Ориентационные установки самостоятельной работы, семинаров и дискуссий

Цель. Ознакомиться с основными положениями «федералогии» и ее предметом. Выявить отличие федерализма от других моделей государственного устройства, прежде всего унитаризма и конфедерализма. Определить сущность и практику федеративной идеи в контексте понятий «суверенитет» и «демократия». Добиться понимания актуальности и практической значимости изучения федералогии как учебной и научной дисциплины, прежде всего со стороны политиков, управленцев и государственных служащих федеративного государства. Ход занятия. Определить значение федеративной идеи и рассмотреть практику ее реализации путем методологического анализа основных понятий, категорий и принципов федералогии. Предполагается, что каждый слушатель, овладевший методом сравнительного анализа, сможет выявить сущность и предложить способы моделирования федеративного государственного устройства и управления в одной из стран мира и выступить в роли защитника выбранной модели. Принципиально методологическое, а также политическое значение имеет понимание значения термина «государственный суверенитет». Следует выяснить, обладает ли суверенитетом субъект Федерации, и если да, то в какой степени. Прежде всего, представляется необходимым проанализировать высказывания ученых и политиков по данной проблеме с целью выработать свои подходы, которые позволили бы более точно понимать ее сущность. Чем отличаются власть и властные отношения, управление и культура в федеративном государстве? Исходя из предмета изучения, важно уяснить структуру федералогии как научной и учебной дисциплины. Для приобретения практических навыков предлагаются практические задания. Например: решите проблему управления народным образованием в федеративном и в унитарном государствах. Распределите роли, соберите сторонников и оппонентов. Пусть преподаватель выступит в роли арбитра. Докажите справедливость тезиса: «Без демократии нет федерализма». На чем основан такой вывод? Какое отношение к демократии имеет федерализм? Возможен ли федерализм в тоталитарном государстве? Представьте аргументы «за» и «против», учитывая исторический опыт нашей страны. Распределите роли между слушателями и, собрав необходимый материал, определите место федералогии в ряду других общественных наук. Уточните предмет федералогии. Объясните, как сочетать единую волю народа, разделение властей по вертикали, а также обеспечение целостности Российской Федерации. Каково, по вашему мнению, практическое применение концепции и методов федералогии? Покажите на схемах отличия между федеративным и унитарным государственным устройством, учитывая принципы федерализма и его функции. Предполагается выбрать лучшие ответы на следующие вопросы: по каким признакам вы определяете, что живете в федеративном государстве? Каковы перспективы федерализма и актуальность федералогии как научной основы для его изучения, объяснения и развития?

Материалы по теме 1. Конспекты, рассуждения

Федералогия — наука о федерализме и федерации

Foederatio в переводе с латыни означает «союз», «договор». Сегодня Российская Федерация — это не только название государства, но и модель его развития. По своему опыту государственного строительства Россия исторически тяготеет к федеративной модели. Однако многие высказывают противоположное мнение, полагая, что в России довлеет унитаризм и тоталитарная централизация власти. Но отвергать федерализм только по причине искаженного его понимания в России не представляется оправданным. Проблема федерализма — это проблема сочетания общефедеральных (общенациональных) интересов с интересами региональными (субъектов Российской Федерации) и местных сообществ. Федерализм — проблема политическая, социально-экономическая, бюджетно-финансовая, философская. Федерализм — понятие многоплановое. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными уровнями государственного управления. В более широком — сочетание самоуправления и домового правления через предусмотренное Конституцией соучастие во власти на основе децентрализации, т. е. разделения компетенции властей. В последние годы заметное место в зарубежных федералистских исследованиях отводится поиску философских корней федерализма. Федерализм является не просто политической и правовой доктриной, но и своеобразным учением не только о государстве, но и о человеке. Как считает Даниэль Дж. Элазар, «в своей основе федерализм — это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения» . Федералогия, как и любая другая гуманитарная дисциплина, наука не точная. Но она может расширять свои границы, охватывая всю систему общественных отношений и требуя безошибочного практического применения в деле государственного устройства и управления, в подготовке кадров государственных служащих. Содержание понятия «федералогия» не ограничивается только изучением государственной сферы федеративных отношений, а охватывает всю общественную систему. В широком смысле федералогия изучает образ жизни народа в целом и местных сообществ в частности, т. е. не только государственные, но и все общественные институты, включая профсоюзы, корпорации, общественные движения и организации. Главное условие федерализма — это права и свободы граждан, включая заботу о здоровье и удовлетворение потребностей местных сообществ. Федералогия как наука и учебная дисциплина, как и теория и практика самого федерализма, относится к любой общественной сфере, где отношения строятся на демократических началах согласования интересов, разделения полномочий, сотрудничества и объединения усилий различных уровней власти. И поскольку в основе федерализма лежит принцип общественного договора, то так или иначе он оказывает значительное влияние на социально-политическое сознание всех граждан, создавая благоприятные условия для возникновения и развития гражданского общества и в целом для демократизации политической и управленческой ниши в государстве. Необходимым условием успешного развития федеративной системы на государственном уровне является гражданское общество. Но именно здесь и возникает основная проблема, замедляющая на различных этапах развития общества и государственности создание российской модели федерализма. Существование стабильного гражданского общества позволяет разрешать противоречия и конфликты с меньшими негативными последствиями, чем в ситуации, когда такое общество отсутствует. Система федеративных отношений предполагает поиски путей соглашения и компромиссов, совместное принятие решений. Эти подходы, подобно философии и культуре, распространяются на все виды общественных отношений, а не только на политические. Характерной особенностью современного этапа развития России в рамках осуществляемой модернизации общества является резкое изменение традиционного уклада жизни, всех существовавших ранее социально-экономических и политических институтов. Данный процесс еще не завершился. Формирование новой России как федерального демо-кратического государства — процесс мучительный и очень болезненный, часто с инерционным уклоном в унитаризм или в сепаратизм, что, как крайность, должно быть преодолено в ходе обустройства России.

Зачем государственным служащим федералогия?

Незнание предмета, которым занимаешься, в любом виде деятельности, в том числе и в сфере управления, в законотворчестве, всегда порождает нетерпимость, непонимание и в итоге приводит к конфликтам, катастрофам. Управлять должен профессионал. Эта истина, очевидная в точных, технических науках, оказывается отброшенной при управлении делами государства и общества. Государственный служащий Российской Федерации обязан руководствоваться Конституцией страны, соотнося свою деятельность с установленными федеральными и региональными законами, указами, нормами и принципами федерализма. Он должен знать страну, народ, район, город, республику, общность, край, округ и быть профессионалом своего дела. Не ознакомившись с Конституцией, с законами страны (что часто встречается среди наших госслужащих), чиновник руководствуется собственными стереотипами, а также принятыми в его окружении понятиями и принципами работы. Иногда — традициями тех обществ, где закон воспринимается как нечто второстепенное, менее значимое, чем воля чиновника. Именно такой государственный служащий доводит государство до революций и распадов. В сознании населения, в том числе и чиновников, порой господствует принцип: «Власть выше закона». Но федерализм — это не пустое администрирование, а четкое соблюдение согласованных и утвержденных законов, принимающих во внимание мнение составных частей государства. Принцип разделения властей как принцип деятельности любого демократического государства должен был и у нас привести к преодолению всевластия чиновника. Однако пока побеждает всевластие. Демократия, основанная на единых принципах, всегда мног образна; она эволюционирует, ведя страну вперед, успешнее приспосабливаясь к политическим изменениям, происходящим в обществе. Антидемократические режимы, напротив, всегда одинаковы, они приводят страну к неизбежному кризису. Жесткий унитаризм (необходимость которого декларируется и сегодня различными политиками — от Жириновского до Зюганова) только в ХХ в. дважды разваливал нашу страну: и Российскую империю, и Советский Союз. Надо ли вновь неистово тянуться к привычному, но не главному для нас «хлеву унитаризма» (Ю. М. Лужков)? Слабость власти следует преодолевать путем усовершенствования демократических механизмов функционирования власти, усиления контроля гражданского общества над властью, ответственностью представителей властных структур за реализацию своих полномочий перед гражданами, а не концентрацией власти в руках очередного министра. Необходимо вникнуть в суть процессов и явлений, а не руководствоваться существующими в своем сознании стереотипами и представлениями.

Еще один конспект

Проблемы и тенденции развития российского федерализма:

 федерализация проходит сверху, директивно, при различных базовых показателях. Отсюда ее асимметричность, которую следует воспринимать как это объективную реальность;

 само существование федерации — показатель существования в стране различных интересов, координирующихся и согласующихся благодаря федеративному устройству;

 федерация — это своеобразный общественный договор на основе правового равенства граждан, образующих федерацию разных субъектов, исходя из геополитических, экономических, демографических и этнонациональных особенностей;

 современные политико-правовые коллизии между федеральным центром и органами государственной власти субъектов РФ порождены не федерализмом как формой государственного устройства, а несовершенством механизмов федеративных отношений в сфере разграничения полномочий;

 невозможно разрешить противоречия федеративного процесса, не вникая в суть этнонациональных проблем федерального, регионального и местного уровней. Сегодня российская демократия невозможна без федерализма, как и федерализм невозможен без демократии. Только в условиях этого единства и можно осуществлять эффективный контроль над деятельностью всех органов государственной власти. И даже сегодня, несмотря на то что новая Конституция России, провозгласившая демократию, действует уже почти 10 лет, реализация на практике принципов федерализма тормозится пережитками тоталитарного мышления официальных лиц и старыми привычками населения страны, культурой управления, порой неадекватностью понимания федеративных отношений федеральным центром и субъектами федерации, их попытками дистанцироваться друг от друга вместо солидарного единства. Многолетний кризис экономики, социальной сферы, законодательства, слабость политической и экономической систем и институтов гражданского общества — все это и в ближайшем будущем не позволит в полной мере реализовать конституционные принципы российского федерализма. Снова все начнут искать спасения в жесткой централизации, что, по сути, является ошибочным. В. Путин выступает против подобных мер, признавая необходимость упорядочения дел в системе федеративных отношений. Это грань, на которой, возможно, придется балансировать в ближайшее десятилетие. Маргарет Тэтчер, в первые годы перестройки наблюдая за нашими попытками приблизиться к западным образцам демократии, говорила: «Вы хотите сделать за несколько лет то, на что нам понадобились столетия» (ссылка)... Чего-то быстро запрягаем. Надо наоборот.

Федеративная реформа В. В. Путина. Записки очевидца.

В мае 2000 г. Президент В. В. Путин принял важное решение, предложив реформировать федеративное устройство страны, видоизменить принципы и характер отношений между Центром и регионами (субъектами Федерации). Тем самым он предложил свое решение проблем, возникающих в одной из наиболее сложных сфер российской политической и экономической жизни. В числе основных трудностей, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., наряду с подписанием Федеративного договора и принятием Конституции можно назвать следующие:

 ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явление, когда конституции (уставы) и законы регионов противоречат федеральной Конституции и федеральному законодательству. Это касается в том числе основополагающих прав и свобод граждан, как, например, те или иные ограничения избирательных прав, свободы слова средств массовой информации, преследование оппозиции региональными властями и т. д.;

 разрыв единого правового и экономического пространства страны, превративший Россию в причудливый образчик раннесредневекового государства, в котором может взиматься плата за въезд в какой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз за пределы региона зерна или сливочного масла и т. п.;

 фактическое «подминание» формально подведомственных центральному правительству региональных структур руководителями субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры, призванные стоять на страже федеральной Конституции и федерального законодательства, на самом деле часто служат проводниками неправомерных действий и решений региональных властей, от которых они получают материальную помощь и иные услуги. Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, поскольку в таких условиях становятся принципиально невозможными честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних проявлениях, приводит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны. 13 мая вышел Указ Президента о создании семи федеральных округов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под опеки региональных лидеров. Чуть позже В. В. Путин предложил на рассмотрение Государственной Думы пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

 установление нового порядка формирования Совета Федерации (ликвидации «клуба губернаторов»);

 введение в законодательство России института «федерального вмешательства» (или, иными словами, права Центра распускать региональные парламенты и снимать с должности президентов республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Конституции и федерального законодательства);

 усиление роли органов местного самоуправления и их взаимоотношения с федеральными и региональными властями.Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы «выстраиванием вертикали власти». Повсюду зазвучал гул одобрения в духе «давно пора». К сожалению, проснулась не ответственность, а жажда централизма, унитаризма, «сильной руки». Хотя было совершенно очевидно, что Президент отвечает на вызовы, на которые нельзя не ответить. Очевидно также, что он стремится решить нелегкие проблемы, которые каждым по вертикали будут восприниматься по-своему, а не в соответствии с законом. Самое главное — понять, является ли предлагаемая федеративная реформа адекватной с точки зрения стратегического движения России к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму), соответствующей духу и букве действующей российской Конституции. Или это отказ от федерализма? Но Президенту удается сохранять федерализм и укреплять власть в стране. Идея Монтескье о том, что нужны государства, совмещающие в себе локальные демократические образования и сохраняющие большие размеры, стала азбукой государственного строительства. Смысл его в том, что каждый регион представляет собой достаточно автономноe образование, где люди сами решают свои собственные проблемы. * * * Россия более 10 лет переживает сложный этап радикального политического переустройства общества, реформирования национально-государственного устройства, требующего новой концепции политической и правовой модели федеративного многонационального государства с учетом ее нового геополитического положения. Первые шаги становления подлинного российского федерализма, в частности, перераспределение властных функций из центра в регионы, воспринимаются многими как признак ослабления государства, ущемления его суверенитета и даже как угроза территориальной целостности. Для подобных опасений имеются весьма серьезные основания. Но проблема заключается в федерализме. После перестройки многие политики строили свою карьеру именно на сепаратистских лозунгах, путая демократию со вседозволенностью. Федерализм на деле обеспечивает самостоятельность и свободное развитие регионов и при этом укрепляет единство и целостность государства. Важнейшим условием политической стабильности является реализация конституционных принципов федерализма, основным из которых является принцип сохранения единства и целостности России и при этом расширение прав субъектов Федерации. С одной стороны, необходимо четкое разграничение полномочий федеральных органов власти и органов власти областей, краев и республик, с другой — реальные самостоятельность и равноправие всех субъектов Федерации. Ключевое положение здесь — обеспечение достойной жизни и безопасности гражданина на всей территории единой страны.

Еще одна проблема для обсуждения

В России на сегодняшний день сложилось неустойчивое сочетание территориально-административного и территориально-национального принципов построения федеративного государства, которое призвано обеспечить хозяйственное и политическое единство страны. В жизнеспособном федеративном государстве приоритет должен отдаваться федеральному законодательству. Подлинный федерализм предполагает многообразие форм реализации властных функций в рамках упорядоченной структуры отношений власти и управления по всей вертикали. Оптимальным для России, вероятно, является путь федеративного устройства, как близкого по своей исторической сути централизованному государству, но без унификации всех субъектов федерации. Здесь чрезвычайно значимо сохранение этого баланса интересов. В политической элите России, в средствах массовой информации все еще господствует терминологическая путаница в толковании функций и полномочий. Любой шаг субъекта Федерации к самостоятельности в Москве воспринимается порой как сепаратизм, и наоборот, любое действие федерального правительства по укреплению вертикальных властных структур воспринимается как диктат Центра. В этой связи возникает настоятельная необходимость определить, какой именно смысл вкладывается в каждое конкретное понятие, уточнить, а где нужно, и скорректировать содержание, вкладываемое в такие понятия, как «суверенитет», «независимость», «федерация», «конфедерация», «автономия» и др. У нас не договорная, а конституционная федерация, которая не предусматривает права выхода какого-либо субъекта Федерации из ее состава. Федерация может стать жизнеспособным и эффективно функционирующим государственным образованием лишь при наличии и соблюдении таких условий, как: признание всеми субъектами государственно-территориальной целостности Федерации; запрет на односторонний выход из ее состава или изменение статуса субъекта Федерации, поскольку это задевает интересы других субъектов; верховенство федеральных законов, их обязательность для всех субъектов и их граждан — того, что, в свою очередь, предполагает единство основ государственного строя.

Выводы

После своего избрания новый Президент России В. В. Путин застал федеративное поле фактически в состоянии хаоса, здесь бурно цвели не только ростки демократии, но и чертополохи унитаризма, сепаратизма и конфедерализма. Нужно было срочно упорядочить правовое пространство страны, сделать то, на что не хватало воли властной элиты России. За пять лет работы Совета Федерации региональные лидеры не смогли подготовить и принять эффективные законы по федерализму. Вмешался Президент. Другого выхода не было.

Новый Совет Федерации: обретение формы или содержания?

Раздумья члена Совета Федерации от Саратовской области

Р. Г. Абдулатипова Совет Федерации — один из властных представительных атрибутов федеративного государства, хотя согласно Конституции поле его законотворческой деятельности крайне узко, тем более что прежнего политического влияния Совет Федерации не имеет и вряд ли уже обретет. В связи с этим, в целях упорядочения правового принципа разделения властей и его практического соблюдения, укрепления единого правового пространства Федерации и повышения работо-способности Совета Федерации, следует активизировать законотворческую работу, установить стабильную связь с регионами. И прежде всего — с региональным законодательством. Российская модель федерализма пока ограничивается взаимоотношениями между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, уровнем отношений в лучшем случае политических элит. Это та модель, которая уничтожила федеративные начала СССР, ибо она не доходила до граждан. В современных условиях важно приблизиться к конкретному гражданину, к местным сообществам и народам России. У нас же еще не созданы механизмы доведения до названных единиц преимуществ федеративной демократии, участия субъектов Федерации в управлении делами Отечества. Именно здесь главный рычаг укрепления целостности государства, единства многонационального народа, о котором мы часто забываем. Надо подчеркнуть, что многое будет зависеть от того, сумеет ли Совет Федерации реализовать федеративный потенциал Конституции и достойно продолжить первые шаги по федеративной реформе, предпринятые Президентом. Или все будет сводиться к формальным показателям, представительским функциям и декларациям, клятвам в верности Президенту для получения должностей и благ — вместо созидательной работы? Нельзя не заметить, что подобные тенденции имеют место в настоящее время. Проблематика федеративных отношений должна стать базовой для Совета Федерации Федерального Собрания. Тем более что до сих пор Парламент крайне слабо смог использовать в законотворчестве федеративный потенциал Конституции. На практике преобладали крайности или унитаризма, доводимого до унификации многообразия, или многообразия, доводимого до конфедерализма. Нам же подходит только формула развития государства — единство многообразия. Это тяжелая, непростая, но самая надежная для наших условий модель. За десять лет после Федеративного договора и более чем восемь лет утверждения Конституции были приняты буквально единицы законов, хотя отдельные вопросы федеративных отношений нашли свое правовое регулирование более чем в 50 отдельных федеральных законах, но они не систематизированы, в них много путаницы и несоответствий. Множество законов и различного рода нормативных правовых актов принято исполнительными органами власти субъектов Федерации по совместным полномочиям. Их несоответствие федеральному законодательству в несколько раз больше законов, принятых законодательными и представительными органами власти субъектов Федерации. В результате мы имеем стихийное и не отрегулированное правовое поле. Во многом это определяется и перегруженностью самой Конституции совместными полномочиями. Как отметил В. В. Путин в выступлении, посвященном Дню Конституции, «ключевыми являются вопросы сферы совместного ведения», подчеркнув при этом, что они «напрямую связаны с интересами целостности государства и обеспечения равенства в правах граждан Российской Федерации». Примечательно, что говоря о федерализме и разграничении предметов ведения, мы стали впервые говорить о самосознании и равенстве прав граждан России. Это важное и пер-спективное направление развития Федерации и федеративных отношений на всех уровнях. Только по совместным полномочиям необходимо принять более тридцати-сорока законов. Это большая работа, и грамотно выполнить ее может только Совет Федерации вместе с Президентом и Правительством. Не оправдали себя попытки региональных парламентов обеспечить правовое регулирование совместных полномочий до принятия соответствующего закона на федеральном уровне. Такой подход не очень свойствен федерализму. До настоящего времени четко не обозначено поле деятельности регионального законодателя, и те полномочия, которые оставлены вне ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, стали регулироваться нормативной деятельностью исполнительных органов власти. Все эти противоречия надо основательно осмысливать и преодолевать, не доводя дело до конфликтов. Применение административных мер может лишь еще более усложнить проблему. Отсюда и значимость роста активности Совета Федерации в определении методики и методологии развития федерализма и федеративных отношений. Совет Федерации — это лицо Федерации и российского федерализма. Речь в данном случае может идти только о развитии федерализма и федеративных отношений, о становлении полноценной двухуровневой правовой системы, а не двух правовых систем, или об отсутствии второго уровня вообще, как пишут некоторые ученые и политики. Кроме того, все эти годы законодательные и исполнительные органы власти вполне удовлетворяли друг друга: одни не желали действовать в соответствии с законами, другие были неспособны принимать такие законы. Как показал опыт, подобное состояние опасно для государства, поскольку нарушаются права граждан. Наступило время, когда возникла потребность в разработке концептуальной программы развития нашей Федерации, федеративных отношений на ближайшие годы. Эта идея поддержана участниками слушаний и Комитетом Совета Федерации по федерализму. Начата и ведется работа в этом направлении совместно с Администрацией Президента Российской Федерации, и прежде всего с руководителем Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Д. Н. Козаком. По результатам этой работы приняты ряд Федеральных законов. Равноправие и равноответственность субъектов Федерации должны быть реализованы в политической, социально-экономической, финансовой, культурно-языковой и иных сферах. Целостность государства достигается не диктатом сверху, и тем более не снизу, а достижением, установлением паритета интересов и постоянного партнерства друг с другом во всех сферах, и прежде всего в законотворчестве. И в этом плане Совету Федерации необходимо взять на себя роль координатора законотворческой деятельности Федерального Собрания и региональных законодателей. Вопросы государственного устройства, федерализации, региональной политики и местного самоуправления должны стать приоритетными направлениями в законотворческой деятельности Совета Федерации.

Актуальные проблемы развития федеративных отношений на

современном этапе Существуют разные подходы к анализу этой проблематики. К примеру, С. Д. Валентей считает, что наше общество не имеет опыта реального федерализма. Его история связана с соответствующими унитарной форме государственности методами регулирования социально-экономических и иных процессов. Поэтому сформировать механизм государственного регулирования экономических отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации (далее — Федерации) лишь на основе ее провозглашения федеративным государством невозможно. Требуется соответствующим образом «перенастроить» экономическое, социальное, политическое и другие пространства страны. Это предполагает комплекс мер, учитывающих экономико-географические, размещенческие, социально-экономические, социокультурные, исторические и другие особенности страны. Рассмотрим их содержание, с тем чтобы понять, в какой мере они позволяют осуществлять названную «перенастройку» в русле формирования основ федеративных отношений. Если рассматривать проблему сквозь призму образования собственно федеративного государства, то федерализм в России не имеет перспектив. Однако если подойти к вопросу с позиции цены, которую наше общество заплатит за выбор той или иной формы государственности, то подобный вывод покажется не столь однозначным. Итак, Россия имеет возможность выбора между общественными отношениями, характерными для федерации, унитарного государства и конфедерации.

Материалы, собранные по работам Р. Г. Абдулатипова А. Г. Давидюком

III.2. Огромное значение для сохранения целостности России как многонациональной страны имеет адекватная национальная и региональная политика. В постсоветской РФ она более важна, чем в Советском Союзе, где стабильность государства гарантировалась в первую очередь монопольным положением КПСС. При определении такой политики должны учитываться следующие объективные факторы. Традиции. Исторически Россия складывалась в ходе объединения удельных княжеств, затем — в процессе расселенческой колонизации и присоединения новых земель. Решающую роль в формировании государства играл русский этнос, включавший великороссов, малороссов и белорусов и испытывавший значительное демографическое воздействие «туранского элемента». Хотя в Российской империи отдельные земли (Польша, Финляндия, Эстония, Хива, Бухара, некоторые другие) обладали определенной автономией, а в управлении другими территориями, населенными нерусскими народами, власти полагались на традиционное обычное право, в целом российское государство носило централизованный, самодержавный характер. Да и Советский Союз, будучи по форме федеративным, по существу оставался идеологически унитарным государством. Сложность конфигурации. Современная Россия, занимающая 1/7 часть земной суши, едва ли не мировой рекордсмен по усложненности политико-территориального деления: 89 субъектов Федерации весьма разнородны по размерам территории, природным условиям, численности и составу населения, уровню развития экономики и культуры (21 республика, 6 краев и 49 областей, 1 автономная область и 10 автономных округов, Москва и называемый «второй столицей» город прямого подчинения Центру — Петербург). Российская модель федерализма сочетает два разных принципа: 51 субъект Федерации выделен по территориальному признаку, 38 — по этнотерриториальному. В Конституции Российской Федерации нет выделения по национальному принципу: республики (государства) — это не национальные республики. Это господствующая точка зрения, которую Р.Г. Абдулатипов считает глупостью, ибо у нас нет безнациональных территорий и субъектов Федерации.

Неустойчивость внутренних административных границ. Многие из них устанавливались произвольно и не раз пересматривались. При этом рассекались ареалы расселения народов, значительные территории волевым образом переподчинялись другим областям и республикам. Нередко происходило и перемещение больших групп людей в чуждое им социокультурное пространство. Подобная практика применялась на Северном Кавказе, в Поволжье, в Крыму, в том числе в связи с депортацией, а затем — реабилитацией ряда народов.

Опыт федерализма. После Октябрьской революции В.И. Ленин настоял на создании Федерации советских республик в противовес сталинскому плану образования унитарного государства с предоставлением нациям ограниченной автономии. Укрепившись у власти, Сталин не стал посягать на федеративную форму государства, но на деле осуществил свою идею автономизации.

41

При том, что советский федерализм носил формальный характер, он может рассматриваться как безусловный прогресс по сравнению с дореволюционными порядками. Многие народы получили возможность самоуправления, пусть ограниченного. Государство проводило линию на «коренизацию» управленческих кадров. В республиках сформировались национальные кадры, своя творческая интеллигенция, специалисты, в том числе управленцы.

Социальный и культурологический контекст. Полноценный федерализм нуждается в развитом гражданском обществе и политической культуре населения. В России то и другое пока далеки от желаемого. В стране все еще сильно влияние тоталитарных структур сознания, нет среднего класса, недостаточно развита система формальных и неформальных объединений по интересам, практически отсутствует опыт сбалансированных федеративных взаимоотношений, система местного самоуправления.

III.3. Федерализм в России невозможен без должного учета национальных интересов русского народа, составляющего свыше 83% населения. В СССР он не являлся государствообразующим народом (кроме РСФСР), выполняя идеологическую функцию «старшего брата».

Новое измерение этой проблеме придал распад СССР: около 20% русского населения осталось за пределами России, в ряде республик на территории РФ русские впервые оказались в бывших советских республиках в положении национального меньшинства. В результате в конце XX века заново встал вопрос о роли русского народа в системе государственных отношений и о единстве русской нации. Этот факт в обозримом будущем окажет решающее воздействие на развитие страны и ее отношения с соседями. А косвенно — глобальное влияние на судьбу РФ и СНГ, на европейскую и мировую обстановку.

Ни одна федерация, как свидетельствует мировой опыт, долго не существовала, если ее правовые нормы и институты не соответствовали экономическим реалиям. Она распадалась или трансформировалась в унитарное, а то и авторитарное государство.

Сегодня региональные экономические различия в России остаются разительными. Велик разрыв в соотношении минимальных и максимальных уровней доходов по регионам, в уровнях безработицы, в возможностях пользоваться социальной, в том числе — медицинской помощью. Десять крупнейших регионов производят 44% ВВП. В доходах федерального бюджета доли регионов резко отличаются друг от друга: Москва — 26%, Санкт-Петербург — 3,7%, Московская область — 4,8%, Самарская область — 2,9%, Нижегородская область — 2,7%.

42

Неравномерность уровней развития регионов усиливается, спад промышленного производства за последние пять лет колеблется по регионам от 25 до 61% (Россия в целом: 1995 г. к 1990 г. - 50%, 1996 г. - 8%).

Наряду с падением производства, деградацией инфраструктуры, резким ростом цен на услуги транспорта и связи набирает темп экономическая дезинтеграция страны. Финансовые ресурсы сосредоточены в нескольких центрах, свыше 80% — в Москве. Примерно две трети доходной части федерального бюджета обеспечиваются 10-12 регионами. «Доноры» стремятся объединиться и диктовать свои условия «реципиентам», пользующимся бюджетными дотациями. В 1996 г. в число нуждающихся и особо нуждающихся попали 75 субъектов РФ.

Обеспечение единства экономического и социального пространства требует четкого ответа на вопрос о предметах ведения Федерации и ее субъектов, закрепления за регионами соответствующих функций и ресурсов.

При всей неразвитости федерализма в России, неустойчивости его нынешней модели по сравнению, например, с «германской» или «швейцарской», он остается единственно возможным способом территориально-государственного устройства страны, позволяя сочетать целостность и гетерогенность, единство и плюрализм. Политика, ориентированная на отказ от федерализма, вызвала бы бунт республик и регионов, а заодно погубила бы и те чахлые ростки демократии, которые с таким трудом прививаются на российской почве. Но можно ли здесь найти меру, удержать страну от дальнейшего распада, не прибегая к силовым средствам, к авторитарной системе?

Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации (фрагменты)¹

Ю.М. Лужков, мэр г. Москвы

«Нам нужна великая Россия», — заявил Петр Аркадьевич Столыпин еще в начале прошлого века. И сегодня величие России, возрождение ее могущества и процветания — приоритетная задача для всех нас.

Принцип могущества, принцип сильного государства для России всегда имел особое значение. Обществу необходимо эффективное,

43

предсказуемое и качественное государство, позволяющее ответить на вопросы, стоящие перед страной. Без этого не может быть элементарного социального порядка, невозможны никакие реформы, никакое развитие.

В конце XX века мы оказались на переломе судьбы нашего государства. Тогда мы, подчас справедливо, а подчас и слишком самонадеянно, отказывались от нашего прошлого и мало думали о том, каким же должно быть наше будущее. Но сегодня, когда время революций кончилось, пришла пора остановиться и, наконец, всерьез задуматься, поговорить о нашем будущем.

Мы должны на новом уровне решать проблемы, связанные с многонациональным характером российской государственности. Новый смысл и новые подходы должны мы сегодня вкладывать и в развитие российского федерализма, который, в зависимости от наших действий и умений, может стать и ключом к успешности государственных преобразований, и источником новых проблем. По-новому приходится смотреть на задачи строительства гражданского общества, развития местного самоуправления. Ключевое значение приобретают для нас и задачи структурной и технологической перестройки экономики, проблемы «зависимости развития», усиливающейся глобализации, социально-экономических процессов, интеграции России в этот мир и поиска своего достойного места в нем.

Мы стремились узнать и проанализировать, как Россия и другие страны решали задачи своего развития на переломных периодах истории. Для меня и для всех нас это была тяжелая работа — и по глубине самой проблемы, которую мы перед собой поставили, и по объему того материала, который необходимо было проанализировать, и, самое главное, по уровню самоотдачи тех душевных сил, которых требует любой труд о судьбах Родины.

Труд, который мы написали, лишен многих привлекательных черт «интересного чтения», любопытного заглядывания в историю и современность. Но мы убеждены, что он может и должен вызвать интерес у серьезных людей, которые за мишурой исторических анекдотов о «чудачествах» Ивана Грозного или Петра Великого способны увидеть картину формирования Государства Российского, а за внешним лоском Александра I — мудрость царя, который не помешал фельдмаршалу Кутузову принимать верные решения для защиты страны. Эта книга — скорее приглашение к диспуту, диалогу, обсуждению. Мы бы считали свою задачу в высшей степени реализованной, если бы думающие люди России, использовав этот материал как катализатор, начали по-настоящему, с научных позиций решать вопросы государственного устройства.

44

Убежден, что публикация доклада «Путь к эффективному государству» послужит популяризации актуальных задач государственного строительства, позволит провести глубокую и содержательную дискуссию по этим вопросам. А это необходимо и для того, чтобы все граждане России могли быть соавторами и сотрудниками государственной власти в деле возрождения нашей Родины.

Давайте любить и беречь Россию. И много работать для этого. Только это позволит нам создать наше будущее.

12 марта 2002 г.

Ю.М. Лужков

Теоретико-правовые основы сущности федерализма

Ш.Б. Магомедов

Федерация в переводе с латинского означает «союз», «объединение». Федерации создаются как союз отдельных обществ, организаций. В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная федерация). Однако в современной науке под данной формой социального обустройства подразумевается образование государств-федераций.

Современное конституционное право рассматривает федерализм как принцип, форму и режим государственного устройства, обеспечивающий единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на нескольких уровнях. Вместе с тем в мировой науке отмечается, что федерализм как принцип обустройства вышел далеко за рамки применения только во внутригосударственных отношениях. Федерализм используется как средство оптимизации отношений между социальными негосударственными структурами, преобразования мира и слияния государств и их территорий в единое гармоничное сообщество.

Идея федерализма как способа объединения людей в мирное и гармоничное сообщество на всех уровнях территориальной организации государственной и общественной власти представляется ключевой при анализе перспектив и тенденций развития общественных, внутригосударственных и межгосударственных отношений, а также поиске путей их совершенствования.

Для российской науки актуально исследование особенностей и развития федерализма во всех проявлениях. Но основная задача, которая сегодня стоит перед наукой, — изучение процессов формирования и развития Российского государства как федерации.

45

Анализ современного состояния федерализации государств позволяет выявить основные тенденции, формирующие наиболее совершенные черты федерализма на данном этапе развития государственности. Это — демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности государственной власти пропорционально увеличению объема ее функций и полномочий.

Для современных теорий федерализма характерно широкое использование положений прикладных наук, теории управления и кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Так, одним из наиболее популярных в мировой науке метаюридических подходов является анализ природы государства-федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкеру федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по меньшей мере, в одной сфере деятельности. Исходя из такого понимания, У. Райкер в книге «Федерализм» попытался сформулировать конституционную модель закрепления системы разделения власти. Так, модель является федеральной, когда:

• «1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения;

• 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным;

• 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере».

Наиболее развернутую юридическую теорию федерализма мы находим у Ж. Бюрдо, который рассматривает федерализм не как совокупность определенных государственно-правовых институтов, а как некую универсальную идею, имеющую широкое применение в международно-правовом плане. По его мнению, федерализм имеется там, где сосуществует право двух порядков — общее и частное. С этой точки зрения для Бюрдо и Лига Наций, и Организация Объединенных Наций, и конфедерация, и личная или реальная уния, и федеративное государство в собственном смысле слова являются проявлениями федерализма. Теоретической основой федерализма является институционализм с его признанием плюрализма юридических порядков.

46

Таким образом, сложную структуру федеративного государства можно понять только исходя из различия представлений о праве. При этом каждое государство-член, имея свою собственную теорию права, участвует и в формировании федеративной теории права, поэтому власть союза, осуществляемая на его территории, не может рассматриваться как вмешательство.

Конспект понятий и категорий. Государственное строительство

Понятия федерации, конфедерации, государства, суверенитета

Государство является центральным институтом политической системы, обладает сложной институциональной структурой и выполняет специфические функции. (Генезис понятия «государства» из «Stato» Н. Макиавелли.)

Термин «государство» используется в двух значениях. В широком смысле государство рассматривается как общность людей, представляемая и организуемая органом высшей власти и проживающая на определенной территории. Отождествляется с такими понятиями, как «страна», «общество». В узком смысле государство понимается как организация политической власти, преимущественно содействующая осуществлению конкретных интересов в пределах определенной территории. В этом качестве государство выполняет важные функции, придавая целостность и устойчивость политической системе. Государство характеризуется целым рядом только ему присущих признаков:

1. Государство располагает системой органов принуждения, применяемого в соответствии с законом в определенных ситуациях. Данный признак в числе одного из важнейших был назван еще М. Вебером. «Государство есть отношение господства людей над людьми, опирающееся на легитимное насилие как средство».

2. Суверенитет. Понятие «суверенитет» раскрывается через понятие «верховенство» и подразумевает общеобязательность выполнения принятых решений для всего населения, а также возможность отмены решений негосударственных политических организаций. Государство обладает наивысшей властью на определенной территории и независимостью в международных отношениях. Государственный суверенитет характеризуется такими основными признаками, как единство и неделимость территории, неприкосновенность границ и невмешательство во внутренние дела. Экономической основой суверенитета является владение территорией и находящимися на ней материальными

47

ресурсами. Политической основой — наличие в необходимой степени развитой организации политической власти. Правовая основа суверенитета обеспечивается системой внутреннего законодательства и международным правом.

3. Всеобщность. Данный признак указывает, что государство включает в сферу своего воздействия всех людей, находящихся на его территории.

Помимо названных отличительных признаков государства, существует и ряд дополнительных:

• наличие публичной власти, отделенной от общества. Появление специфического разделения труда на управляющих и управляемых, приводящее к образованию особого аппарата управления обществом. Отношение господства и подчинения. Политическая элита принудительно навязывает свою волю обществу посредством определенных институтов. Государство есть совокупность организаций и учреждений, система управления общественной жизнью. Государство — власть институциональная;

• территория (часть суши, воздушного и водного пространства), фиксирующая границы государства;

• население, на которое распространяется государственная власть;

• монополия на правотворчество. Государство организует общественную жизнь на основе права. Только государство в лице определенных органов может утверждать нормы, обязательные для всего общества;

• право на взимание налогов и сборов с населения;

• гражданство характеризует связь индивида с государством.

К исключительным правам государства относят также денежную эмиссию, осуществление бюджетной политики, монополию на средства вооруженной борьбы.

С учетом перечисленных признаков предложены следующие определения государства.

«Государство — политическая целостность, образуемая национальной и многонациональной общностью, закрепленной на определенной территории, где поддерживается юридический порядок, установленный элитой».

«Государство — особая форма организации политической власти в обществе, обладающая суверенитетом, монополией на применение легитимного насилия, осуществляющая управление обществом с помощью специального аппарата».

48

«Государство — основной институт политической системы, организующий и контролирующий совместную деятельность и отношения индивидов, социальных групп».

Теории возникновения государства

Патриархальная теория, разработанная Р. Филмером, трактует процесс возникновения государства как результат последовательного объединения семей, родов, племен в общности и государства. Государство рассматривается как большая семья, в которой отношения монарха и его подданных отождествляются с отношениями главы и членов семьи.

Теократическая концепция (Аврелий Августин, Фома Аквинский) связывает возникновение государства с волей Бога. Государство — часть порядка, установленного Богом, результат божественного промысла. Такая концепция безраздельно господствовала в эпоху средневековья.

Ирригационная теория (К. Виттфогель). В процессе строительства крупных ирригационных сооружений формировались группы людей, организующих строительные работы. Именно они стали основой государственного аппарата. Недостатком этой концепции можно считать абсолютизацию роли географического фактора и ее локальный характер.

Теория завоевания или насилия (Л. Гумплович, К. Каутский — внешнее, Е. Дюринг — внутреннее) объясняет процесс возникновения государства необходимостью закрепления господства более сильных социальных групп над слабыми. Государство возникает как следствие завоевания одних групп другими.

Расовая теория (Ж. Бобино, Ф. Ницше). Государство создают высшие расы, господствующие над низшими.

Инцестная теория (К. Леви-Стросс). Введение запрета кровосмешения привело к выделению человека из природы и возникновению государства.

Спортивная теория (X. Ортега-и-Гассет). Возникновение государства обусловлено проведением игр, физических упражнений и спортивных состязаний либо обрядом инициации, в результате которых происходит образование специальных групп. Возникновение родовой и военной аристократии как результат проведения соревнований.

Патримониальная теория (Р. Галлер). Право собственности на землю — первооснова государства.

Органическая теория (Г. Спенсер).

Договорная (Т. Гоббс, Дж. Локк, Д. Дидро, Ж.-Ж. Руссо). В соответствии с этой теорией государство возникло в результате добровольного соглашения людей в целях обеспечения своих основных прав и свобод.

49

Социально-экономическая (марксистская) теория в качестве основных факторов образования государства видит развитие общественного разделения труда, возникновение частной собственности, формирование классов и эксплуатацию одних классов другими. Государство создается экономически господствующими группами для подчинения себе неимущих слоев населения.

Психологическая теория (Г. Тард, Ж. Бюрдо). Основа государства — психологическая потребность человека жить в рамках организованного сообщества. Общество и государство есть сумма психологических взаимодействий людей и их различных объединений и следствие психологических закономерностей человека.

Диффузионная теория (П. Гребнер). Государство — результат передачи опыта управления от одних народов к другим.

Форма государства

Любое государство имеет определенную форму, под которой обычно понимается способ организации политической власти, охватывающий форму правления, форму государственного устройства и политический режим.

Принцип разделения властей выражается в четком разграничении законодательной, исполнительной и судебной власти по функциям и составу. Законодательные, исполнительные и судебные институты, будучи независимыми, взаимно контролируют друг друга и не допускают сосредоточения власти в одних руках.

В зависимости от характера взаимоотношений парламента с исполнительной властью выделяют пять его разновидностей. Доминирующие парламенты играют ведущую роль в политической жизни, формируют и жестко контролируют исполнительную власть (Италия).

Автономные парламенты, в основном, контролируют законодательный процесс, самостоятельны в своей деятельности, но не имеют достаточных полномочий для отстранения представителей исполнительной власти (США). Автономные парламенты в большей степени характерны для стран со сложившейся практикой межгрупповых консультаций по политическим проблемам.

Ограниченно автономные парламенты отличаются возникновением конфронтации между правительством и оппозицией (Великобритания).

Подчиненные парламенты находятся в зависимом положении от исполнительной власти и не имеют возможности контроля за ее деятельностью (Кения).

50

Полностью подчиненные парламенты характерны для многих популистских мобилизационных (Танзания), военных (Ирак), коммунистических (СССР) режимов. Такие парламенты, которые носят чисто формальный характер, редко собираются на сессионные заседания.

Функции парламентов

Парламенты как представительные органы законодательной власти выполняют следующие функции: легитимации, представительства, рекрутирования и социализации элит, контроль за исполнительной властью.

Исполнительная власть непосредственно осуществляет управление обществом на основе принятых законов. Основными видами исполнительной власти являются абсолютная и ограниченная власть. Выделяют пять основных функций политической власти: определение основных направлений политики государства; контроль за ее выполнением; мобилизация властвующей элиты и масс для поддержки проводимой политики; церемониальное руководство; руководство в кризисных ситуациях.

Типология государства

Одним из общепринятых критериев классификации государств является форма правления, определяемая структурой и правовым режимом высших органов государственной власти. Традиционно выделяют две основные формы правления — монархию и республику.

Монархия характеризуется номинальной принадлежностью государственной власти одному лицу, занимающему свою должность в установленном порядке престолонаследия. Монархии бывают абсолютными, ограниченными, конституционными. Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства (Саудовская Аравия, Непал). Правительство назначается монархом. Оно выполняет его волю и ответственно только перед ним.

В конституционной монархии власть монарха ограничена конституцией. Выделяют два вида конституционных монархий — дуалистическую и парламентскую. В дуалистической монархии монарх наделен преимущественно исполнительной властью (Кувейт, Иордания). В парламентской монархии монарх считается главой государства, но фактически выполняет лишь представительские функции, тогда как законы принимаются парламентом. Право вето монархи в современном мире, как правило, не используют. Правительство формируется

51

парламентом и ему подотчетно. Оно осуществляет реальное управление страной. Все издаваемые монархом распоряжения должны быть подтверждены главой правительства. Монарх же выполняет важную функцию символа нации и верховного арбитра, обеспечивающего единство страны.

Республика. В республиках источником власти является народ. Высшие государственные органы избираются (формируются) законом. Республиканская форма правления является наиболее распространенной в современном мире. Существует три основных вида республики: президентская, парламентская и смешанная

Президентская республика предполагает жесткое разделение властей. Исполнительная власть возглавляется президентом, который является одновременно и главой государства. Президент избирается независимо от парламента.

Парламентская республика характеризуется тем, что правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Парламент издает законы, утверждает бюджет, осуществляет контроль над правительством. Правительство, в свою очередь, обладает исполнительной властью. Руководитель правительства является фактически первым лицом в политической иерархии.

Смешанная республика. Для этой формы правления характерно сочетание сильной президентской власти с реальным контролем парламента за деятельностью правительства. Главная отличительная черта смешанной республики — двойная ответственность правительства: перед президентом и парламентом.

В зависимости от национально-территориальной организации государственной власти выделяют три формы государства — унитарное государство, федерацию и конфедерацию.

Унитарное государство отличается наличием единой системы высших органов государственной власти, единой конституции, единого гражданства, единой судебной системы.

Регион и федеральный центр: проблемы взаимоотношений (на примере Саратовской области)

Д. Аяцков, губернатор Саратовской области

1. Региональное законодательство оперативнее реагирует на происходящие в стране преобразования.

2. Конституционные рычаги отстаивания интересов регионов — их представительства в федеральных структурах.

52

3. Эффективность рыночных преобразований зависит от темпов и масштабов преодоления разобщенности товарных рынков.

Отношения между регионами и федеральным центром — одна из тем, которая постоянно находится в центре внимания научных дискуссий. Маятник мнений качается из стороны в сторону — между суждениями, обвинениями, предположениями — в зависимости от политической и экономической ситуации в стране.

Разумеется, центр и регионы находятся под воздействием друг друга, которое не всегда оказывается равным. Несомненно одно: в новой России субъекты Федерации обрели возможности для самостоятельного развития, используя природный, экономический, кадровый потенциал, геополитическое положение.

Система управления

Саратовская область — многоотраслевой аграрно-промышленный комплекс, играющий важную роль в производстве многих видов промышленной и сельскохозяйственной продукции. В структуре промышленного комплекса 37% принадлежит машиностроению, 15% — химической и нефтехимической, 15,5% — пищевой промышленности. По производству зерна, в том числе и наиболее ценной культуры — пшеницы, область является одной из самых крупных в России. В целом, у нас сформирован базис рыночной экономики, действуют около 12 тыс. предприятий малого и среднего бизнеса, на которых работает 10% населения области. На нашей территории создан региональный фонд поддержки малого предпринимательства, учредителями которого кроме федеральных структур являются также правительство области, администрация г. Саратова.

Областная дума, в частности, в 1997 г. приняла упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства, которая введена в действие губернатором. Это постановление регламентирует ряд льгот для налогоплательщиков, работающих в промышленности, сельском и лесном хозяйстве, строительстве, общественном питании, в сфере науки и народного образования, жилищно-коммунальных услуг и бытового обслуживания.

Известно, что по многим направлениям региональное законодательство быстрее и точнее отражает происходящие в стране преобразования, чем федеральное. Пример тому — Закон Саратовской области «О земле», который дал импульс развитию земельных отношений,

53

позволил начать формирование нового класса землевладельцев, определить реальную цену земли. В этом году в порядке эксперимента мы планируем ввести в районах единый налог на землю, в котором заинтересованы и фермеры, и коллективные хозяйства. По нашей оценке, этот законодательный акт должен стимулировать высокопроизводительный труд с применением новейшей техники и технологий.

Я неоднократно ставил вопрос о едином налоге на регион. По нашему убеждению, фиксированные отчисления на федеральные нужды избавят от необходимости перечислять деньги в центр и обратно, содержать армию чиновников для этого, наконец, сэкономят силы и время региональных руководителей и министров.

Самостоятельность регионов позволит центру также отказаться от необходимости содержать многочисленные структуры на местах. А это немалые затраты, немалые штаты. Тут чувствуется сильное противодействие министерств и ведомств, не желающих выпускать власть из своих рук.

Наша открытая политика позволяет каждому жителю области оценивать усилия власти, ее представителей в защите интересов области. Прямо скажу, требовательность избирателей возросла на глазах, и это, по всей видимости, найдет выражение в ходе предстоящих в конце 1999 г. выборов депутатов Госдумы. Надо думать, что будут избраны те, кто способен доводить начинания до конца, кто избегает крайностей.

Мы не держим в секрете свои новые подходы к решению задач, делимся ими и с членами федерального правительства, и с руководителями других регионов, и с политиками.

Горизонтальные связи

В декабре 1998 г. Министерством юстиции России была зарегистрирована новая организация «Союз регионов — товаропроизводителей зерна». В ней изъявили желание участвовать 16 регионов России, и еще несколько регионов подали заявки на участие.

Созданный союз будет вести такую зерновую политику, которая способна обеспечить стабильный продовольственный рынок в стране. Кроме того, его задачей является и выход на мировые рынки. Сегодня страна закупает импортное зерно за доллары и в то же время продает свое по цене значительно более низкой. Чтобы не было таких перекосов, необходимо изучать собственный опыт, обобщать практику других стран, где давно работают аналогичные структуры.

54

Большое внимание в регионе придается развитию межрегионального сотрудничества. Достаточно сказать, что на сегодняшний день Саратовская область имеет 65 соглашений (договоров) с другими субъектами РФ, география которых — от Республики Ингушетия на юге России до Ханты-Мансийского автономного округа на севере. В 1998 г. подписаны договоры о сотрудничестве с Республикой Мордовия, Приморским краем, Пензенской, Липецкой и Тюменской областями. Готовятся проекты договоров с другими российскими регионами.

В условиях, когда горизонтальные связи практически разрушены, отсутствует система централизованного распределения продукции, заключение новых договоров позволяет найти дополнительные (исключая прямые связи между предприятиями) направления взаимного сотрудничества в сфере производства, торговли и культурного обмена.

Является ли федерализм наилучшей формой обеспечения прав и свобод граждан России?

А. Зубов, доктор исторических наук

Среди многих дурных привычек, приобретенных нами за коммунистические десятилетия, присутствует и склонность к предельно контрастному, бело-черному восприятию бытия. Если что-то плохо, то противоположное — обязательно хорошо. Классовое сознание требовало полагать крайне скверным все «буржуазное» и хорошим — «социалистическое», будь то продукты питания, мораль, демократия или стиль жизни. Мир делился на друзей и врагов — все было просто, четко и ясно. Классовый подход ныне беспокоит только чудаков, но ему на смену пришел подход национальный, дихотомия «демократ — патриот». Все эти рецидивы черно-белого видения касаются и государственно-правовой сферы. Как-то само собой свыклись мы с несложными формулами: империя — плохо, национальное государство — хорошо; унитаризм — это деспотия центра, федерализм — это демократия и свобода. Между тем налицо явная ошибка в суждении.

Конституция Муравьева или эпоха княжеских междоусобиц XIII-XV столетий, разумеется, не могут служить серьезными аргументами в пользу извечной склонности россиян к началам федерализма.

Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федерацию 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст нового Основного Закона своего государства.

55

Между тем российский федерализм редакции декабря 1993 г. редко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России небывалым. Гораздо чаще его рассматривают как «развитие» федерализма советского. «Новая Россия подтвердила принцип федерализма, который был закреплен в измененной статье 1 Конституции РСФСР 1978 г. в качестве одной из незыблемых основ государственного строя» — указывали, например, авторы официального комментария Конституции 1993 г.¹

Тот же Комментарий к Конституции 1993 г., на который я уже ссылался, объясняет: «Утверждение принципа федерализма — это прежде всего вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее»². Какие же «разные модели» испытали россияне «на протяжении собственной истории»? Советский федерализм, как мы уже выяснили, не в счет. Жестокая деспотия, испытывавшая наш народ семь десятилетий, могла многому научить, но уж точно не федерализму.

От слова foedus произошло не только понятие федерации, но и термин «феодализм». И наше государство в настоящее время намного ближе к феодальной монархии, где король — primus inter pares («первый среди равных»), нежели к демократической федеративной республике, объявленной в статье 1 Конституции 1993 г. Разбившись на восемьдесят девять осколков, зеркало русской государственности естественно продолжает отражать ту же самую реальность, какую отражало и целое стекло. И реальность эта авторитарно-властная, а не демократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре почти чудесным образом сохраняются существенные элементы народоправия и общероссийская государственность подобна скорее думской монархии 1906-1917 г., нежели доманифестной абсолютистской, то провинциальные автократии явственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в России самодержавности. В петербургской России и в коммунистическом СССР самодержец был один — император или генеральный секретарь. Теперь же, особенно после выборов республиканских президентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах Российской Федерации — множество. Чем не феодализм?

56

Местное самоуправление совсем не родня федерализму. Это — явления совершенно несходные. «Самоуправление,— писал один из крупнейших правоведов России, барон Борис Нольде, — есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»¹. Самоуправление предполагает, что население само избирает своих начальников, которые на местном уровне осуществляют реализацию установлений законодательной, исполнительной, а иногда и судебной власти государства. Законов при этом местное самоуправление не принимает, указов не издает, но придерживается тех норм, которые объявляются в столице, и самостоятельно действует исключительно в тех сферах, которые отведены для него Положением о местном самоуправлении. Средства для своей деятельности местные самоуправления черпают из местных же налогов и сборов.

Традиций федерализма действительного у нас в стране нет. Традиции земского самоуправления есть. И они отнюдь не ограничены 1864-1917 гг. Самоуправление фактически существовало в сельских районах России на уровне губернской и волостной администрации до начала XVIII века. На Севере Руси и в Смоленской земле долго сохранялось вечевое самоуправление. Ограниченное городское самоуправление было восстановлено Екатериной Великой. Все это свидетельствует в пользу органичности принципов самоуправления для нашей страны, для русского народа.

Федерализм, напротив, оказывается в условиях России простой децентрализацией власти, но отнюдь не создает второй, восходящей от земли к престолу, связи властвующих и подвластных. И это уже начинают если не теоретически, то на практике, «методом тыка» понимать правители России. «В последнее время федеральная власть вообще ориентируется на создание системы сдержек и противовесов своеволию губернаторов при опоре на органы местного самоуправления», — отмечает С.М. Хенкин². И это вполне правильная и многократно оправдавшая себя в истории тактика.

Из истории: Джеймс Мэдисон о федерализме

Некоторое время назад я побывал в резиденции губернатора штата Нью-Джерси, где мне понравился один небольшой столик. Это была

57

старинная и искусно сделанная вещь. «Его сделал Джеймс Мэдисон», — сказал мне управляющий делами резиденции. Проводя рукой по деревянной поверхности столика, я ощутил глубокое уважение к человеку, которого американцы называют отцом Конституции. Я подумал, что мог бы предложить Мэдисон относительно устройства сегодняшних Соединенных Штатов, если бы он мог встретиться со мной и с руководителями других штатов хотя бы на несколько часов. Без сомнения, он задал бы массу вопросов нам, продолжателям дела отцов-основателей.

Скорее всего, его первый вопрос был бы такой: работает ли система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной властями? Отвечая на этот вопрос, законодатели стали бы жаловаться на исполнительную власть, исполнительная — на законодательную, а потом мы все вместе начали бы ворчать по поводу власти судебной. Таким образом, на вопрос Мэдисона был бы дан исчерпывающий ответ. Система работает.

«Как насчет больших и малых штатов?» — прозвучал бы следующий вопрос Мэдисона.

«И этот принцип работает», — ответили бы мы.

И тогда Мэдисон задал бы свой самый главный вопрос: «Мы потратили много сил на то, чтобы сбалансировать полномочия штатов и общенационального правительства. Что произошло в этой сфере после нашего ухода?» За этим последовала бы долгая неловкая пауза с нашей стороны, а затем мы бы ответили: «У нас есть и хорошие, и плохие новости. Хорошие новости состоят в том, что правительства штатов и общенациональное правительство по-прежнему сосуществуют. Плохие новости состоят в том, что они изменились до неузнаваемости».

Платон, Аристотель, Гегель о сути государства¹

Р.Г. Абдулатипов

Уже Платон замечал, что государство возникло прежде всего потому, что отдельно взятый человек или узкая группа людей не в силах удовлетворить свои потребности. При этом философ указывал, что формы правления и сами правители, как и все люди, не всегда и не во всем совершенны. Платон рассматривал три формы правления: монархию, аристократию и демократию, которые могут сменять одна другую. Для управления государством любой формы правления

58

необходимо владеть, отмечает Платон, «искусством политическим». Особая необходимость в этом искусстве возникает при управления многонациональным обществом. В России между тем часто забывают, что при управлении людьми «пользуются не руками и ногами, а внушением ума». Мы исторически ощущали в России дефицит разумных подходов к национальному вопросу. И потому обратили его против единства Российского государства. Однако пора перестать наступать на «грабли» национального вопроса.

Руководить государством, по Платону, должны рассудительные, мужественные и решительные люди, властвующие ради общего блага. Политическое искусство сравнивается Платоном с искусством ткачества — умением создавать прекрасную и крепкую ткань политики, которая прямым сплетением позволяет соединить нравы людей мужественных и рассудительных, делая их единомышленниками и друзьями, и, создав таким образом великолепнейшую из тканей, держать ею в связи всех рабов и свободных и править государством, никогда не упуская из виду ничего, что может сделать его счастливым, насколько это возможно.

Платон был убежден, что во главе государства должен стоять человек, «украшенный знаниями», имеющий четкое представление о способах управления. Это становится особенно важным, когда речь заходит о государстве, объединяющем многие нации. В таком государстве нужна особая национально-государственная идеология. Проблема формирования такой идеологии и реализации основных ее принципов оказывается наиболее принципиальной для страны.

Платон, говоря об отрицательных типах государства, называет тимократию, олигархию, демократию и тиранию. Анализируя «дурные формы» государственного устройства, о которых говорил Платон, можно прийти к парадоксальному выводу: сегодня у нас пока еще предпринимаются попытки строительства многонационального демократического государства, сопровождающиеся преодолением одновременно проявляющихся негативных элементов практически всех форм политического государственного устройства. Однако наше «согласие» обеспечивается пока, видимо, лишь тем, что каждая группа, партия, нация внутри российского общества строит свою, приемлемую для себя и для своей группы государственность, и потому часто получается, что мы строим «дурной тип» государства. Есть Конституция, есть действующее законодательство, но на практике нет четких ориентиров, позиций и действий, характеризующих общегосударственное строительство. Хотя бы нескольких, принятых всеми. В этом плане

59

долгожданными являются федеративные устремления В.В. Путина, которые важно направить в русло федеративной демократии.

Конечно, я не намереваюсь взамен «дурных форм» предложить идеальную форму Российского государства. Это было бы слишком претенциозно. Но ясно одно: нельзя не согласиться с Платоном, что государство следует строить на принципах справедливости и достоинства. Мне представляется, что нам следует прекратить потворствовать «дурным формам» и не пытаться прийти к идеальному политическому устройству, а внимательно изучить историю российской государственности, познать современную природу, дух государственного, национального и общенационального интереса народов нашей страны. В России эти вопросы невозможно решить успешно, если не принимать во внимание возможности взаимодействия и взаимозависимости наций-этносов и наций-государств. Следуя прежде всего логике российской государственности, нужно определять наиболее приемлемые для современных условий приоритеты и форму политического устройства России. Все необходимое для этого у нас есть, начиная от теоретических изысканий и кончая огромным опытом государственного строительства. Добавлю к этому и граждан-государственников, ибо российский человек, по большому счету, государственник, патриот. Эти естественные качества следует поощрять, чтобы российские народы не разбрелись по своим национальным квартирам. Помимо этого, необходимо укреплять единство России и за счет потенциала ее многообразия.

Федерализм как способ бытия культуры

Д.Ж. Валеев

Если культуру понимать как систему гуманистических ориентиров деятельности социума и поведения человека, то федерализм выступает как форма бытия политической и правовой культуры.

По своей сути федерализм выражает меру свободы существования территориальных единиц государства при учете их местных особенностей — национально-этнических и регионально-географических.

Антиподом федерализма во всех его проявлениях — экономическом, политическом, правовом, нравственном и т.д. — является унитаризм как отказ от учета местных особенностей (особенно национальных). Например, газета «Известия» от 28 апреля 1998 г. опубликовала следующее заявление лидера ЛДПР В.В. Жириновского: «Чтобы спасти русскую нацию от катастрофы, сохранить ее в

60

качества субъекта мировой истории, необходимо превратить Россию в унитарное государство (небольшое число крупных административных единиц, образованных не по национальному, а по региональному принципу...»).¹

Было бы не совсем верным считать федерализм лишь принципом, относящимся к многонациональным государствам. Федерализм как принцип территориального устройства является объективным и необходимым признаком любого современного цивилизационного государства, где уважаются и признаются нормы права и морали. Необходимость федерализма как одного из ведущих принципов существования современного государства обусловлена требованиями свободного экономического развития отдельных регионов в условиях перехода к рыночным отношениям. Характерным примером в данном аспекте являются США, где отдельные штаты имеют свои гражданские и уголовные кодексы, свои таможенные законы.

Федерализм как способ бытия культуры в России имеет давние традиции. Многие вошедшие в состав России земли обрели статус, близкий к государственности. Они имели своих правителей, свои законы и даже свои конституции. Так, в XVII веке по договору 1661 г. в состав России вошло Калмыцкое ханство; до конца XVII века просуществовало находящееся под подданством России Касимовское ханство, основным этносом которого были татары. В 1809 г. в состав России вошло княжество Финляндия, пользовавшееся автономией и имевшее свою конституцию; в 1815 г. по решению Венского конгресса к России отошла большая часть Варшавского княжества, из которой было образовано Королевство Польское, имевшее особый статус в составе России и управляемое собственной конституцией.²

Приведенный перечень земель, находящихся под протекторатом или в той или иной форме вассальной и полувассальной зависимости от России, можно было бы продолжить. Однако дело не в количестве примеров, а в том, что все эти проявления федерализма как принципа территориального устройства многонационального государства, каковым являлась Россия, были явлением постоянным на всем протяжении ее истории. И весьма смехотворной кажется сегодня позиция тех, кто пытается превратить Россию в унитарное государство. Этот путь бесперспективен, ибо противоречит и

61

традициям российской культуры, и объективным закономерностям развития государственности в мировом масштабе, и опыту передовых стран (США, ФРГ, Англия и др.), вставших на путь создания правового государства.

Из конспектов доктора исторических наук, профессора К.В. Калининой

Никколо Макиавелли (1479-1527), итальянский политический мыслитель, полагал, что политическую раздробленность способна преодолеть лишь сильная государственная власть (это положение обосновано им в работе «Государь»). Он впервые стал употреблять термин «государство» для обозначения политический организации общества. В государстве различались форма правления и форма государственного устройства (простое, сложное, федеративное, унитарное). Макиавелли обосновал теорию разделения властей и теорию парламентаризма. Впоследствии теория разделения властей как разделения суверенитета была обоснована Локком и Монтескье, перенявшим основную идею у Макиавелли.

Макиавелли не только «увидел» появление больших национальных государств, но и указал на две формы развития государственности: абсолютистскую и республиканскую. Идеал Макиавелли — республика, такая форма правления, при которой высшая государственная власть принадлежит выборному, представительному органу. Глава государства также избирается народом или специальной избирательной коллегией.

Н. Макиавелли подчеркивал, что для создания сильного и единого национального государства необходима общая территория, многочисленное население и могучие войска, способные преодолеть различные центробежные тенденции, раскольнические тенденции в религии и защитить страну от иностранного вмешательства («О военном искусстве»).

Целью государственного управления, согласно Макиавелли, должно стать достижение «народного блага». Итальянский мыслитель обращался к психологическим аспектам политики, обосновал тезис «непрочности государства без социальной опоры», писал о том, что в коррумпированном обществе трудно и даже невозможно сохранить или создать республику.

62

Макиавелли видел, что стабильность политико-правового строя, обеспечение законности зависят от имущественной поляризации в обществе. Поэтому вслед за Аристотелем он рассуждает о необходимости «поравнения имущества»¹.

«Федерализм нуждается в развитии»²

В. Лысенко, депутат Государственной Думы, профессор, доктор политических наук

После смены «караула» в Совете Федерации на передний план вышли вопросы изменения содержания его деятельности.

Год работы Совета в новом, «реформаторском», составе показал: кто бы сегодня ни возглавлял палату — спасти стремительно снижающийся авторитет этого органа управления невозможно. Совет Федерации превращается в самую мощную лоббистскую структуру России. Причем лоббирующую не столько интересы субъектов Федерации, для чего он и был создан согласно Конституции 1993 г., сколько интересы центральной исполнительной власти.

Поскольку эту функцию давно и более продуктивно исполняет Государственная Дума, успевая еще при этом вести активную законотворческую деятельность, то у многих возникает резонный вопрос: «А зачем нужен малоавторитетный и дорогой дублер Думы?»

Может быть два выхода из создавшейся ситуации:

• либо Совет Федерации вообще не нужен и в целях экономии народных средств его следует упразднить, как, например, совсем недавно ликвидировали Миннац. Это предложение, кстати, сейчас обсуждается многими политиками;

• либо следует провести серьезную продуманную реформу, а не «красногвардейскую атаку» на «местных баронов», как это было сделано летом 2000 г. Ликвидировать верхнюю палату парламента в таком огромном федеративном (89 субъектов — больше всех в

63

мире!) и еще вдобавок многонациональном государстве, как Россия, это нонсенс! Практически все федеративные государства двухпалатные. Даже в Российской империи начала XX века было две палаты (Государственная Дума и Государственный Совет), и в Советском Союзе тоже (Совет Союза и Совет Национальностей).

Остается последняя возможность — реформа.

Она, по моему мнению, должна складываться из двух составляющих.

Первая касается изменения порядка формирования Совета Федерации. В этом случае предполагается вернуться к наиболее демократическому варианту образца 1993 г. От каждого субъекта Федерации прямым голосованием избирать по два депутата. Провести выборы можно в декабре 2003 г. вместе с избранием депутатов Государственной Думы.

Противники такого предложения утверждают, будто этого не позволяет нынешняя Конституция. Потому что, мол, нужно «левой рукой достать правое ухо»: избирать сенаторов. Кандидатов же в депутаты Совета Федерации выдвигать не всенародно, а от законодательных собраний и губернаторов.

При этом не учитывается, что не пойдут наши сограждане на такие заорганизованные сверху выборы-фарс, окончательно дискредитирующие верхнюю палату парламента.

Так что нужно вносить соответствующую поправку в действующий Основной Закон. Если его положение тормозит движение вперед или даже тащит нас назад, следует подумать о стране, а не о «целомудренности» ельцинской Конституции.

Второе, что необходимо сделать одновременно с изменением порядка избрания сенаторов, — это принять Федеральный закон или внести изменения в действующий — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В нем закрепить императивный мандат будущих сенаторов. То есть их ответственность перед законодательными собраниями, а через них и перед избирателями, за то, как голосуют в Совете Федерации. Такого рода закон принят Московской городской Думой для ее представителя в Совете Федерации.

Однако для создания полновесной верхней палаты изменения порядка ее формирования недостаточно. Необходимо расширить полномочия в законодательном процессе — это вторая составляющая ее формирования.

64

Рис. 1. Формы государственного устройства

65

И здесь весьма полезен опыт работа парламента ФРГ, фактически верхней его палаты — бундесрата. Он выполняет три основные функции:

• защищает интересы земель перед федерацией, а через нее и перед Европейским союзом;

• проводит в жизнь политические идеи и опыт управления земель;

• как и другие органы государственной власти, несет общегосударственную ответственность за дела ФРГ.

Исполнение этих важных функций позволяет бундесрату служить связующим звеном между землями и федерацией. Для координации деятельности земель существует конференция премьер-министров и специализированные конференции профильных министерств, которые проводятся ежегодно.

Вывод

Таковы основные подходы, точки зрения, исторические реалии государственного устройства, в том числе и в России. Трудными дорогами пришла Россия к федерализму, но и тут ухабов и крутых поворотов предстоит пройти немало. Аварийных ситуаций, бесспорно, будет много. А привычные дороги приведут к старым тупикам. Дорогу осилит идущий, если знает куда идет. Отсюда и актуальность предмета федералогии, изучения теории и практики федерализма. Мы убеждены, что федерализм как теория и исторический опыт обустройства крупных и сложносоставных стран основан прежде всего на потенциале демократии. Он в наибольшей степени отвечает потребностям государственного устройства России в современных условиях. Отсюда и актуальность предмета федералогии как учебной и научной дисциплины. Но это лишь мои выводы. Сформулируйте и вы свои в стремлении найти истину, ибо лишь истина позволит построить благополучное государство, в котором гармонично будут обустроены все его составные части, народы и территории. И самое главное — граждане государства. В этом смысл федеративной идеи.

66

¹ Понятие «федералогия» определяющую научную и учебную дисциплину, теория и практика федерализма применяется впервые, и дальнейшее его использование возможно только со ссылкой на первоисточник.

¹ Гоббс Т. Избранные произв: В 2 т. Т. 2. М, 1965. С. 17.

¹ Монтескье Ш. Л. Избранные произведения. М., 1995. С. 282.

² См.: Ященко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363.

³ См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 64.

¹ Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (политические исследования). 1995. № 5. С. 107.

² Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 257.

³ См.: Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997. С. 244.

⁴ Там же. С. 249.

¹ Основы национальной политики и федеративных отношений. М., 2002. С. 274.

¹ Даниель Дж. Элазар — известный ученый в области федерализма. Был директором центра по изучению федерализма Темилского университета (США), основателем-президентом Международной Ассоциации Центров по изучению федерализма. Автор трудов по международному и сравнительному федерализму.

² Элазар Д. Дж. Сравнительный федерализм // ПОЛИС (Политические исследования). 1995. № 5. С. 108.

¹ Ш.Л. Монтескье (1689-1755) — французский просветитель, правовед, философ. Средством обеспечения законности считал принцип «разделения властей».

¹ Текст опубликован в: Материалы научно-практической конференции «Российское государство и государственная служба на современном этапе»: Научные доклады. Вып. 1. М., 1999 (ст. 55-63).

¹ См.: Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М., 2002. Сигнальный экземпляр книги вышел 18 марта 2002 г.

¹ Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 30.

² Там же. С. 26.

¹ Нольде Б. Очерки русского государственного права. М., 1911. С. 266.

² Хенкин С. М. Сепаратизм в России — позади или впереди? // Pro et Contra. 1997. С. 15.

¹ Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

¹ См. также: Известия. 1998. 28 апреля.

² Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России. Книга первая. М., 1992. С. 49.

¹ Источники статьи: Макиавелли Н. История Флоренции. Л., 1973; Макиавелли Н. Государь и рассуждения на первые три книги Тита Ливия. СПб., 1869; Виллари П. Макиавелли и его время. Т. 1. СПб., 1914; Графский В. Г. Н. Макиавелли // Политические учения: история. М., 1976; Дурдневский В. Н. Макиавелли и государственная наука // Советское государство и право. № 3. М., 1927; Темнов Е. И. Макиавелли. Из истории политической и правовой мысли. М., 1979;

² Статья опубликована в: Российская Федерация сегодня. 2002. № 2.