Тема 4. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

Обоснование. Изучение проблем федералогии, теории и практики федерализма, федеративных отношений логически ведет нас к анализу места и роли субъекта Федерации, являющегося составляющим федерацию образованием. Это базовая проблема для понимания сути и перспектив федерации. И от того, как она решится, какими будут взаимоотношения составляющих федерацию частей (субъектов) зависит характер федеративного государства и его жизнеспособность. Особую значимость обретают роль и место субъекта Федерации в Российской Федерации, где вновь наступил тяжелый переходный период от формальной федерации (а фактически жестко унитарного государства) к государству федеративному. Над российской государственностью, культурой управления в современных условиях довлеет огромный груз стереотипов унитаризма, который выдается за главную державную идею, и страха развала Российской империи и Советского Союза, которые в большей степени, кстати, связаны с жестким унитаризмом и централизацией.

Правовое положение субъекта Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации у нас закреплен принцип конституционной федерации. Основы конституционного строя характеризуют российскую государственность в современных условиях как демократическое, федеративное, правовое государство. Эта характеристика в полной мере определяет и природу субъектов Российской Федерации. Исходя из положения Конституции страны о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, в субъектах Федерации источником власти также является их население, или, как отмечают, «многонациональный народ» субъекта Федерации. В то же время, отражая интересы всей составляющей населения, Конституция, в частности, подтверждает положение о том, что многонациональный народ Российской Федерации, принимая Конституцию, исходит из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. В главе

137

«Основы конституционного строя» (в ст. 4 Конституции Российской Федерации) подчеркивается, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и, следовательно, верховенство Конституции страны и федеральных законов, исходя из волеизъявления и суверенности единого народа, обеспечивает тем самым целостность и неприкосновенность своей территории. В этом плане федеративное государство мало чем отличается от унитарного. И независимо от того, как называется субъект Федерации, он находится в едином правовом поле правового государства, защищает права и свободы граждан и местных сообществ. Граждане страны и всех субъектов Федерации, а не просто субъекты Федерации, формируют органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Все сказанное вовсе не означает, что федеральные органы власти обладают неограниченными полномочиями. В федеративном государстве действует принцип разделения властей, в том числе и по вертикали. Механизм разделения властей в различных странах может быть различным.

Статья 5 Конституции Российской Федерации непосредственно определяет статус субъектов Федерации. К конституционным основам отнесен также и принцип равноправия субъектов Федерации, не допускающий соподчинения одних субъектов Федерации другим. Различное название субъектов Федерации и даже их основных законов не должны вести к различиям в их статусе. Республики Российской Федерации («государства») и все остальные субъекты Федерации — края, области, автономии — являются такими же государственными образованиями. Единственное отличие — это то, что республики еще во времена Советского Союза обладали признаками государственных образований, хотя и формально. При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации ее федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Единство Российской Федерации обеспечивает также соблюдение принципов «равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации» и зиждется на единстве правового и экономического пространства. Исходя из вышесказанного, глава 3 Конституции Российской Федерации «Федеративное устройство» не допускает установления на территории страны каких-либо преград, препятствующих свободному перемещению людей, товаров, услуг и т.д. На принципе разделения властей строится и

138

государственная власть в субъектах Федерации. Общие принципы формирования органов государственной власти в субъектах Федерации определены федеральными законами, их формируют сами субъекты Федерации с учетом перечисленных требований, главным из которых является принцип сохранения единства системы государственной власти, обеспечивающий единство экономического и правового пространства. В условиях Федерации этот принцип обеспечивает одновременно разделение властей по вертикали и не допускает сверхцентрализации государственной власти. Отсюда — необходимость и целесообразость самостоятельности субъектов Федерации. Федеральная исполнительная власть осуществляет функцию исполнения законов Российской Федерации в центре и на местах. Исполнительная власть субъектов Федерации исполняет законы и нормативные акты субъектов Федерации. Местное самоуправление выступает частью единой системы территориального управления государством.

Судебную власть образуют: Конституционный Суд и другие конституционные, уставные суды, Высший Арбитражный Суд и другие арбитражные суды, Верховный Суд и другие суды общей юрисдикции.

Важнейший институт федерализма — двухпалатный парламент, а также законодательные, исполнительные и представительные органы субъектов федерации, наличие которых создает проблему сочетаемости федеральных и региональных правовых систем. В целом понятие «системы государственной власти», заложенное в основах конституционного строя, определяет структурно-функциональное многообразие и единство государственной власти в Российской Федерации и одновременно служит для обозначения совокупности всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти.¹ Собственную компетенцию субъект Федерации реализует самостоятельно через свою систему органов государственной власти.

Полномочия и равноправие субъектов Федерации. Полномочия субъектов Федерации определяются на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. При этом учитываются особенности и потребности субъекта Федерации, возможность самостоятельного решения стоящих перед ним задач, хотя и приходится преодолевать извечные и ущербные тезисы о том, что одни субъекты

139

являются зависимыми и входят в состав более крупных единиц, а другие — большинство национальных (преимущественно нерусских) государственных образований — «в течение ряда десятилетий... пользовалось более широким самоуправлением, чем края и области с русским населением»¹. Это изначально провокационные тезисы, которые будоражат сознание граждан и навязывают им чувство ущербности. На деле же никто не докажет, что, с одной стороны, Чувашия, Татарстан, Саха (Якутия), Дагестан или Кабардино-Балкария находятся в колониальной зависимости от кого-то, или что, с другой стороны, Свердловская, Саратовская и иные области, Ставропольский или Красноярский края обладали когда-либо меньшими полномочиями, чем республики. По многим нормам представительства, в том числе и в высших партийных советских органах, эти крупные российские области и края были в свое время приравнены фактически к союзным республикам. Да и Российская Федерация представляет из себя на деле Советский Союз. К сожалению, этого не поняли «национал-патриоты», которые стали требовать образования компартии РСФСР, АН РСФСР и т.д. Советский Союз не развалился бы, а имел бы шанс перестроиться, преобразоваться, если бы не Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, в которой был отвергнут классический принцип федерализма, утверждающий верховенство союзной Конституции и законов. Подобную ущербность навязывают республикам, краям, областям и автономиям и сегодня, что представляется совершенно неоправданным, в том числе и с точки зрения правовой и исторической логики. На фоне сепаратистской позиции самой РСФСР по отношению к СССР глупо звучит утверждение, что некоторые «национальные республики» стимулировали центробежные тенденции. Если даже это и правда, подобные случаи могли иметь место за пределами самой РСФСР. Не оправдано в нынешних условиях и применение «нацменовского» понятия «национальные субъекты федерации», что позволяет предполагать, будто Рязанская, Саратовская области, Красноярский и Краснодарский края являются безнациональными. Этнические составляющие этих субъектов Федерации качественно выше как в собственном, так и в общероссийском измерениях, что будет рассмотрено отдельно.

Сейчас же отметим, что статус субъектов Федерации прежде всего определяется объемом их полномочий. Предметы ведения и полномочий в Конституции разграничены: ст. 71 — исключительные

140

полномочия Российской Федерации; ст. 72 — предметы, относящиеся к совместному ведению; и ст. 73 указывает, что «субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации». По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними правовые акты субъектов Федерации. Целые отрасли законодательства Федеральное Собрание создает совместно с субъектами Федерации. Однако положение о том, что субъекты Федерации вправе издавать свои законы по предметам совместного ведения до издания соответствующего федерального закона, привело к массе недопустимых противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Именно такие полномочия были отмечены в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации. К сожалению, ушло в прошлое время, когда по предметам совместного ведения законодательным органом Российской Федерации издавались Основы законодательства, где были и статьи прямого действия, и в то же время оставлялось поле для законотворчества региональным законодателям.

Подобным образом был создан Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Позже ввели лишь процедуры достаточно формального согласования законопроектов с субъектами Федерации, фактически сведя к минимуму сотрудничество в сфере законотворчества.

Система органов власти субъектов Федерации. Многообразие и специфика субъектов Федерации отражены в их конституциях и уставах. Они различны по названиям, но имеют одинаковую правовую силу в регулировании полномочий субъектов Федерации. Общие требования к конституциям и уставам субъектов Федерации закреплены в основах Конституционного строя Российской Федерации. В ст. 77 Конституции Российской Федерации говорится, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Федерации в своих конституциях и уставах, но с учетом основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принят в 1999 г. В систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации входят: законодательные (представительные) органы государственной власти,

141

исполнительные органы государственной власти, возглавляемые председателем правительства, председателем госсовета в республиках, главами администраций и губернаторами в других субъектах Федерации, мировые, конституционные и уставные суды. Конституция Российской Федерации не регламентирует перечень и содержание деятельности этих органов власти. В настоящее время идет процесс конкретизации полномочий и возможностей субъектов Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всей территории страны; разделение власти по горизонтали и единство системы государственной власти; разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; самостоятельная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках своих полномочий. Вопросы организации и деятельности государственной власти в субъектах Российской Федерации решаются в самих субъектах Федерации. Так, Конституция (Основной закон) республики Саха (Якутия) включает раздел «Система государственной власти в Республике Саха (Якутия)». В Уставе Ленинградской области есть ст. 24 под названием «Организация государственной власти и управления Ленинградской области». Системы органов государственной власти субъектов Федерации во многом скопированы с системы органов государственной власти Российской Федерации. Единство системы государственной власти в Российской Федерации обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и институтами представительства.¹

Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством формируются на выборной основе. Названия этих органов могут быть различными: от областной думы в Саратовской области до Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).

Недостаточно внимания уделяет Федеральное Собрание законодательным инициативам субъектов Федерации. В течение четырех лет работы Государственной Думы 1996-2000 гг. субъекты Федерации внесли более 500 законопроектов, однако принято из них только около 15.

142

Подробным же образом членами Совета Федерации было представлено 300 законопроектов, из которых Государственной Думой было принято только 7.¹ Такова же и степень участия субъектов Федерации в сфере управления. Отсутствует четкая координационная деятельность Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения, что, в свою очередь, делает невозможным проведение единой государственной политики в целом ряде отраслей и сфер. Провозглашенный принцип единства экономического пространства страны нарушается прежде всего из-за характера экономической политики федерального правительства.

Статус субъекта Российской Федерации определяется прежде всего Конституцией Российской Федерации, конституциями, уставами ее субъектов. Однако, например, в Конституции республики Бурятия попытки решения данного вопроса представлены односторонне: «Изменение государственно-правового статуса республики, а также ее территории осуществляется путем референдума, при этом решение считается принятым, если за это проголосовало более половины граждан бурятской национальности» (ст. 60). В то же время в принципиальных вопросах, затрагивающих интересы всего государства, прав и свобод человека, равноправия народов страны в Российской Федерации, при правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации обеспечено верховенство Конституции Российской Федерации. Зачастую, однако, между федеральным и региональным законодательством возникают противоречия, обусловленные не столько чьими-то сепаратистскими устремлениями, сколько особенностью правовых процессов в субъектах Федерации. В некоторых случаях допускаются и грубые нарушения. Так, не все закрепили в своих конституциях и уставах положение о том, что суверенитет Российской Федерации распространяется и на их территорию. Были зафиксированы права приостанавливать действие законов Федерации, если они противоречат конституции (уставу) субъекта Федерации (Саха (Якутия), Тыва, Коми, Саратовская область), закреплены права и объявления военного положения (Тыва) или порядка чрезвычайного положения (Бурятия, Коми, Карелия), решение вопросов военной политики и международных отношений (Краснодарский край, Свердловская и Новгородская области, Дагестан, Коми). Но в ходе совершенствования правового процесса эти несоответствия стали устраняться.

143

Важную роль в функционировании единой системы органов государственной власти играют территориальные органы федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Они образуются федеральными органами исполнительной власти для реализации законов Федерации на всей территории страны. Конституционные основы образования и деятельности таких органов закреплены в Конституции Российской Федерации. Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 78) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Правовой статус этих органов вплоть до федеральных округов и полномочных представителей Президента в них, равно как условия образования и характер взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации, до конца не определены. В ряде субъектов Федерации в конституциях и уставах есть положение об обязательности согласования кадровых вопросов с главами исполнительных органов субъектов Российской Федерации. В полной мере всеми необходимыми признаками суверенного государства обладает только Российская Федерация в целом, а субъекты Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и сферах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Ориентационные установки для самостоятельных работ, семинаров и диспутов

Цель. На данном занятии важно научиться определять обозначенные Конституцией роль и место субъектов Федерации в функционировании федерального государства, в развитии федеративных отношений. В ходе занятия на примере Российской Федерации слушатели получат возможность уяснить сущность федерализма и федеративного государства во всем разнообразии правовой системы и правовых отношений.

Ход занятия. Осознать сложность и многообразие системы федеративных отношений можно, анализируя специфику, место и роль субъектов Российской Федерации. Каждому слушателю следует определить статус и полномочия конкретных субъектов Федерации, выбранных в качестве примера, а также выявить противоречия в их развитии.

Как вы понимаете принцип конституционной федерации и какое значение он имеет в регулировании отношений между федеральными органами и органами власти субъектов федерации, в разграничении предметов ведения и полномочий между ними?

144

На примере Конституций и Уставов субъектов Федерации важно вникнуть в понятие «суверенитет», исходя из статуса Российской Федерации и ее субъектов.

Мне (Р. Л.) пришлось быть одним из авторов Федеративного договора и ст. 5 Конституции Российской Федерации, которые и определили нынешний конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации. Как вы оцениваете эти документы, их роль в становлении российского федерализма.

Один из губернаторов, рассуждая о неравноправии субъектов Федерации, привел следующий аргумент: президент одной из республик России ездит по Москве на автомобиле «Чайка», а он, губернатор, на меньшей по размеру машине. Как выявить различия по форме и по содержанию? Провести дискуссию по этому вопросу, при этом избегая противопоставлений и не увлекаясь формальными признаками, а вникая в суть федеративной идеи и федеративного права.

На примере субъекта Федерации, на территории которого вы проживаете постоянно, приведите перечень его исключительных полномочий.

Много говорят о несоответствии между федеральной Конституцией и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации. Пожалуйста, укажите причины и обоснуйте свой ответ. Приведите примеры.

Каково ваше видение структуры и содержания деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации?

Наконец, дайте конституционно-правовое обоснование места и роли территориальных органов структур федеральной исполнительной власти, федеральных округов с полномочными представителями Президента Российской Федерации через призму их влияния на совершенствование федеративных отношений, на защиту прав и свобод граждан, прав и свобод местных сообществ, этнонациональных, религиозных и иных общностей.

Материалы по теме 4. Конспекты и рассуждения

Субъект федерации в системе федеративных отношений

Каждая федерация имеет свою структуру, которая определяет взаимообусловленную совокупность составных частей федерации в ее целостности как единую систему, определяющую ее качественную специфику.¹ Прежде всего это диалектическое взаимодействие,

145

совокупность целого и его частей. Федералогия изучает не столько их функциональную характеристику, сколько законы и тенденции взаимосвязи и взаимодействие между федерацией и ее субъектами, обеспечивающее целостность федеративной системы. Главным здесь является принцип единства системы государственной власти в федерации и, в частности, в Российской Федерации. Еще Томас Гоббс указывал, что есть единственный способ создать сильное государство — это единство власти.¹

В ст. 5 Конституции Российской Федерации подчеркнуто, что федеративное устройство России основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. Это положение наряду с территориальной целостностью призвано обеспечивать государственную целостность Российской Федерации. Принцип единства системы государственной власти стоит качественно выше принципа единства системы органов государственной власти. Источником целостности российского государства является многонациональный народ Российской Федерации — носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации (ст. 3 Конституции Российской Федерации). Определяя природу субъекта Федерации, федеральная Конституция отмечает, что он «обладает всей полнотой государственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и совместных полномочий Федерации и субъектов. Это достаточно сложный вопрос, тем более если учитывать тот факт, что в конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся положения об источнике власти субъектов Федерации.

В ряде конституций и уставов отсутствует понятие «народ», вместо этого указывается, что источником власти в субъекте Федерации является население (Красноярский край, Брянская область), другие отмечают, что народ субъекта Федерации является частью населения страны (Орловская область, Хабаровский край). Статья 3 Конституции Республики Коми объявляет коми-народ источником государственности республики. Статья 60 Конституции Бурятии отмечает, что Республика Бурятия как субъект Федерации образована в результате реализации права бурятской нации на самоопределение. В поисках выхода из подобных ситуаций некоторые указывают, что народ (население) субъекта Федерации является «первичным» источником власти², что вносит путаницу. Другие считают, что суверенитет

146

неделим и такая часть единого народа не может присвоить себе его осуществление.¹ Систему государственных органов субъектов Российской Федерации составляют: законодательные (представительные) органы государственной власти; исполнительные органы государственной власти; мировые судьи и конституционные, уставные суды. Все органы государственной власти субъектов Федерации формируются в соответствии с конституциями, уставами субъектов Федерации, при этом придерживаясь основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Это, к примеру, следующие принципы: государственная и территориальная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; наконец, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации своих полномочий. Более того, согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации нормативные правовые акты субъектов Федерации, изданные вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеют приоритет над федеральными нормативными правовыми актами. Не является ли это частью суверенитета, делегируемого Федерацией своим субъектам? Тем более что в природе российского федерализма заложена модель кооперативного федерализма, которую мы, оказывается, неспособны осуществить из-за диктата то снизу, то сверху. «Федерализм предполагает не только разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, но и кооперацию усилий и интеграцию в решении общегосударственных вопросов»².

Кроме того, следует отметить, что в унитарном государстве принцип единства государственной власти охватывает все уровни и сферы, а в федеративном — только исключительные полномочия федерации и совместного ведения в продолжение «правил игры». В совместных полномочиях федерация или создает свои территориальные органы,

147

или делегирует полномочия органам власти субъектов федерации. Чаще это органы двойного подчинения. Федеративный характер государства позволяет регулировать часть вопросов совместного ведения не только федеральным законом, но и договорами (ст. 78 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Единство государственной власти обеспечивается и единством судебных органов, централизованным механизмом назначения судей. Конституцией Российской Федерации не предусмотрена судебная система субъектов Федерации. Во многих федеративных государствах субъекты федерации наделены правом создания системы судов, которая защищает собственное законодательство, изданное в рамках своих полномочий. Относительно сферы законодательной (представительной) власти нельзя утверждать, что здесь существует единство системы органов. Вхождение в единую систему здесь происходит как бы «отдельными сторонами»¹. Но здесь важна если не кооперация, то координация деятельности законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов. Тем более что в законотворческом процессе по совместным полномочиям уже есть норма предварительного согласования законопроектов с субъектами Федерации. Впервые такие инициативы о механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации о совместных полномочиях были мною (Р.А.) внесены в Государственную Думу. Часть из них удалось реализовать только в 1994 г. в Законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принципы единства системы государственной власти должны отвечать интересам целостности государства, самостоятельности субъектов Федерации, гарантиям прав и свобод граждан, самоопределению и равенству народов страны, единой системе законодательного регулирования, правового и судебного контроля. «Главная цель преобразования, — отмечает Ю.М. Лужков, — в конечном итоге как раз и заключается в обеспечении единой системы власти народа, укреплении единой властной вертикали, повышении эффективности института Президента как центрального звена всей политической системы Российской Федерации, формировании единой и непротиворечивой структуры федеральных органов исполнительной власти»². При этом важно не ослаблять

148

властное накопление субъектов Федерации, а повышать эффективность функционирования всех уровней публичной власти. И здесь необходимо более четко определить место и роль субъектов Федерации в реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации) и определить перечень исключительных полномочий самого субъекта Федерации (ст. 72, 78 Конституции Российской Федерации). Такие традиции у нас закладывались, хотя нередко в ходе их формирования возникали противоречия. Так, в законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О недрах» четко закреплены компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере государственного регулирования отношений недропользования. Однако в последние годы подобные полномочия все более концентрируются в федеральных округах власти. Равноправие субъектов федерации — один из базовых принципов федерализма. Российская Федерация, исходя из этого принципа, состоит из равноправных субъектов (ст. 5 ч. 1 Конституции Российской Федерации). Есть следующая ссылка: субъекты Федерации равны во взаимоотношениях с федеральными органами власти (ч. 4 ст. 5). Речь идет о правовом статусе субъектов Федерации в единой федеративной системе, но никак не об унификации их различий. Согласно Конституции Российской Федерации ее субъекты находятся в равных правовых условиях, однако равными эти условия являются лишь в сфере государственно-правовой. Я имею в виду социально-экономические права граждан Российской Федерации в различных субъектах Федерации, а не формальные признаки: названия субъектов Федерации, наличие конституции, устава и даже уложения. Поиск этих неравноправий доводится до полного абсурда: республика имеет право на государственный язык, а края и области — нет, независимо от того, целесообразно это или нет.¹ С другой стороны, и представители республик соглашаются с подобными рассуждениями, подчеркивая значимость своего статуса. Зацикливаясь на формальных различиях и доводя их до правового статуса, мы искусственно создали почву для противоречий и конфликтов. Конституции и уставы субъектов Федерации в одинаковой степени являются их основными законами и имеют высшую юридическую силу по отношению к иным правовым актам субъектов Федерации. Закреплено также равное участие органов власти всех субъектов Федерации в федеральном нормотворчестве.

149

Преимущество федеративного государства как раз и заключается в том, что, сохраняя целостность единого государства, народы и территории имеют право на формирование государственных образований для реализации своих прав, в том числе права на самоопределение. Надо не отрицать права народов, не доводить их до сепаратизма и мятежа, а согласовывать интересы, основываясь на принципах федерализма. Интересы национально-культурного и языкового самоопределения различных народов, национальностей учитываются в деятельности не только республик, но и автономий, краев и областей. В Оренбургской, Саратовской областях есть татарские, казахские школы, выходят периодические издания на национальных языках, в Повольжье известно «Радио-7 из Самары» — одно из нынешних пока еще многонациональных радио. В Оренбургской области 75 школ с татарским, 43 школы с башкирским, 13 школ с казахским, 8 с немецким этническим компонентом. Есть такие школы и в столице нашей Родины — Москве.

Одним из основных принципов, определяющих место и роль субъекта федерации в системе федеративных отношений, является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. В настоящей работе этот вопрос был рассмотрен отдельно, здесь же отметим, что от уровня реализации данного принципа во многом зависит и решение вопроса о статусе субъекта федерации, о равноправии субъектов федерации и др. Представляется актуальным также вопрос о правовой ответственности как федерации, так и ее субъектов, ибо они — носители власти. В последнее время в законодательстве появились конкретные нормы правовой ответственности субъектов Федерации и должностных лиц его органов власти. Однако в настоящее время пока еще недостаточно разработаны механизмы реализации ответственности Федерации и федеральных органов власти, должностных лиц федерального чиновничества в случаях, если, например, издание незаконного акта нанесло ущерб государству и гражданину или такой ущерб нанесен бездействием органов власти и должностных лиц. В системе федеративных отношений правовая ответственность лежит на всех их субъектах. Система федеративных отношений в Российской Федерации должна вести к согласованию интересов всех уровней власти, различных народов и территорий, к гармонизации отношений, чтобы каждый человек, гражданин Российской Федерации, независимо от его этнонациональной принадлежности и территории проживания в единой стране, был бы одинаково защищен.

150

Субъекты федерации и самоуправление

М. Маликов, доктор юридических наук, профессор, декан Стерлитамакского юридического факультета БГУ

Актуальность проблемы объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, основной вопрос для российской государственности представляет не количество субъектов Федерации (89), а закономерности их формирования и пути совершенствования правовой основы самой Федерации.

Во-вторых, вопрос о членах Российской Федерации, и по сей день спорный в науке, вызывал дискуссию на стадии разработки Конституции РСФСР еще в 1918 г.

В-третьих, он снова обсуждался в период принятия Конституции РСФСР 1925 г. В частности, в «Общих положениях» предварительного проекта Д.И. Курского указывалось, что «автономные республики входят на началах федерации РСФСР». В главе «Об автономных советских социалистических республиках» того же проекта предусматривалось право ВЦИК преобразовывать области, отличающиеся особым бытом и национальным составом, в автономные республики, входящие на началах федерации в РСФСР. Подкомиссия по вопросам, касающимся национальных республик и областей, разрабатывала соответствующую главу, включая в круг членов РСФСР как автономные республики, так и автономные области.

К правовым основам Российской Федерации следует отнести и «Декларацию прав народов России» от 2 ноября 1917 г. В ней предусматривались права народов России и принципы национально-государственного устройства с учетом: 1) равенства и суверенности народов России; 2) права народов России на свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств; 3) отмены всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений; 4) свободного развития национальных меньшинств и этнических групп, населяющих территорию России.

В становлении субъектов Федерации значительную роль сыграло и постановление III Всероссийского съезда Советов от 15 января 1918 г. «Об основных положениях Конституции РСФСР». В частности, в нем говорилось: 1) РСФСР учреждается на основе добровольного союза народов России как Федерация советских республик этих народов; 2) высшим органом власти в пределах Федерации является Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, созываемый не реже, чем раз в три месяца;

151

3) Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов избирает Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет; 4) правительство Федерации, Совет Народных Комиссаров избирается и смещается в целом и частях Всероссийским съездом Советов или Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом; 5) все местные дела решаются исключительно местными Советами.

Опыт конституционного строительства показывает, что квалификацию субъектов Российской Федерации можно определить и с точки зрения субъектов конституционно-правовых отношений.

Так, раньше субъектами конституционно-правовых отношений признавались: 1) физические лица (советские граждане, иностранцы и лица без гражданства); 2) совокупности людей: ассоциированные совокупности людей (массовые общественные организации, самодеятельные организации населения, общественные организации), неассоциированные совокупности людей (советский народ, народы советских союзных и автономных республик, население административно-территориальных единиц, избиратели, участники референдумов, хотя последние и не проводились), собрания трудящихся; 3) территориальные образования: политико-территориальные образования (государства) — СССР, союзные и автономные республики; административно — территориальные образования — края, области, автономные области, национальные округа; районы, сельсоветы, внутригородские районы, поселки; территориальные образования по выборам — избирательные округа и избирательные участки; 4) органы государства; органы государственной власти — высшие и местные органы государственной власти; органы государственного управления: центральные и местные органы государственного управления; органы правосудия и прокуратуры; 5) полномочные народные представительные объединения: депутаты, постоянные комиссии, временные комиссии, депутатские группы, народные судьи, объединения народных заседателей.

Известно, что принципиально новым этапом развития взаимоотношений субъектов в РФ было подписание Федеративного договора.

Цель Федеративного договора заключалась в утверждении Федеративного устройства государства на конституционно-договорной основе, принципа разделения властных полномочий по вертикали, преемственности Декларации прав народов России, Декларации прав трудящихся и эксплуатируемого народа, резолюции о федеративных учреждениях РФ, Конституции РФ, закрепившей федеративное устройство. Субъекты Федерации определялись на основе принципов договорных отношений, свободного развития субъектов (в том числе

152

автономные области, автономные округа, которые вошли в Федерацию), суверенности субъектов — республик.

На характер взаимоотношения субъектов Федерации свое влияние оказали и Декларации о государственном суверенитете союзных республик.

Так, Декларацию о государственном суверенитете первой приняла Эстония 16 ноября 1988 г., Азербайджан — 23 сентября 1989 г., Грузия — 12 октября 1989 г., Литва — 11 марта 1990 г., Латвия — 4 мая, РСФСР — 12 июня, Узбекистан — 20 июня, Молдавия — 23 июня, Украина — 16 июля, Белоруссия — 27 июля, Туркмения — 22 августа, Армения — 23 августа, Таджикистан — 24 августа, Казахстан — 25 октября, Кыргызстан — 12 декабря 1990 г.

Процесс принятия Деклараций о суверенитете начался и в автономных республиках. Первой республикой, принявшей Декларацию о государственном суверенитете, была Северо-Осетинская республика (20 июля 1990 г.). Далее по времени принятия Деклараций республики разделяются в следующем порядке: Карельская республика — 9 августа, Коми ССР — 29 августа, Татарская ССР — 31 августа, Удмуртская республика — 30 сентября, Якутская Саха ССР — 27 сентября, Бурятская ССР — 10 октября, Башкирская ССР — 11 октября, Калмыцкая ССР — 18 октября, Марийская ССР — 22 октября, Чувашская ССР — 24 октября, Тувинская ССР — 1 ноября, Чечено-Ингушская ССР — 27 ноября, Кабардино-Балкарская ССР — 31 января 1991 г..

В целом можно констатировать, что федеративная форма Российской государственности означает: конституционное признание федеративной формы государственного устройства; 2) объединение и сохранение государственного единства, целостности; 3) обеспечение национальной безопасности; 4) централизацию и децентрализацию суверенной федеральной власти субъектов Федерации; 5) взаимное уважение и взаимную ответственность федерации и субъектов; 6) обеспечение в рамках Федерации прав человека и гражданина в соответствии с международными нормами; 7) разработку юридических механизмов разрешения конфликтов.

В литературе встречается также утверждение, что не может быть государства в государстве, а следовательно, суверенитета в суверенитете. При этом отмечается, что если государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет — не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет полагает их неподчиненность друг другу.

С таким мнением трудно согласиться, так как главная цель суверенитета — объединение ряда государств в единое федеративное

153

государство, а не установление подчиненности друг другу. Таким образом устанавливается союз между федерацией и ее субъектами для обеспечения более эффективного их функционирования и развития. Не теряя своего суверенитета, они образуют новое общее для всех суверенное государство, наделив его соответствующей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики. Каждый субъект федерации сохраняет политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как ограничен суверенитет федерации компетенцией ее субъектов. Поэтому вырабатываются и закрепляются новые принципы федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом и одновременно — необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических интересов и особенностей.

В решении проблем государственного суверенитета РФ на основе права наций на самоопределение следует учесть следующие обстоятельства.

Во-первых, признание права на самоопределение народа как этнического образования означало признание суверенитета нации, что поставило вопрос о соотношении его с государственным суверенитетом.

Во-вторых, суверенитет народа проявляется в возможности обретения государственного суверенитета в любой его форме, причем народ, обретавший свою государственность, не теряет своего суверенитета в том смысле, что он сохраняет право изменять избранную им форму своего государственного бытия. При этом недопустимо нарушение прав других народов.

В-третьих, проблема заключается в установлении соотношения понятия народа в федеративном государстве, в котором народ составляет все население, проживающее в границах федерации, с понятием народа государства, входящего в состав федерации.

В-четвертых, народ федерации — понятие более общее по отношению к народу государства-федерации, которая призвана объединить все проживающее в ее границах население на федеративных отношениях. Опорой последних является гражданство РФ и ее субъектов и федеральные органы государственной власти (Совет Федерации и Государственная Дума), обеспечивающие прежде всего равноправие граждан вне зависимости от места их проживания.

В-пятых, противопоставление народа всей федерации народу, составляющему часть его и проживающему в пределах государства — члена федерации, всегда приведет к разрушению федерации,

154

поскольку делает невозможным установление единства в обеспечении прав свобод человека в федеративном образовании.

В-шестых, суверенитет (суверенность) Российской Федерации выражается в: а) свойстве государственной власти на основе воли многонационального народа; б) реализации международных норм и Декларации о государственном суверенитете; в) правовом закреплении источников суверенитета (ст. 3), территориальной целостности (ст. 4), верховенстве федеральных законов (ст. 40) и Конституции (ст. 15).

В-седьмых, с подписанием Федеративного договора и инкорпорацией его содержания в Конституции РФ закреплено положение РФ как суверенного государства в мировом сообществе.

Проблема законодательного регулирования отношений федеральных и региональных органов власти в субъектах Федерации

С. Митрохин, депутат Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, фракция «Яблоко»

Проблему федерального присутствия невозможно рассматривать вне контекста законодательства России и взаимодействия двух уровней этого законодательства — федерального и регионального. Федеральное присутствие предполагает наличие определенной федеральной политики. В рамках правового государства, которое декларируется в Конституции и в идеологии нынешнего государства, основные направления политики должны быть оформлены законодательно.

Для того чтобы понять, что у нас произошло и происходит сейчас в сфере законодательства, нужно сделать небольшой экскурс в историю. Я выделяю несколько этапов формирования нынешней двухуровневой модели законодательства.

Первым этапом я считаю 1990 г., когда была провозглашена Декларация о суверенитете России, сыгравшая в этом процессе колоссальную роль. Тому было несколько причин. С одной стороны, эта декларация содержала в себе требования максимального расширения прав регионов, областей, краев, республик. С другой — она породила своеобразную цепную реакцию самопровозглашений. Поскольку сама эта декларация была самопровозглашением России, сделавшей это в нарушение всех существующих на то время в рамках СССР правовых принципов, она подтолкнула к таким же действиям автономные республики, которые существовали на ее территории. Российское руководство открыто поддержало эту суверенизацию, в результате чего на территории России возник целый ряд территорий, на которых стало сокращаться

155

федеральное присутствие. Ряд территорий просто провозгласил (по наущению федеральных руководителей, того же Ельцина и его окружения) конфедеративный принцип своих взаимоотношений с Россией. С самого начала возникли три территории, на которых быстро, уже начиная с 1990 г., начало убывать федеральное присутствие. Это в первую очередь Татарстан и Башкирия, которые возглавили этот процесс. Третий субъект Федерации — это Чечня, в которой процесс суверенизации происходил наиболее радикально и которая фактически сразу же после августа 1991 г. уже не находилась в сфере воздействия России. Что касается Татарстана и Башкирии, мы можем констатировать, что эти две республики практически исключены из правового пространства России. Другие республики — Якутия, Коми, Калмыкия, ряд других — в той или иной степени следуют этим примерам. Хотя каждая из них идет своим путем, общая тенденция прослеживается в том, что они постепенно, шаг за шагом, «выдавливают» федеральное присутствие.¹

Возникла такая система, при которой федеральное руководство, — федеральный центр, как его принято называть, — смирился с фактором ограничения суверенитета Российской Федерации на территории ряда республик и закрепил это впоследствии в юридических актах, прежде всего в Конституции: республики у нас являются государственными образованиями. Государство само признало ограничение своего суверенитета в отношении целого ряда территорий. Республики, получив колоссальный объем прав и привилегий, быстро стали объектами зависти со стороны остальных территориальных образований — краев и областей, которые начали формировать процесс суверенизации, приближения к статусу республики и получения все большего объема прав и полномочий.

Я не буду сейчас касаться Федеративного Договора, который не удался в том виде, в котором проектировался авторами. Следует говорить, в первую очередь, о Конституции 1993 г., которая закрепила положения, которые препятствуют осуществлению федерального присутствия в регионах. Самым главным недостатком текста Конституции и той политики, которая проводилась по ее реализации, было наделение всех без исключения субъектов Федерации правом создавать собственные законы.² Ориентировались на какие-то образцы федеративных

156

государств, в первую очередь на Германию и Соединенные Штаты. При этом подход был бумажный и идеологический, а федерализм рисовался в романтическом виде. Авторы Конституции руководствовались не анализом ситуации, а аналитической формулой: России необходимо во что бы то ни стало и как можно скорее стать федеративным государством, потому что Россия большая и условия везде разные, следовательно, здесь должен быть федерализм. С самого начала федерализм декларировался как некая ценность наряду с демократией, рынком и т.д., а не как инструмент, механизм управления и рациональной организации государственной власти. Под этим лозунгом и была построена федеративная модель в Конституции. Решили, что если мы напишем «федерализм» и провозгласим субъекты Федерации свободными в рамках своей компетенции, то результат будет подобным тому, который наблюдается в других федеративных государствах.

Конституция наделила все субъекты Федерации правом издавать законы. Это право до принятия Конституции 1993 г. принадлежало только республикам. Все остальные регионы имели право издавать нормативные акты другого рода: постановления, решения и т.д. Это означало, что тогда не могло возникнуть ситуации, при которой система нормативно-правовых актов субъектов Федерации входила бы в явное противоречие с законодательством страны, Советского Союза и России. Потому что нормативные акты, имеющие статус постановления или решения, заведомо несопоставимы по своему весу со статусом закона. Поэтому, когда субъекты Федерации были наделены правом принимать законы наряду с Федерацией, несмотря на компетенцию, которая была определена в Конституции, их решения сразу уравнивались в статусе с решениями Федерации. Это повлекло за собой целый ряд последствий. А творцы Конституции не предусмотрели элементарных механизмов, которые позволили бы предотвращать злоупотребления законотворчеством, например федерального вмешательства, которое существует во всех федеративных государствах мира. В Германии имеется институт уполномоченных Федерации, которые могут приезжать в любую землю и там указывать руководству земли на нарушения закона. В Мексике федеральное правительство имеет право моментально, даже без суда, отстранять от должности губернатора или другое должностное лицо, которое нарушает законы. У нас же ничего подобного не предусмотрели, избрав при этом наиболее либеральную модель федеративных отношений.

157

¹ Государственное право Российской Федерации / Под ред. О.Е. Кутафина. М, 1996. С. 303.

¹ Субъект Российской Федерации. Правовое понимание и полномочия. М., 1998. С. 17-18.

¹ Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000.

¹ Достоинство и недочеты двух важных законопроектов: мнение экспертов // Журнал российского права. 2000. № 4. С. 21.

¹ Спиркин А. Г. Основы философии. М., 1988. С. 179.

¹ Гоббс Т. Избранные сочинения. М., 1965.

² См., например: Умнова И. Н. Устав области (края). М., 1995. С. 36.

¹ См., например: Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 72.

² Нарутто С. В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 53.

¹ Болтенкова Л. Ф. Российская Федерация и статус ее субъектов. М., 1996. С. 51

² Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. М., 2002. С. 60.

¹ См., например: Умнова И. А. Конституционные основы совместного российского федерализма. М., 2000. С. 151.

¹ Недостаточно оправдано, что наши политики и исследователи «зациклились» на республиках, не проанализировав эту проблему комплексно на уровне субъектов Федерации в целом (Р. Л.).

² Автор пренебрегает мировой практикой, подтверждающей, что федерация состоит из государств или государственных образований. (Р. А.)