5. Единство системы исполнительной власти
Конституция РФ закрепляет принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). Наряду с этим она предусматривает, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77). Таким образом, единство исполнительной власти, согласно действующей Конституции, распространяется исключительно на сферы ведения Федерации и совместного ведения. Сложность в уяснении истинного смысла термина «единство системы исполнительной власти» вызвана рядом факторов.
6. Конституционное законодательство
В области конституционного законодательства федеральным законодателем за последние годы был устранен целый ряд пробелов, приняты многие предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы.
При этом необходимо отметить, что принятые акты отнюдь не являются безупречными. Возьмем, к примеру, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»1, разработанный в соответствии с ч. 2 ст. 65 Конституции РФ. Принятие данного Закона стало своевременной акцией, нацеленной на разрешение противоречий, накопившихся в сфере государственного строительства. Вполне очевидна и назревшая необходимость совершенствования субъектного состава Российской Федерации.
7. Федеральные законы
Реалии законодательного регулирования федеративных отношений сегодня в корне отличаются от наблюдавшихся еще несколько лет назад; уже приняты и действуют ключевые Федеральные законы: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»2, «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
118
власти субъектов Российской Федерации»1 и др., причем последний Закон уже претерпел существенные изменения (касающиеся так называемого федерального вмешательства и «третьего срока»). Сейчас вносятся новые и новые поправки.
Необходимо уделить внимание и другим предложениям по совершенствованию законодательства. В среде ученых и политиков, занимающихся проблемами федерализма, распространено мнение о необходимости принятия федерального закона, разграничивающего полномочия в рамках ст. 72 Конституции РФ2. Мною (Р.А.) был разработан и внесен такой Закон в Государственную Думу в 1994 г. Он получил 14 голосов. Это пример господства унитаристских воззрений среди депутатов Государственной Думы. Только сейчас Комиссия при Президенте Российской Федерации (Председатель — Д.Н. Козак) выходит с подобным законопроектом.
Таким образом, проблема совершенствования федерального законодательства в сфере федеративных отношений предстает как крупномасштабная общегосударственная задача. Основные направления ее преодоления можно классифицировать в зависимости от юридической силы рассматриваемых нормативных правовых актов.
Из проблем реформирования действующей Конституции рассматриваются вопросы формирования и организации деятельности Конституционного Собрания Российской Федерации, создание которого предусмотрено ст. 135 Конституции РФ.
Выступление С.М. Миронова, председателя Совета Федерации ФС РФ, 14 марта 2002 г. на семинаре-совещании с руководителями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Совет Федерации ставит своей целью решение трех важнейших задач. Первая их них — это систематизация всего правового поля России.
Вторая задача — оценка и экспертиза правоприменительной практики. Это важно, поскольку необходимо отслеживать, как реально работают нормы права, удостовериться, что данные законы работают в
119
полном объеме, или же убедиться, что следует либо изменять, либо дополнять те или иные законодательные акты.
И, наконец, третья задача, плавно вытекающая из первых двух, — это долговременное государственное планирование законодательной деятельности для того, чтобы четко понимать, какими приоритетами мы должны руководствоваться. Когда есть осмысление и есть целеполагание, есть некий системный план, то в рамках этого плана можно эффективно работать.
Поэтому необходимо иметь возможность обмениваться опытом законодательной работы и стараться заранее делать так, чтобы у нас было единое правовое поле и не было проблемы приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.
Татарстан готов к устранению противоречий между конституциями
ИТАР — ТАСС 16 февраля 2000 г.
Татарстан готов «сесть за стол переговоров и не спеша идти к унификации двух конституций — республиканской и российской», — заявил председатель Госсовета Татарстана Фарид Мухаметшин. Напомнив об очередной годовщине Договора о разграничении предметов ведения между федеральным центром и Татарстаном, он признал, что договор имеет много нестыковок между «конституциями Татарстана и России», поскольку республиканский основной закон был принят на год раньше, чем российский. Вместе с тем он считает, что именно Договор между Татарстаном и федеральным центром являлся «особым вкладом Татарстана в развитие истинного федерализма и не допустил отката к унитарному государству».
«Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути»
И. Стариков
Россия — это федерация и по Конституции, и по самой своей сути. Поэтому регионам, самым отдаленным территориям нашей страны, должно уделяться гораздо больше внимания без намека на какую-либо дискриминацию. Их предложения, позиции и интересы по самым принципиальным вопросам должны безоговорочно учитываться. Сколько можно твердить — «надо услышать голос регионов», надо действительно слушать и вести совместную работу по конкретным направлениям.
120
Нам отведена принципиальная роль в системе организации государственной власти в России — мы являемся последним конституционным барьером перед подписанием закона Президентом страны. Нам дано право вносить законодательные инициативы как от всей палаты, так и от каждого сенатора (в отличие от Госдумы, где палата как коллегиальный орган власти таким правом не наделена). И это не случайно: ведь мы, палата регионов, являемся, я бы сказал, «цементирующим раствором» Государства Российского. Уровень законотворческой деятельности сенаторов уже стал повышаться, и со временем Совет Федерации безусловно займет то место, которое отведено ему Конституцией России.
Конституционная модель российского федерализма
Н. Варламова, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН
Любая конституция, принятая в переходный период, имеет преимущественно перспективный характер. Она не фиксирует существующее государственное устройство, а описывает его желаемое (должное) состояние. Это естественно. Когда общество стремится расстаться с прошлым и перейти к некоторому новому, еще не вполне определенному состоянию (something else — по выражению западных политологов), конституция будет не отображать существующие публично-правовые отношения, ибо таковых попросту нет (от старых уже отказались, новые еще не утвердились), а предлагать нормативную модель государственности.
К моменту разработки и принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. новая структура подлинно федеративных отношений еще не сложилась. После демонтажа тоталитарного режима прошло слишком мало времени. Социально-экономические интересы регионов и политические силы, стоящие там у власти, были очень неоднородны. Разным регионам требовалась разная система взаимоотношений с центром. К какому-либо общеприемлемому варианту федерализма региональные элиты так и не пришли. В свою очередь и центр не решился навязать им свое видение государственного устройства. Стремление опереться на регионы в борьбе с союзной властью, а затем и с Верховным Советом, а также общее усиление центробежных тенденций существенно увеличили самостоятельность и влияние региональных лидеров. С их позициями
121
уже нельзя было не считаться. Все это и предопределило особенности конституционной модели российского федерализма: ее крайнюю «размытость»1, вариативность.
По сути, Конституция закрепляет только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации. Причем при «переводе» конституционных положений в конкретные регулятивные предписания конституционная схема может трансформироваться в принципиально разные модели. Большинство конституционных принципов российского федерализма находятся друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции.
Явно унитаристские тенденции федерального конституционного регулирования с лихвой компенсируются в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглашают в конституциях (и реально обеспечивают) безусловное верховенство своих законов. Согласно п. 17, 18 ч. 1 ст. 88 Конституции Башкортостана избрание судей всех судов, действующих на территории Республики, и на практике осуществляется ее Государственным Собранием.
Исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу. Реальная федеративная структура сложится в России в ходе своего рода «торга» между центром и регионами2, и, если в результате будет заключена «взаимовыгодная сделка», федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока «торг» не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной — поверхностной и противоречивой.
122
Перевернуть пирамиду. Не власть должна формировать гражданское общество, а гражданское общество обязано формировать власть1
Р. Абдулатипов, член Совета Федерации
В последнее время в нашей стране проводится назревшая и необходимая работа но укреплению государственной власти. Беда, однако, в том, что чаще всего это сводится к традиционным бюрократическим мерам. Между тем устойчивость государства в демократическом обществе обеспечивается достойным и равноправным взаимодействием, сотрудничеством власти и граждан. Государство, как и гражданское общество, существует там, где есть разумная организация жизни людей. Из гражданского общества вырастает и само государство. Упорядочение власти требует соответствующего упорядочения общества — псевдодемократическая стихия тут только вредит. Но, пытаясь упорядочить общество, важно не впасть в привычную для России компанейщину. На встрече в Уфе с Ассамблеей народов Башкортостана Владимир Путин, высоко оценив этот институт, сказал, что следовало бы нечто подобное создать и на федеральном уровне. Как председатель Совета Ассамблеи народов России, как один из тех, кто стоял у истоков формирования Ассамблеи народов Башкортостана, я хотел бы высказаться в отношении усилий, которые ныне прилагаются к организационному оформлению гражданского общества России. Великий гражданин Петр Чаадаев два столетия тому назад страдал от отсутствия зрелого гражданского общества в России и пришел к горькому выводу, что «Россия не имеет будущего». Но в самые тяжелые годы оказывалось, что у нас есть и гражданское общество, и достойные граждане. Сегодня нам предоставлен новый шанс модернизировать наше общество на демократических принципах и от отдельных героических проявлений гражданского общества перейти к стабильному его функционированию. Для этого необходимы фундаментальное осмысление философских основ развития российского общества и широчайшая дискуссия о формах его упорядочения. При этом придется преодолевать свойственную нашей интеллигенции известную оппозиционность к власти. Люди, приобщенные к власти, и те, кто вне ее, находятся на разных берегах. А главное, в России Отечество часто путают с властью или отождествляют с ней. Обычно для нас власть — это не народ и его воля, а всего лишь должностное лицо. Когда власть приобретает
123
узкопартийный национал-патриотический или местнический оттенок, она не может отражать чаяния всех слоев российского общества, всех национальностей. Верно сказано, что патриот любит свой народ, а националист ненавидит другой народ. Сегодня в моде национальное начало. И страшно, когда эта мода переходит в национализм, расизм, разрывая тем самым целостность Отечества. Возможна и другая модель — этническая инфантильность, безнациональность, космополитизм. И то и другое не отвечает многонациональной сущности России, задаче выявления потенциала народов и сохранения единства страны.
Главная проблема России со времен Чаадаева и до сих пор заключается в том, что мы так и не преодолели рабства, а рабство порождает страх, эгоизм, патриархальщину. Причина этого — в нашем прошлом. С прошлым трудно справиться, особенно когда ненависть обращена против своего государства, против своих сограждан по политическому, этническому и иным признакам. И каждый раз оказывается виноват кто-то, а не мы в целом как народ. Помнится, Борис Ельцин говорил: «Если мы не преодолеем рабства, то ворвемся в Европу как орды варваров» (ссылка). Вышло наоборот. Мы не стали переходить границы Европы, мы топчем и унижаем друг друга на всем постсоветском, когда-то родном для всех нас, пространстве, доводя народы собственных стран до отчаяния, до взаимного уничтожения. Главные противники сегодня — это бывшие республики и народы Советского Союза. Главный объект оскорбления, унижения и войн — наши же национальности и религии. Получается, что из вчерашнего нашего гражданства ничего путного не вырастает. И это недопустимо.
Актуален сегодня как никогда вопрос об уровне нашей гражданской и государственной (а не этнической, религиозной, политической и местнической) самоидентификации. Эта проблема встает перед нами в двух измерениях: во-первых, в какой степени мы стали нациями-этносами; а во-вторых, все вместе — нацией-государством. Без ответа на эти вопросы нам будет трудно дойти даже до первой строки Конституции: «Мы — многонациональный народ Российской Федерации».
<...> В начале XXI в. Россия обрела шанс сформировать гражданское общество, осмысливая и учитывая весь исторический опыт. Это станет реальностью, если мы будем учиться на своих ошибках, а не увлекаться новыми «политическими технологиями». К сожалению, с помощью «политтехнологов» мы вновь можем избрать путь в тупик, твердя при этом, что «все путем». Не успел Президент Путин долететь из Уфы в Москву, а гражданское общество уже ждало его в Кремле.
124
Вновь по-российски, как в сказках. Прикажите — и выстроим как надо: кого по вертикали, кого по горизонтали. И гражданин в роли сказочного персонажа живет верой, что на Россию направлен взор Божества. Так и получается, что обыденная повседневная жизнь оказывается ни к чему. В ней слишком много проблем и мук ответственности, которую граждане стремятся переложить на власть, а власть при первом же удобном случае — на граждан.
Российский федерализм: политико-правовые основы1
Р. Абдулатипов, член Совета Федерации
Несмотря на значительное разнообразие, большинство существующих проблем российского федерализма может быть объединено в несколько групп.
Первая — проблемы, порожденные несовершенством и противоречивостью исходных и доставшихся нам в наследство сложнейших проблем государственного устройства.
Вторая — проблемы, обусловленные развитием федеративных отношений вне конституционного поля.
Третья — проблемы критики экономики и потери управляемости единым экономическим и правовым пространством.
Четвертая — проблемы, связанные с несовершенством и противоречивостью ряда положений Конституции, и особенно с противоречиями конституций и уставов субъектов Федерации.
Пятая — проблемы правового обеспечения федеративных отношений по всему комплексу противоречий в Федерации.
Именно из-за отсутствия законов современная практика федеративных правоотношений все более расходится с установленными в Конституции Российской Федерации нормами. Требовать изменения Конституции вместо ее использования в законодательстве — путь не очень продуктивный.
Во-первых, Основной Закон Российской Федерации должен быть ориентирован на устойчивое социально-экономическое развитие государства, налаживание отношений, сотрудничество и совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Нельзя, да и невозможно подгонять Конституцию под каждый случай, возникающий на практике.
125
Во-вторых, срочно нужно принять предусмотренные Конституцией страны федеральные законы, предназначенные для регулирования федеративных отношений, и таким образом развивать заложенные в Конституции нормы и восполнять содержащиеся в Основном Законе Российской Федерации неопределенности и пробелы.
В-третьих, недопустимо терять содержащийся в Конституции дух компромиссного Федеративного договора. Процессы развития Российской Федерации настолько сложны, что здесь не обойтись лишь сухим языком права. Нужно умело согласовывать свои интересы.
Субъекты Федерации зачастую вынуждены входить в противоречия с нормами Конституции страны не столько по сути, сколько в рамках регламентации полномочий Конституции. Особенно когда региональный законодатель начинает опережать своей законотворческой деятельностью федерального законодателя. Конечно, в ходе этой работы есть и попытки установления в своих основных законах, иных нормативных актах прав и обязанностей (полномочий), отличных от установленных в Основном Законе Российской Федерации, федеральных законах, что, конечно же, недопустимо и порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Федерации, а порой и случаи неисполнения федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. И здесь закономерно вмешательство Федерации.
Из-за «запаздывания» федерального законодателя в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (в основном из-за отсутствия механизмов реализации ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации) субъекты Федерации осуществляют «опережающее» нормотворчество. В результате этого действующие в настоящее время в субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам.
<...> Без активной работы законодателя и правоохранительных органов в сфере федеративных отношений может быть нарушен принцип верховенства Конституции и законов Федерации над соответствующими актами субъектов Федерации. Соответственно может быть нарушена целостность Федерации, ее единое правовое и законодательное пространство. И здесь своевременны инициативы Президента, часть которых мы давно предлагали законодательно.
В случае нарастания кризисных явлений и неуправляемости возможна утрата государственного суверенитета России над отдельными территориями субъектов РФ. Это могут быть не только республики
126
Северного Кавказа, как об этом пишут, но Дальний Восток, Калининградская область, Курильские острова. Эту проблему необязательно рассматривать только через призму этнического фактора. Нужно находить эффективные правовые механизмы своевременного решения таких проблем.
Главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны.
Видимо, необходимо разработать и принять программу совместных действий федеральных и региональных органов государственной власти, выделив в качестве приоритетных следующие направления деятельности:
1. В области федеративного строительства.
В первоочередном порядке принять федеральный конституционный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации». Ускорить принятие федеральных конституционных законов «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации». Законы должны осуществить правовое обеспечение федеральных отношений, определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений.
Следует найти механизмы существенного расширения права субъектов Федерации при подготовке федеральных нормативно-правовых актов и принятии решений на федеральном уровне. Повысить роль и увеличить ответственность руководителей субъектов Федерации за реализацию на своих территориях Конституции и законов Федерации, указов Президента и решений правительства.
Предполагается изменить порядок формирования Совета Федерации, имея в виду не только направление от субъектов Федерации всенародно избранных глав субъектов Федерации, но и всенародное избрание депутатов Совета Федерации (второй части палаты) для работы на постоянной основе. Или принять другие меры по повышению легитимности Совета Федерации, в том числе исключающие проникновение исполнительной власти во власть законодательную. Повсеместно в России нарушается принцип разделения властей.
127
2. В области дальнейшей гармонизации федеративных отношений:
а) Совершенствовать координацию нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Для этого наряду с мерами взаимного информирования и согласования проектов нормативно-правовых актов — федеральных и субъектов Федерации — ввести в практику проведение регулярных (как правило, 3-4 раза в год) конференций по координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для обсуждения актуальных проблем российского федерализма и выработки совместных мер по их разрешению. Предполагается, что их участниками станут полномочные представители Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, главы законодательной и исполнительной власти, руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также мы полагали бы целесообразным командирование в субъекты Федерации не менее двух раз в месяц руководителей министерств и ведомств, а также регулярное проведение отраслевых конференций (совещаний) руководителей отраслевых федеральных и региональных ведомств для согласования взаимных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Это функции теперь, видимо, выполняет представитель Президента в федеральном округе.
б) Повысить эффективность механизмов разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
В этом случае основным должен стать установленный в ч. 2 ст. 76 Конституции России приоритет законодательного способа разграничения полномочий. Даже при продолжении договорной практики между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо исходить из логики иерархии нормативно-правовых актов, а именно: Конституция Российской Федерации (ст. 72) — федеральный закон — договор между федеральными и региональными органами государственной власти на основе Конституции Российской Федерации и федерального закона — соглашение между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передачи части своих полномочий, которые установлены: для федеральных ведомств — либо федеральным законом,
128
либо договором; для региональных ведомств — законом или иным нормативно-правовым актом субъекта Федерации.
Следует предложить Федеральному Собранию России безотлагательно принять федеральный закон о механизмах реализации совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В законе целесообразно предусмотреть в соответствии с Конституцией правовое регулирование процедуры как законодательного, так и договорного разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также ответственность за их реализацию на практике.
<...> Следовало бы рекомендовать Конституционному Суду Российской Федерации ежегодно публиковать доклад о состоянии конституционной законности в сфере федеративных отношений и мерах по ее укреплению.
В связи с вышесказанным следовало бы активизировать научные разработки по проблемам современного федерализма в России. Предложить Российской академии наук на базе Института государства и права РАН с участием заинтересованных федеральных и региональных органов государственной власти создать НИИ по изучению проблем федерализма и национальных отношений.
3. В области совершенствования законодательства и пресечения неконституционных решений (действий) федеральных и региональных органов государственной власти и должностных лиц, возложения на них санкций конституционно-правовой ответственности.
Здесь важно еще раз подчеркнуть, что главное сегодня — это принятие федеральных законов и реализация таким образом основных положений Конституции страны о федеративном устройстве и федеративных отношениях. Потенциал федерализма, который заложен в действующей Конституции страны, пока остается нереализованным в практике федеративных отношений.
<...> Процесс совершенствования федеративных и национальных отношений может проходить только с согласия двух сторон. Сегодня пока еще преобладают крайности — либо децентрализация власти и полномочий, либо централизация. Надо избегать крайностей и обеспечивать паритет развития центробежных и центростремительных тенденций. Важно делать все возможное для укрепления единства и сохранения целостности Российского государства при учете особенностей, возможностей и интересов составных частей, народов и территорий. В этом залог самостоятельного и благополучного развития всех субъектов Федерации, всей страны, государства в целом.
129
Из конспектов доктора исторических наук, профессора К.В. Калининой
Конституционная модель федерации и ее субъектов подвергается жизненным испытаниям. Многообразные федеративные отношения нередко деформируются. Экономические трудности, противоборство политических элит, давление общественного мнения зачастую ведут к смещению с «оси» отдельных элементов федерации.
Стабильность и динамизм Российской Федерации во многом зависят от определения предметов ведения и полномочий между федеральным уровнем и уровнем субъектов Федерации. В основу их разграничения положены критерии государственного значения и меры управляемости, позволяющие установить характер и объемы ведения собственно Федерации и ее субъектов. Причем разнородность предметов ведения — налицо, и даже их условное объединение создает немалые трудности.
С учетом многообразия предметов ведения используются три юридически значимых способа установления круга предметов ведения — по линии собственно федерации, по линии совместного ведения федерации и ее субъектов, по линии исключительного ведения субъектов федерации. Вопрос в том, насколько удачно производится «наложение» этих способов и соответствующих им юридических формул на разнообразные предметы ведения.
Следует обратить внимание на необходимость гармоничного сочетания двух аспектов: 1) обеспечение четкого разграничения предметов ведения и полномочий и 2) взаимодействие органов государственной власти федерации и органов государственной власти ее субъектов. Односторонний акцент на разграничении уменьшает психологические, организационные, юридические и материальные ресурсы их взаимодействия. А это весьма актуальная задача на современном этапе развития российского федерализма.
Кроме «вертикальной» согласованности предметов ведения и полномочий государственных органов требуется приложить усилия к достижению их функциональной согласованности. Речь идет об обеспечении на каждом уровне правильного соотношения между упомянутыми конституционными формулами, нормами отраслевых законов, которые призваны их развивать, и положениями о соответствующих министерствах и иных органах. На практике довольно часто возникает юридический и фактический разрыв функций, задач и действий, например, в сфере здравоохранения, образования, национальной политики и др. Преодолению этого нужно уделить серьезное внимание.
130
Таким образом, для России как федеративного государства первостепенное значение имеет организация власти, построение и функционирование ее институтов. Признание народа источником публичной власти в широком смысле (п. 1, 2 ст. 3 Конституции РФ) сочетается с двумя важными положениями применительно к ее федеративному аспекту. Во-первых, закрепление единства системы государственной власти (п. 3 ст. 5), которая осуществляется на основе ее разделения на самостоятельные ветви (ст. 10). Во-вторых, разграничение функций Федерации и ее субъектов в сфере организации государственной власти, когда Федерация определяет устройство федеральных органов (п. 4 ст. 71) и принципы организации представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (п. 1 ст. 77).
Эта конституционная модель власти в процессе ее реализации на практике осложняется рядом противоречий. Не определены достаточно отчетливо общие принципы построения представительных и исполнительных государственных органов в субъектах Федерации. Недостаточность соответствующих федеральных законов порождает немало отступлений от них. Не вполне ясны пределы допускаемого разнообразия в построении государственных институтов. Нужная мера нередко нарушается.
На уровне субъектов Федерации также наблюдается разнообразие в построении их государственных органов. Законодательные органы отличаются по составу, структуре и объему деятельности. Органы исполнительной власти созданы вокруг «управленческого центра» — Президент (глава республики) и Кабинет Министров, губернатор (глава администрации). Сильная горизонтальная линия выражена как в сходных, так и в специфических построениях министерств, департаментов, управлений, их функциях и структуре. Поэтому предстоят поиски оптимальных моделей.
Наибольшую трудность вызывают отношения госорганов «по вертикали». Здесь можно выделить четыре проблемы. Во-первых, степень структурированности систем однородных органов; во-вторых, объем и характер функциональных связей госорганов, включая соотношения между функциями, выполняемыми «совместно», «по согласованию» и «самостоятельно»; в-третьих, между правовой соподчиненностью органов; в-четвертых, основания для создания структур федеральных органов, действующих на территории субъектов Федерации, отношение к ним и к Представителям Президента Российской Федерации в регионах республиканских, областных и иных властей. Решение этих проблем может проходить поэтапно:
131
-
особое значение приобретает создание специальных институтов взаимодействия федеральных структур и структур субъектов Федерации;
-
необходимо упорядочить консультативные, экспертные и иные советы (комитеты) при федеральных органах с участием представителей субъектов Российской Федерации;
-
требуется более эффективно использовать процедуры совместного принятия решений, согласования планов, программ, проектов законов и иных актов;
-
в формировании и использовании демократических институтов — местного самоуправления, общественных объединений, проведения выборов, референдумов — также нужны согласованные действия Федерации и ее субъектов;
-
необходимо также создать «механизмы», когда в условиях «чрезвычайного положения» должны меняться режимы функционирования тех или иных государственных институтов.
132
Рис. 3. Осуществление государственной власти в Российской Федерации
133
Таблица 1. Основные группы таких конкурирующих принципов в системе федеративных отношений
|
Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации (ч. 3 ст. 4) |
Самоопределение народов в Российской Федерации (преамбула, ч. 3 ст. 5), вся полнота власти субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73), признание республик в составе Российской Федерации государствами и наличие у них права на внешнюю государственную атрибутику — конституцию, государственный язык (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66, ч. 2 ст. 68) |
|
Верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей ее территории (ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15), единство правового и экономического пространства (ч. 2 ст. 6, ч. 1 ст. 8, ст. 74, 75) |
Возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 4, 6 ст. 76) |
|
Единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77, 78) |
Право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77) |
|
Равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1, 4 ст. 5) |
Асимметричность Российской Федерации, различный конституционно-правовой статус образующих ее субъектов (ч. 1 ст. 5, ч. 1 ст. 65, ст. 66, ч. 2 ст. 68) |
134
Рис. 4. Федерация
135
Рис.
5.
Конфедерация
136
1 Карапетян Л. И. К вопросу о «моделях федерализма» // Государство и право. 1996. №12. С. 58.
2 Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетия // Государство и право. 1997. № 2. С. 69.
1 Абдулатипов Р. Г. Власть и совесть. М., 1995. С. 74.
1 Официальные документы, цитируемые в данном разделе, приводятся по книге: Абдулатипов Р. Г. Этнические факторы политической стабильности. М., 1995.
1 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 24 декабря 2001 г. № 52 (ч. 1). Ст. 4916.
2 См.: Российская газета. 1999. 30 июня. № 121.
1 См.: Собрание Законодательства Российской Федерации. 18 октября 1999 г. № 42. Ст. 5005.
2 См., например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Аналитический доклад, подготовленный рабочей группой, образованной в соответствии с распоряжением Председателя Совета Федерации Е.С. Строева // Федерализм. 1997. № 1. С. 58-59.
1 «Размытость рассматривается как промежуточное качество между четкостью, с одной стороны, и неопределенностью — с другой, причем в предельных случаях размытость переходит в четкость или неопределенность» (Батурин М. Власть и мера («точные методы» в англо-американской политологии) // Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1989. С. 131-32).
2 См., например: Солник С. «Торг» между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового Российского государства: 1990-1995 // Политические исследования. 1995. № 6.
1 Статья опубликована в: Независимая газета. 2001. 14 ноября
1 Фрагмент из книги: Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 200