Тема 1. Федералогия как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, наконец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии характеризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот — практическое его применение требует постоянного контроля (мониторинга), теоретического обоснования. Таким образом, теория и практика федералогии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные государственные образования, регионы и народы в единую государственную общность, которые функционируют как ее составные части, являясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные интересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявление — выраженное единым народом — одно, при этом субъекты обладают своего рода «остаточным» суверенитетом (т. е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы. Федералогия — это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание управленческих кадров соответсвующих требованиям йедеративного государства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, историей, политическими учениями, теорией государства и права, политологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими общественными науками, изучающими человека, общество и государство сквозь призму интересов и действия власти и управления. Основные понятия и категории, которые применяются в федералогии: «федерация» — союз, объединение; «субъекты федерации» — члены государственного сообщества; «федеративные отношения» — реальная практика федерализма в системе общественных взаимоотношений разных уровней власти и управления; «автономия» — часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» — многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» — основоположники федерализма в США, основатели американской федерации (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсона); «унитаризм» — жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедерализм» — союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетенции» — права федерации и субъектов федерации; «полномочия» — права органов власти федерации и субъектов федерации; «региональная политика» — реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» — верховенство и независимость государственной власти во внутренней и внешней политике; «субсидиарность» — паритет прав федерации, местных сообществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий. Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». Пришло время систематизации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практики федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью». Цивилизованный подход предполагает согласованное разделение полномочий и ответственности за их реализацию. Это демократический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра — это признак отсутствия демократии. Смысл федеративной идеи заключается в возможности демократического устройства крупных и сложных государств, состоящих из государственных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использованием атрибутики государственности. При этом центральная, общегосударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках своих полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демократии. Основными признаками федерализма русский правовед А. С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями гражданских общин. Это важнейшая сторона федеративной демократии. Таким образом, смысл федеративной идеи — в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управления к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» формируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как народа, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатности парламента федеративного государства, который, с одной стороны, представляет граждан, а с другой — территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права отменить решение субъекта федерации, если он действует в рамках своих полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Таковы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм — это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Принцип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за ХХ век мы дважды наблюдали развал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних руках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего противопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не могли разрушить целостность государства и единство народа. Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно перевращался в союз городов. И так — до возникновения первых федеративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объединение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562–1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений называем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства. Суверенитет в условиях федерации — вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Еллинек, Л. Лобанд, В. Циллоуби — суверенитетом обладает только федерация в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан — суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн — суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти, включающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет — это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъявления является единый многонациональный народ Российской Федерации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится — делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централизацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение полномочий, чтобы быть доступнее составным частям — местным сообществам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходимым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рамках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда говорят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации», базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм — это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж. Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций». Ж. Ведель определяет следующие признаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) наличие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» — воля народа федерации и ее составных частей — отсюда и двухпалатность парламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение местных властей, если оно не противоречит Конституции. Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в классическом его понимании; существуют федералистское сознание и федералистская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учитывает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полномочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-территориальное деление страны возможно при сохранении целостности государства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие составляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмешательства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма — потенциал единства или конфликтогенности; единство многообразия как формула федеративного государства и т. д. Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и управления в тесном взаимодействии с политической философией, политической и экономической географией, регионалистикой, политологией, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии — это институциональное, сущностное и функциональное определение федеративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Одновременно федералогия — это обобщение демократического опыта обустройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ моделирования демократического развития социально-политических, экономических и культурных отношений в государстве, наиболее соответствующий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сообществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех социальные и экономические проекты в федеративном государстве реализуются субсидиарно, т. е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федералогии является усовершенствование технологий сотрудничества и строительства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития государства. Как отмечает С. М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия — это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональное представление о федеративном государстве во всех его проявлениях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федералогии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Законность власти в федеративном государстве строится на легитимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Декларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утверждение, будто федерация — это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства — это стержень, ядро, присущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эффективно осуществлять эту волю — вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защиту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность местных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспечения законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граждан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие государственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны. Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Конституции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной целостности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, действующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т. д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государством через представителей от всех регионов, народов и граждан страны в органах власти, таким образом ответственность оказывается разделенной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, насколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граждан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетто Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезновение российского государства. Подобное утверждение вовсе не является следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия проходит через сложнейший период трансформации многих составляющих общества и государства. И важно не отказываться от демократических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал федерализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма. Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отвечают интересам большинства и каждой составляющей его части, — когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохранение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов одного якобы народа, одного класса. Целостность государства — это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений. Законность в федерации, это еще и создание единуой для всего государства правовой системы. Для сохранения и развития федерации следует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их собственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтверждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства, самостоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонациональных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий — вот гарант законности и стабильности федеративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых действий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В. В. Путина. Концепции (модели) федерализма, критериями построения которых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следующими: централистская — основные решения принимаются на федеральном уровне; кооперативная — существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая — борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная — создана субъектами снизу, новые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упорядочения федеративных отношений в нынешних условиях существует опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодоления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать. Методы федералогии: методологические; нормативно-ценностные, оценочные; историко-политические и политологические; конституционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отношений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации. Функции федералогии: познавательная; геополитическая; политико-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подготовки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостности государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотрудничества народов страны; обеспечения целесообразности соответствующего политического представительства различных национальностей и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления. Нормы и принципы федерализма. Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эффективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интересов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целостности всего государства, на основе разумного разграничения полномочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефедерального законодательства, когда для решения возникающих противоречий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на самостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонациональных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности нации-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, политических организаций и органов власти в государстве; установление общих правил, регулирующих общественные отношения в федеративном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями. Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация самобытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пределах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней публичной власти: центральной — федеральной, региональной — субъектов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и участие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования гражданского общества; реализация принципов демократии в государственном устройстве народов и территорий. Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия исследует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также: природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отношений; политический режим и федерализм; федеративная демократия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уровнями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в системе федеративных отношений: федерализм и местное самоуправление, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение полномочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т. д. В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры. От этих факторов зависит и структура объекта федералогии. Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию федерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократический путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.