комплексов в депрессивных регионах Европейской части России и Урала, для развития которых имеются все предпосылки.

Косвенные методы регулирования (налоги, платежи за ресурсы, тарифное и ценовое регулирование, таможенные льготы) должны использоваться для формирования региональных товарных рынков, развития оптовой торговли и материально-технического снабжения, увеличения емкости потребительского рынка и его насыщения товарами отечественного, преимущественно местного производства.

Ведущим экономическим методом государственного регулирования территориального развития и проведения региональной политики остается программно-целевой метод, используемый на федеральном и региональном уровнях.

Методы государственного регулирования в рамках принятых программ могут быть сгруппированы по трем направлениям: проблемы и задачи текущего периода, основные потенциальные источники финансирования и механизм осуществления этих программ.

В целях преодоления депрессивности в старопромышленных районах России необходимо прямое государственное регулирование, направленное на:

• стимулирование инвестиций в отрасли, способные обеспечивать накопление капитала и окупаемость затрачиваемых средств

205

(торговлю, гостиничный сервис, топливную и нефтехимическую промышленность);

• привлечение иностранных инвестиций в конверсионные и инфраструктурные, а также экологические проекты;

• стимулирование расходования средств предприятий на их производственное развитие;

• стимулирование и поддержку малого бизнеса, особенно в перерабатывающих отраслях пищевой и легкой промышленности, агропромышленном комплексе;

• обеспечение действенного контроля за выполнением государственных программ социального развития (например, Федеральных программ «Миграция», «Занятость» и др.);

• формирование системы экспертизы инвестиционных проектов (в частности, новых морских портов, вывода из эксплуатации Ленинградской АЭС и т.п.).

Основными потенциальными источниками финансирования производственных и антикризисных программ могут быть:

• собственные средства предприятий, кредиты банков и других финансовых учреждений, а также возврат кредитов;

• отчисления от доходов от экспорта;

• инвестиции российских и иностранных фирм;

• бюджетное финансирование целевых программ;

• займы и ценные бумаги под гарантии федеральных и местных властей.

Механизмы осуществления инвестиционных программ должны включать:

• содействие созданию в приоритетных отраслях экономики регионов концернов, финансово-промышленных групп, холдингов и других коммерческих структур;

• формирование института уполномоченных банков по обслуживанию бюджета территорий;

• стимулирование создания фондов регионального развития, функционирующих, в основном, на принципах предоставления гарантий, как федерального, так и межрегионального назначения.

Это позволит ликвидировать «иждивенчество одних регионов за счет других, усилить контроль за экономической ситуацией в

206

регионах, более эффективно осуществлять государственную поддержку нуждающихся регионов.

Направленная структурная перестройка промышленности региона благодаря мерам государственного воздействия (льготные кредиты, налоговые льготы госзаказ и др.) должна объективно способствовать поддержанию и развитию производства на жизнеспособных действующих предприятиях, обеспечению приемлемого уровня занятости населения, регулируемому свертыванию бесперспективных производств, тем самым стабилизируя экономическую ситуацию и снижая потенциал социальной напряженности.

Таблица 2. Соответствие доходных источников и расходных полномочий уровням бюджетной системы

Уровень	Функции	Доход
Федеральный	Макроэкономическая политика Национальная оборона и международные отношения Политика в сфере борьбы с преступностью (если экстерналии велики) Отдельные виды политики в области охраны окружающей среды, антимонопольного регулирования и защиты прав потребителя Политика в сфере перераспределения доходов физических лиц	Подоходный налог с физических лиц Налог на прибыль корпораций Тарифы
Региональный	Региональный и межмуниципальный транспорт и другая региональная инфраструктура Региональная политика в области борьбы с преступностью Защита прав собственности Государственные пенсии Региональные парки Региональные университеты Отдельные виды политики в области охраны окружающей среды, защиты прав потребителя и наемного работника Дополнительное перераспределение доходов	Налог с продаж Налог на имущество нерезидентов Оплата услуг региональных органов власти (когда это возможно)
Местный	Дошкольное и школьное образование Местный транспорт Муниципальная политика и пожарная охрана Местные парки и библиотеки	Налог на землю и имущество резидентов Оплата услуг местных органов власти

207

Таблица 3. Разделение налогов на федеральные, региональные и местные согласно Закону Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и Налоговому кодексу РФ (в соответствии с последними редакциями)

Федеральные налоги		Региональные налоги		Местные налоги
«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс	«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс	«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс
Налог на добавленную стоимость; акцизы; налог на доходы физических лиц; единый социальный налог (взнос); налог на операции с ценными бумагами; таможенная пошлина; платежи за пользование природными ресурсами; налог на прибыль организаций; налоги, служащие источниками образования дорожных фондов; государственная пошлина; налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения; сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний; налог на покупку иностранных	Налог на добавленную стоимость; акции на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья; налог на прибыль (доход) организаций; налог на доходы от капитала; подоходный налог с физических лиц; взносы в государственные социальные внебюджетные фонды; государственная пошлина; таможенная пошлина и таможенные сборы; налог на пользование недрами; налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы; налог на дополнительный доход от добычи углеводородов; сбор за право	Налог на имущество предприятий; лесной доход; сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц*; налог с продаж; единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности*	Налог на имущество организаций; налог на недвижимость; дорожный налог; транспортный налог; налог с продаж; налог на игорный бизнес; региональные лицензионные сборы	Налог на имущество физических лиц; земельный налог; регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью; налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне*; курортный сбор; сбор за право торговли; целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели; налог на рекламу; налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров*; сбор с владельцев собак*; лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями*; лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей*; сбор за выдачу	Земельный налог**; налог на имущество физических лиц**; налог на рекламу; налог на наследование или дарение; местные лицензионные сборы

208

Федеральные налоги		Региональные налоги		Местные налоги
«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс	«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс	«Об основах налоговой системы в РФ»	Налоговый кодекс
денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; налог на игровой бизнес; плата за пользование водными объектами; сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции; налог на добычу полезных ископаемых	пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами; лесной налог; водный налог; экологический налог; федеральные лицензионные сборы			ордера на квартиру*; сбор за парковку автотранспорта*; сбор за право использования местной символики*; сбор за участие в бегах на ипподромах*; сбор за выигрыш на бегах*; сбор с лиц, участвующих в игре в тотализатор на ипподроме*; сбор со сделок, совершаемых на биржах, за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогообложении операций с ценными бумагами*; сбор за право проведения кино- и телесъемок*; сбор за уборку территорий населенных пунктов*; сбор за открытие игорного бизнеса*

^*Прекращает действие при введении на территории субъекта Федерации налога с продаж.

^**Прекращает действие при введении в действие на территории субъекта Федерации налога на недвижимость.

209

Рис. 8. Исходное состояние системы межбюджетных отношений в Российской Федерации (до утверждения новой программы бюджного )

Таблица 4. Закрепление функций по расходным полномочиям в Бюджетном фонде

1. Функции, по которым все расходные полномочия целиком принадлежат тому или иному уровню публичной власти. 2. Функции, по которым нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение осуществляется федеральными органами госвласти, финансирование — органами госвласти субъектов Федерации за счет и в пределах выделяемых из федерального бюджета субвенций. 3. Функции, по которым общее нормативное правовое регулирование осуществляется федеральными органами госвласти, детальное нормативное правовое регулирование, обеспечение финансовыми средствами и финансирование — органами госвласти субъектов Федерации. 4. Функции, по которым нормативное правовое регулирование и обеспечение финансовыми средствами осуществляется органами госвласти, финансирование расходов — органами местного самоуправления. 5. Функции, по которым нормативное правовое регулирование осуществляется органами госвласти, обеспечение финансовыми средствами и финансирование — органами местного самоуправления.

210

Рис. 9. Ликвидация необеспеченных мандатов

Рис. 10. Подушевные налоговые доходы к среднему по стране уровню (по регионам)

211

Таблица 5. Регионы, вносящие наибольший вклад в формирование ВВП России'

Регионы (группы в порядке возрастания ранга по показателю ВРП)	Доля региона в валовой добавленной стоимости по субъектам РФ		Доля региона в поступлениях в бюджетную систему РФ		Доля региона в инвестициях в основной капитал		Доля региона в общей численности населения		Отрасли специализации промышленного производства
	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю
г. Москва	16,3	1	24,2	1	13,0	2	5,9	1	Машиностроение, пищевая
Тюменская область	8,6	2	13,6	2	16,1	1	2,2	12	Топливная
г. Санкт-Петербург	3,9	3	3,6	4	3,7	5	3,2	4	Машиностроение, пищевая
Московская область	3,8	4	4,1	3	4,2	3	4,4	2	Машиностроение
Красноярский край	3,1	5	2,4	8	2,0	10	2,1	13	Цветная металлургия
Республика Татарстан	3,0	6	2,6	7	3,4	6	2,6	8	Топливная
Свердловская область	3,0	7	2,4	9	2,2	9	3,1	5	Черная и цветная металлургия
Самарская область	2,9	8	2,9	5	2,0	11	2,3	11	Машиностроение
Республика Башкортостан	2,7	9	2,6	6	2,6	7	2,8	7	Топливная

^*Рассчитано по источникам: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России. 2001; Социально-экономическое положение Российской Федерации. М.: Госкомстат России. № 12. 2001; № 1. 2002.

212

Таблица 6. Регионы, вносящие наибольший вклад в формирование ВВП России*

Регионы (группы в порядке возрастания ранга по показателю ВРП)	Доля региона в валовой добавленной стоимости по субъектам РФ		Доля региона в поступлениях в бюджетную систему РФ		Доля региона в инвестициях в основной капитал		Доля региона в общей численности населения		Отрасли специализации промышленного производства
	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю	%	Ранг региона по этому показателю
Краснодарский край	2,6	10	1,9	11	4,0	4	3,4	3	Пищевая
Пермская область	2,3	11	2,2	10	2,3	8	2,0	15	Топливная, химия
Иркутская область	2,1	12	1,2	17	1,0	20	1,9	17	Цветна металлургия, лесная
Челябинская область	2,0	13	1,7	12	1,9	12	2,5	9	Черная металлургия
Нижегородская область	2,0	14	1,6	13	1.3	18	2,5	10	Машиностроение
Ростовская область	1,7	15	1,2	16	1,7	14	3,0	6	Машиностроение, пищевая
Кемеровская область	1,7	16	1,2	18	1,5	15	2,0	14	Черная металлургия, топливная
Республика Саха (Якутия)	1.6	17	1,0	23	1.3	16	0,7	56	Цветная металлургия
Всего по группе	63,3		70,4		64,2		46,6

^*Рассчитано по источникам: Российский статистический ежегодник. М.: Госкомстат России. 2001; Социально-экономическое положение Российской Федерации. М.: Госкомстат России. № 12. 2001; № 1. 2002.

213

¹ Спиридонов Ю. А. Право на развитие северных территорий // Федерализм. 2001. С. 11.

¹ См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 2000. С. 272.

¹ Организаторами конференции выступили: Совет Европы, Комиссия Европейских Сообществ, Министерство РФ по региональной политике, Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение» (МАСС), Администрация Новосибирской области, Сибирское отделение Российской Академии наук, Германский Фонд им. Фридриха Эберта, Проект Тасис «Региональная политика в России» (EDRUS 9602).

¹ Лапшов Б. От России неделимой к России единой // Российская провинция. 1994. № 4. С. 157.

¹ Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 26 июня.

¹ Статья опубликована в: Санкт-Петербургские Ведомости. 2001. № 121 (2511).

² Статья опубликована в: Век. 2002. № 27.

¹ Передача вышла в эфир на канале РТР 28 июня 2001 г.