Глава XIII. Местное самоуправление в области

Статья 105. Право на местное самоуправление

В области гарантируется право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации и области.

Статья 106. Муниципальные образования

Местное самоуправление в области осуществляется в муниципальных образованиях. Население области осуществляет свое право на местное самоуправление непосредственно (выборы, референдум, собрания, сходы, конференции и другие формы прямого волеизъявления) и через образуемые им органы местного самоуправления (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Территория муниципального образования может быть изменена с учетом мнения населения соответствующих населенных пунктов. Все органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность гласно и под контролем населения (в редакции Закона Саратовской области от 02.04.2002 г. № 27-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции).

Статья 107. Порядок формирования органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления формируются в порядке, установленном федеральными законами, законами области и уставами соответствующих муниципальных образований.

Статья 108. Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления

Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления составляют вопросы местного значения в пределах, установленных действующим законодательством, а также отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления законом области (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Реализация переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти области. Органы местного самоуправления могут добровольно заключать двусторонние и многосторонние соглашения, объединяться в ассоциации,

259

создавать совместные органы. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством вправе принимать правовые акты по вопросам своей компетенции, обязательные для исполнения на территории соответствующих муниципальных образований. Правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить федеральным законам, настоящему Уставу (Основному Закону) области и законам области.

Статья 109. Гарантии местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Органы государственной власти области обеспечивают создание условий для выравнивания уровня жизни на территориях муниципальных образований. Местное самоуправление в области гарантируется правом на судебную защиту, компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственных органов области, компенсацию в случаях нанесения ущерба муниципальному образованию, его природной среде в результате производственной и иной деятельности предприятий, учреждений и организаций любых форм собственности в порядке, установленном действующим законодательством. Порядок и основания прекращения полномочий органов местного самоуправления определяются федеральными законами, законами области и уставами соответствующих муниципальных образований.

Статья 110. Территориальное общественное самоуправление

По инициативе населения муниципальных образований на части их территорий может формироваться территориальное общественное самоуправление в порядке, установленном законом области (в редакции Закона Саратовской области от 01.11.2000 г. № 67-ЗСО) (см. текст предыдущей редакции). Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления некоторые свои функции, материальные и финансовые ресурсы на договорной основе в соответствии с федеральными законами и законами области.

260

Местное самоуправление и федерализм

Ю.В. Акатьев, д. с. н., профессор АГАТУ; С.Ю. Цепкова, соискатель кафедры менеджмента и маркетинга УГАТУ

Все социально-экономические процессы, протекающие в обществе, в том числе и на селе, так или иначе связаны с развитием самоуправления. Они доказывают существенное влияние на развитие сферы общественной жизни населения, в том числе и жителей сел.

Выясним основные взаимосвязи в системе «Федерация — село». Это даст нам представление не только об основных элементах системы, но и покажет характер взаимосвязей, объективные условия целенаправленного развития. Село как территориальное образование Федерации по своему объективному положению представляет единство социального и экономического развития, что характеризует его как социальную систему, требующую целенаправленного управления со стороны субъектов Федерации.

Первый аспект. Характеризуя село как низовое звено местного самоуправления, мы исходим из положения, что все уровни управления в Федерации находятся в диалектическом взаимодействии и что каждая подсистема (уровень) территориального порядка имеет совокупность признаков, отношений, связей, общих для нее и социальной системы в целом. Например, сельский район как подсистема Федерации, имеет свои специфические черты, отражающие конкретные формы проявления общих закономерностей развития общественных отношений (социально-экономических, социально-политических, культурно-бытовых, национальных, экологических и т.д.).

Раскрывая второй аспект, т.е. социально-экономическое развитие села, мы по аналогии с административно-территориальным рассматриваем село как систему. Специфика заключается в том, что не все вопросы социально-экономического развития решаются на уровне сельского района, поскольку многие из них находятся в ведении республики, Федерации и стратегия управления ими задается центральными государственными органами.

Итак, село имеет свои экономические интересы и проявляет себя как особая социально-экономическая система со спецификой функционирования размещенных в сельской местности сельскохозяйственных и промышленных предприятий. На уровне, например, сельских районов реально обеспечивается развитие различных сфер деятельности сельского труженика — труд, быт, отдых, здравоохранение, политическая активность населения и т.д. В границах сельских

261

районов целенаправленно решаются вопросы складывания сельской агломерации, защиты окружающей среды, развития всей инфраструктуры и др. Поэтому село должно рассматриваться как производственный комплекс, в котором функционируют различные отрасли сельского хозяйства и промышленности с хозяйственными единицами (сельское хозяйство, перерабатывающие и обслуживающие сельское хозяйство отрасли, промышленные предприятия, строительные организации, сфера обслуживания населения и т.д.) и который выполняет важную задачу снабжения населения продуктами питания, а промышленность — сельскохозяйственным сырьем. Значение села как производственного комплекса определяется фактически сложившейся хозяйственной структурой. В настоящее время, например, сельский район включает в себя определенное число колхозов, совхозов, межхозяйственных объединений, предприятий, ассоциаций, союзов крестьянских хозяйств, а также различных учреждений, организаций и предприятий. Поэтому управление развитием социально-экономических процессов в районе целесообразно осуществлять как на районном уровне, так и в отдельном предприятии (совхозе, колхозе, ассоциации, объединении и др.), поскольку внутри района переплетаются и взаимодействуют различные формы производственных отношений (государственные, кооперативные, частнособственнические и др.).

С переходом к рыночным отношениям, проведением экономических реформ, со специализацией и концентрацией сельского хозяйства, со строительством межхозяйственных сельхозпредприятий, развитием фермерского движения особенно усложнились производственные связи. Все это требует правильного сочетания территориального и отраслевого управления.

Развитие местного самоуправления как один из факторов становления федерализма

Т.А. Кириллова, Стерлитамакский государственный педагогический институт

Переход от мнимой федерации, каковой являлся сверхцентрализованный Советский Союз, к реальному федерализму как форме государственного устройства, обеспечивающей распределение власти между центром, регионами и местными сообществами и подразумевающей развитие между ними партнерских отношений, основанных на признании того, что все они в определенной мере суверенны в своих правах, во многом определяет содержание современного российского политического процесса. Мы

262

прошли первый этап федерализации — перераспределение властных полномочий от центра к регионам. Вторым должно стать создание жизнеспособной и эффективной системы местного самоуправления.

Местное (территориальное) самоуправление следует отличать от корпоративного. Структурным элементом корпоративного самоуправления выступает группа людей, объединенных каким-либо видом рациональной деятельности (производственной, политической, творческой и т.п.) или же позицией, которую они занимают в социальной структуре общества (крестьяне, дворяне и т.д.), а территориального — группа людей, объединенных местом проживания. Одним из первых это разграничение провел русский ученый И.И. Евтихиев, выделивший в «общем» понятии самоуправления два его вида — местное и предметное (под «предметным» он понимал, к примеру, деятельность больничных касс на заводах с целью обеспечения рабочих на случай болезни).

В соответствии с теми формулировками, которые содержатся в Европейской хартии местного самоуправления и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное (территориальное) самоуправление можно определить как многостороннюю деятельность местного сообщества по решению его внутренних задач в собственных интересах на основе принципов самоорганизации, самофинансирования и самоответственности.

В институциональном отношении система местного самоуправления представляет собой сочетание пяти элементов: 1) представительного органа; 2) главы муниципального образования; 3) исполнительного органа; 4) органов территориального общественного самоуправления; 5) различных форм прямой демократии (референдумов, собраний, сходов, конференций местных жителей).

В функциональном аспекте местное самоуправление, во-первых, включает население в процесс управления местными делами (решение местных социальных, экономических, экологических и прочих проблем, распоряжение муниципальной собственностью, охрана общественного порядка и т.п.); во-вторых, представляет интересы населения данного муниципального образования; в-третьих, обеспечивает успешное социально-экономическое развитие своей территории; в-четвертых, регулирует общественные отношения на территории данного муниципального образования (путем принятия различного рода распоряжений, постановлений и т.п.).

Конкретный круг полномочий муниципальной власти в мировой практике принято выделять по принципу субсидиарности, согласно которому управленческие полномочия по решению каких-либо

263

задач следует передавать на вышестоящие уровни власти только в том случае, когда эти задачи могут быть решены ими быстрее, практичнее и экономичнее, чем нижестоящим уровнем. Это в значительной степени способствует оптимизации деятельности федеральных и региональных органов власти, позволяя им сконцентрировать свои усилия на естественных для них функциях общего руководства, координации и контроля, а также помогает найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами конкретного муниципального образования.

Таким образом, население получает возможность реализовать на практике закрепленное Конституцией право на местное самоуправление и самостоятельно заведывать местными делами, а представители государственной власти могут не опасаться потери управляемости территориями муниципальных образований, т.е. они наделяются правом контроля за деятельностью органов местного самоуправления, который имеет две существенные особенности: во-первых, он носит не предварительный, а последующий характер, и, во-вторых, ведется с точки зрения законности, но ни в коем случае не целесообразности.

Активность граждан. Демократическое поведение. Местное самоуправление в России

И.И. Русин

Конституция России 1993 г. закрепила «разделение властей» на три уровня:

• федеральный;

• субъектов федерации (региональный);

• местного самоуправления.

Статьи 3, 12, 13 Конституции России четко и недвусмысленно вводят независимость местной власти от федеральной и региональной.

Права граждан на создание органов местного самоуправления «для решения вопросов местного значения» стали одной из главнейших основ государственного устройства страны, конституционной нормой. Гарантией осуществления конституционных прав граждан является вся правовая и социально-экономическая система России.

Опыт шестилетнего строительства местного самоуправления в России своеобразен. Несколько утрируя, можно сказать, что Конституция России 1993 г. закрепила, возможно, самый демократический вариант построения органов местного самоуправления, предоставив

264

многочисленные права гражданам по созданию конституционных органов власти на любой территории.

Опыт России в области местного самоуправления слишком мал, но уже накопилось изрядное количество противоречий, свидетельствующих о неоднозначном понимании роли и значения местного самоуправления как фактора повышения прежде всего эффективности управления территорией.

Из мировой практики известно несколько моделей местного самоуправления:

• англосаксонская — выборы совета;

• континентальная — сочетание выборности и назначаемости;

• иберийская — главы администраций избираются населением с последующим утверждением госорганами;

• советская — местное государственное управление.

Россия — страна с устойчивым тоталитарным и абсолютистским прошлым, положительным историческим опытом великой державы-завоевательницы, имперскими привычками — получила максимальные, более широкие чем Европейская Хартия местного самоуправления полномочия по созданию своей собственной системы местного самоуправления. При этом теоретически граждане могут создавать органы местного самоуправления везде, где есть «поселения»: город, район, поселок, село, иное поселение.

Норма Конституции РФ и федерального закона не делает принципиальных различий ни по размеру поселения (Москва или любое село), ни по национально-историческим особенностям, ни по экономической целесообразности.

Несмотря на нарочитую полемичность данного утверждения, следует признать очевидные факты:

1. Нарушение Реституции Российской Федерации и федерального законодательства о создании и функционировании органов местного самоуправления в поселках, городах, селах и иных населенных пунктах.

2. Нарушение органами субъектов Федерации своих полномочий в части ущемления прав органов местного самоуправления.

3. Нарушение самими органами местного самоуправления своей компетенции и федерального законодательства.

Следует добавить, что Конституционный Суд РФ дважды выносил решения о незаконности ограничения прав на осуществление местного самоуправления со стороны субъектов Федерации (известное дело

265

1997 г. о незаконности подмены органов самоуправления органами государственного управления в Удмуртии).

Примеры Москвы, Татарстана, Башкортостана, Калмыкии, Якутии, других субъектов Федерации свидетельствуют, что нарушение Конституции Российской Федерации в части местного самоуправления норма, но не исключение. Почему? Население не хочет? Губернаторы не хотят? Произвол властей? Проведенный нами анализ опросов общественного мнения о значимости местного самоуправления в городах показал, что население очень приблизительно знает о роли и сущности местного самоуправления, его отличии от государственного управления на местах. Что касается губернаторов, можно смело утверждать, что большинство из них предпочитают вертикаль власти, «завязанную» на губернаторских органах.

А теперь стоит задать вопрос: «А нужно ли местное самоуправление России?»

Поскольку местное самоуправление является порождением демократии и в той или иной степени свидетельствует о наличии демократических прав и свобод, немного затронем тему демократии как причины и основы местного самоуправления.

Существует несколько (как бы очевидных) истин:

1. Демократия — достижение процветающего государства и представляет собой благо для народа и государства.

2. Поскольку местное самоуправление часть демократии, это рекомендуемая система государственного устройства, в том или ином виде принятая в развитых странах (см. Европейскую Хартию местного самоуправления).

Демократия, так же как и любое иное общественное устройство, не может быть сама по себе ни благом, ни панацеей от всех видов социальных болезней. В равной степени любая форма правления имеет свои преимущества и недостатки, отражающие и национальные особенности, и культуру, и историю, и общественное развитие, и нравственность, и многое другое.

К великому сожалению и безусловному огорчению реформаторов, категорически противопоказано внедрять чужой опыт целиком и полностью в живую ткань исторического развития страны.

Тем более такой сложной и многополюсной, какой является Россия. То, что за фасадом демократии может скрываться нечто противоположное по своей сути, и является аргументом для подобного анализа содержания понятия «местное самоуправление».

266

Обратимся непосредственно к духу и букве законов в местном самоуправлении.

Анализ, прежде всего, Конституции РФ, Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» и иных федеральных законов показывает:

1. В тексте Конституции Российской Федерации и последующем законодательстве существует много пробелов и неточностей, позволяющих вольно интерпретировать закон.

2. Положения Конституции Российской Федерации плохо увязаны (неконкретизированы) с массивом последующего законодательства, касающегося самых различных областей правового регулирования — от Гражданского кодекса до отраслевых законов.

Самым большим, определяющим недостатком местного самоуправления в современной России, на наш взгляд, является директивный порядок его внедрения.

Столетиями вырабатывался компромисс между центральной и местной властью, столетиями местные общины учились и привыкали управлять «своим» двором, улицей, районом, городком. Из этого умения, из осознания своего значения как владельца, собственника, управляющего на конкретной территории выросло местное самоуправление. Подотчетность и подконтрольность бюрократии (любой!) проистекает не из закона, а из реальных и действующих механизмов вовлеченности населения в процесс принятия решений на всех стадиях и ответственности каждого гражданина за свое «жизненное пространство» рожденное на пустом месте. Имея за плечами только отрицательный опыт отстранения от управления, привыкнув к безответственности во всем, не получив самого малого и примитивного опыта решения конкретных «местных», «общинных» задач, население обрело освобождение от крепостной зависимости, свободу и «демократию».

Подводя итог спорам о необходимости и возможности своего, российского, специфического пути в местном самоуправлении, можно отметить следующее:

Во-первых, местное самоуправление, возможно, — один из последних конституционных барьеров на пути к авторитаризму и к распаду страны на самостоятельные губернии и республики.

Во-вторых, нет другого пути по привлечению населения в своей массе к управлению, как только через местное самоуправление. Даже если вначале этот процесс будет сложен, неэффективен, с большими издержками, то в дальнейшем он окажется весьма эффективным, даже если учитывать чисто энтропийные характеристики развития общества.

267

В-третьих, избавление «россиян» от тяжкого наследия тоталитаризма возможно не столько путем приватизации (т.е. разграбления номенклатурой и бандитами государственной собственности, создавшейся как результат примата государства над личностью), а путем обучения основам самоуправления.

В-четвертых, местное самоуправление — не итог и даже не этап, не эксперимент государственной власти (царь дал — царь взял), но определенная форма сосуществования власти и гражданина, когда власть добровольно делегируется населению, а население добровольно и ответственно делегирует власти свои права и свободы.

В-пятых, экономически местное самоуправление весьма и весьма выгодно как государству, так и населению. Фантастическое увеличение численности административного аппарата на всех уровнях в современной России способно «съесть» государство. Школы, больницы, жилье — все, что составляет местную жизнь, должно финансироваться не через госорганы, а напрямую в органы местного самоуправления, минуя бюрократию. В этом плане министерства образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, другие обеспечивающие местную жизнь отрасли должны быть на федеральном уровне упразднены и переданы на уровень местной власти.

Самоуправление в России уже не один раз внедрялось, но очень быстро наступала «реакция», и как только за немыслимо короткие сроки достигался феноменальный результат, реформы заканчивались появлением очередной бюрократической машины, сжирающей все природные и человеческие ресурсы, время, энергию.

И снова начиналось государство и заканчивались «просто люди».

Механизм реализации самой демократичной в мире Конституции Российской Федерации¹

Л.Н. Бозина, Международный университет

Назревший кризис в жилищно-коммунальной сфере России требует кардинальных изменений как в разрешении вопросов, связанных с экономической стороной проблемы, так и в определении четких границ полномочий и ответственности между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

268

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления.

Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В Российской Федерации создана система органов местного самоуправления, однако для завершения процесса создания единой системы народоуправления (включая государственные органы управления власти и общественные организации) необходимо развитие закрепленной в Российском законодательстве такой формы самоуправления, как территориальное общественное самоуправление. Организация и формирование указанной ступени самоуправления позволят непосредственно привлечь население к участию в принятии социально значимых решений, осознанию персональной ответственности за происходящее в стране (районе, городе), более действенному контролю за расходованием средств, направляемых на жилищно-коммунальные нужды.

Без определения статуса территориального общественного самоуправления (далее — ТОС) в системе местного самоуправления населения невозможно провести реформу этого самоуправления, во главу угла которой положен принцип волеизъявления жителей — закон, действующий на территории дома, квартала, района, поселка, города.

Для определения статуса органов ТОС в системе местного самоуправления населения как основы местного самоуправления населения необходимо учитывать следующее:

1. Органами местного самоуправления могут быть советы или комитеты микрорайонов, кварталов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, советы или комитеты улиц, кварталов, домов, г. е. органы территориального общественного самоуправления населения (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ и «другие органы местного самоуправления»).

2. Конституционное право граждан осуществлять местное самоуправление через выборные органы (ст. 130 ч. 2 Конституции РФ) — это традиционная форма демократического самоуправления.

269

Выборными могут быть как представительные органы, так и органы, непосредственно осуществляющие исполнительно-распорядительные функции.

3. Структура органов местного самоуправления — это всего лишь система имеющих самостоятельный статус органов.

Самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления закреплена ст. 131 Конституции Российской Федерации.

Никакой правовой акт, ограничивающий свободу выбора структуры органов самоуправления, не будет носить обязательного характера для самоуправляющейся территории.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

Статья 44. «Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления».

1. «Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами».

2. «Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законом».

Статья 20. Органы местного самоуправления — юридические лица.

«Выборные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с Уставами муниципальных образований».

Согласно Уставу г. Тольятти:

Статья 51. Регистрация органов территориального общественного самоуправления и право быть юридическим лицом.

«Органы территориального общественного самоуправления могут по решению мэра города наделяться правом юридического лица».

Правомочно ли, что Конституционное право на самостоятельное формирование структур местного самоуправления населения принадлежит мэру города, а не населению (см. табл. 13)

270

Таблица 7. Функциональные различия осуществления местного самоуправления населения

ТОС — форма местного самоуправления населения (без образования юридического лица). Прямое волеизъявление населения: собрания, сходы, конференции, референдумы.	ТОС — форма местного самоуправления населения (юридическое лицо). Совет самоуправления дома, Уличный совет самоуправления, Совет самоуправления квартала, Совет самоуправления микрорайона, Совет самоуправления района, Совет самоуправления города.
Реализует функции:	Реализует функции:
Внесение предложение	Принимает решения, обязательные для исполнения другими органами местного самоуправления
Осуществление контроля	Утверждает и реализует заказанные население программы. Владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (земля, здания, сооружения)
Содействие организации мероприятий	Является заказчиком всех целевых программ:      • социальных      • коммунальных      • молодежных      • строительных      • и т.д.
Заслушивание отчеты	Отчитываются перед населением о выполнении мероприятий и целевых программ
Кооперирует средства населения	Формирует, утверждает и исполняет местный бюджет

Принципиальные различия формирования структур органов местного самоуправления:

ТОС на общественных началах (принцип формирования структур)	ТОС - орган местного самоуправления(принцип формирования структур)
Административные органы решают все за жителей	Административные органы обязаны выполнять волю жителей

Решение о финансировании деятельности ТОС и первичных органов ТОС принимается большинством голосов жителей один раз в год.

Только на основании «принципов» можно приписывать формирование, права, полномочия и ответственность структурам, входящим в систему местного самоуправления населения (см. табл. 14).

271

Таблица 8. Местное самоуправление населения осуществляется на принципах

ТОС - форма местного самоуправления населения (без образования юридического лица). Прямое волеизъявление населения: собрания, сходы, конференции, референдумы.	ТОС - форма местного самоуправления населения (юридическое лицо). Совет самоуправления дома, Уличный совет самоуправления, Совет самоуправления квартала, Совет самоуправления микрорайона, Совет самоуправления района, Совет самоуправления города.
Соблюдения законности	Законности в осуществлении полномочий
Защиты и обеспечения свобод, прав и охраняемых законом интересов граждан	Свободы в реализации прав населения
Волеизъявления народов непосредственно через референдумы, общие собрания, сходы, конференции, опрос населения	Независимости в защите прав и свобод населения
Широкого участия граждан в выработке и принятии решений по вопросам, затрагивающим интересы населения	Гласности при принятии решений
Сочетания интересов жителей соответствующей территории и интересов жителей города	Достаточности материально-технического, финансового и организационно-техничного обеспечения для выполнения принятых на себя обязательств и функций для их реализации
Гласности и учета мнения жителей	Децентрализации механизмов управления для осуществления населением права на местное самоуправление
Социальной направленности	Подотчетности населению
Коллегиальности принятия решений в пределах своей компетенции	Обязательному исполнению волеизъявления населения
Самостоятельности и независимости органов ТОС в пределах их компетенции	Разграничения полномочий при принятии решений самостоятельно, под свою ответственность, решать вопросы местного значения

Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации

А.А. Замотаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации

Тема взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления чрезвычайно острая, интересная и при этом мало исследованная. Поэтому, прежде чем перейти к собственно анализу взаимоотношений, хотелось бы вернуться на шаг назад и вспомнить о том, какой была система государственного устройства в советские времена, чем нынешняя отличается от предшествующей, и,

272

исходя из этого, говорить о том, какие взаимоотношения с правовой точки зрения должны сложиться между муниципальной властью и государственной властью.

Говоря о советской системе власти, подчеркну только один момент. Как таковых органов местного самоуправления просто не было. Существовали местные органы государственной власти вплоть до сельсовета, однако самое интересное не то, что они были органами государственной власти, а то, что они входили в строгую иерархическую систему. Вышестоящий Совет в полном смысле слова имел право отменить любое решение нижестоящего, причем не по мотивам его незаконности, а просто из-за иного понимания целесообразности. Это концептуальное положение.

Еще одно положение советской системы. Многие помнят нашу старую Конституцию: там было написано, что всей полнотой власти в стране обладает (в последней редакции) Съезд народных депутатов.

Перейдем теперь к нынешней Конституции. Во-первых, такой термин, как «вся полнота власти», вообще не используется. Нет субъекта, который бы в настоящее время в Российской Федерации обладал всей полнотой власти. То, что власть разделена на три ветви, все хорошо помнят, но она имеет не только вертикальные уровни, но и горизонтальные. По сути, власть разделена на три относительно обособленных уровня: федеральная власть, власть субъектов Российской Федерации и муниципальная власть — уровень местного самоуправления. Причем принципиально важно отметить, что каждая из этих властей в пределах своей компетенции самостоятельна. Есть круг вопросов, по которым федеральная власть не может принять какой-то нормативный акт или отменить какое-то решение региональной власти. Аналогичная схема представлена и во взаимоотношениях с муниципальным уровнем власти.

Старая система государственной власти ориентировалась преимущественно на военизированную структуру. Недаром с легкой руки Г.X. Попова был введен термин «командно-административная система». В тех ситуациях термин «управлять» и термин «командовать» были синонимичны.

Выше уже отмечалось, что совершенно неверно выделять местное самоуправление из системы власти и системы государственного устройства, Да, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но не более того. Да, местное самоуправление самостоятельно, но лишь в пределах своих полномочий, и пределы эти определяются законодательно.

273

Достаточно часто тема взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления замыкается на том, что может сделать, скажем, губернатор с непослушным мэром. К сожалению, в субъектах Российской Федерации достаточно часто встречается если не конфликт, то определенная натянутость отношений между мэром или главой самоуправления административного центра региона и руководителем субъекта Федерации в целом.

В результате получается, что у нас должно быть некое рамочное законодательство о местном самоуправлении. Что значит рамочное? Это та формула, которая очень часто употребляется в законе об общих принципах организации местного самоуправления. Когда регулируется тот или иной вопрос, далее следует примерно такая формула: привести уставы муниципальных образований в соответствие с законами субъектов Российской Федерации и федеральными законами. Эта формула нередко интерпретируется таким образом, что принимается закон, в котором все уже подробно прописано. Достаточно часто все прописывается досконально, и муниципальным образованиям остается только «взять под козырек» и реализовать эти прописанные нормы. Какая же это самостоятельность?

Следующая возможность влияния органов государственной власти на местное самоуправление — это, безусловно, контроль.

Гарантия предусматривает не только установление определенных правил поведения, но и механизм принуждения, а это механизм в первую очередь судебный. Решение суда подлежит исполнению всеми органами государственной власти. Уже отмечалось, что, к сожалению, принятые решения нередко остаются неисполненными, но это уже следующий вопрос. Есть и более жесткие механизмы воздействия государственной власти на местное самоуправление. Это знаменитый пункт 3 статьи 49 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который подразумевает возможность отрешения от должности мэра или какого-либо другого выборного должностного лица или даже роспуск представительного органа местного самоуправления в случае, если он нарушил законы субъекта Российской Федерации. Причем речь идет о нарушениях не только законов, но и устава муниципального образования: то есть местное самоуправление должно соблюдать не только нормы, которые ему предписаны сверху, но и, если можно так выразиться, собственную миниконституцию.

Сюда же относится и вопрос об осуществлении органами местного самоуправления определенных государственных полномочий и возможных санкций за их ненадлежащее исполнение.

274

Суть вопроса, который здесь неоднократно поднимался, заключается в установлении оптимального уровня организации местного самоуправления. В одном из первых законопроектов об общих принципах организации местного самоуправления было использовано понятие «базовый уровень местного самоуправления». Впоследствии из законопроектов оно ушло. В некоторой степени это обоснованно, потому что на федеральном уровне невозможно определить базовый уровень для каждой территории. Одно дело Якутия, где ближними соседями считаются люди, которые живут друг от друга за 300 верст, другое дело — относительно населенная Центральная Россия или юг России, где за 300 верст может быть даже не другой субъект Российской Федерации, а его сосед. В принципе, нельзя считать оптимальным административно-территориальное деление, которое было создано под командно-административную систему, под механизм приводных ремней реализации определенных решений общегосударственной власти, высшего федерального центра. Поэтому говорить о том, что хуже или лучше -- сегодняшний районный уровень или сельсоветский уровень, я, честно говоря, не готов. Думаю, что оптимальным было бы возвращение к старой дореволюционной схеме «волость — уезд». Волость — это территория несколько меньше нынешнего района и несколько крупнее нынешнего сельсовета. Почему я считаю, что эта территория более удачна по отношению к нынешним административно-территориальным единицам? Исходя из предельно простых соображений, местное самоуправление — это деятельность по решению вопросов местного значения.

Какие возможны варианты организации внутригородской власти? Закон допускает возможность многоуровневой организации местного самоуправления, когда внутри одного муниципального образования существует другое муниципальное образование со всеми характеристиками, присущими муниципальному образованию, — со своими выборными органами местного самоуправления, со своими налоговыми системами. Однако ситуация, когда на правой стороне улицы одни налоги, на левой стороне — другие, кажется по меньшей мере странной. К сожалению, это не только экзотика, но еще и основание для достаточно серьезной работы.

Думается, что здесь следует действовать через механизм территориального общественного самоуправления. Это факультативная структура, которая может существовать, может не существовать и которая является именной формой самоорганизации граждан, но не является органом власти. Почему? Орган власти — это орган, избранный

275

населением, получивший власть непосредственно из рук населения. Органы общественного самоуправления формируются населением, но не по жесткой формуле, которая требуется Законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Получается, что эти органы избраны, но властные полномочия получить не должны. Им, с точки зрения оптимизации управления, могут быть переданы отдельные полномочия местного самоуправления.

Нельзя полностью согласиться с тем, что города и районы реализуют значительную часть государственных полномочий. Дело в том, что к муниципальным полномочиям отнесены и такие понятия, как «муниципальное образование», «муниципальное здравоохранение». По очень многим вопросам (например, по социальному обеспечению) есть муниципальные полномочия. Вопрос: как разделить правовое регулирование того или иного полномочия? Самый элементарный пример: благоустройство и озеленение, которое всегда сразу вспоминается, когда говорят о местном самоуправлении. Это сугубо муниципальный вопрос. Однако есть федеральная строительная норма: ближе 5 метров от фундамента нельзя сажать деревья. Какое бы решение орган местного самоуправления ни принимал, эту норму надо исполнять. Значит, по благоустройству и озеленению есть федеральные нормы. Практически по каждому из вопросов местного значения есть в той или иной степени ограничивающие федеральные и региональные нормы.

Обратите внимание — существуют вопросы местного значения. Следовательно, по этим вопросам именно органы местного самоуправления обязаны принимать решения. Но никто не говорит, что они должны провести исчерпывающее правовое регулирование каждого из вопросов. По каждому из этих вопросов есть сферы правового регулирования, касающиеся и уровня государственной власти — как регионального, так и федерального.

Следующий момент — влияние государственной власти на местное самоуправление. Но ведь и местное самоуправление вправе влиять на государственную власть. В первую очередь то, что зафиксировано в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, — это право муниципальных образований на законодательную инициативу. Люди могут пытаться участвовать в формировании законодательства. Есть огромное количество всякого рода возможностей опосредованного влияния. О чем идет речь? Во-первых, и органы государственной власти, и органы местного самоуправления формируются на основании прямого волеизъявления или через решения лиц, избранных населением. Да, должностным

276

лицам запрещено участвовать в выборах, но практически лидеры, пришедшие на волне выборов к власти, остаются влиятельными фигурами. Что им мешает участвовать и стремиться проводить своих сторонников в соответствующие органы государственной власти? Серьезный это рычаг? Безусловно, серьезный.

Еще один механизм, который показывает свою эффективность, — это механизм так называемых совещательных органов. Они, как правило, функционируют при губернаторе (органы типа совета по местному самоуправлению, постоянно действующего совещания и т.д.). Я достаточно подробно знакомился с механизмом такого совета в Томске. Это, естественно, сугубо совещательный орган. Они не имеют права принимать какие-то обязательные решения, но сам губернатор говорит, что это дает возможность без эффекта испорченного телефона раз в 2-3 месяца собраться и обсудить, высказать свою позицию и выслушать мнение мэров о том, как они видят решение тех или иных проблем.

Следующий момент, который очень часто остается где-то «за бортом» рассмотрения, это вопрос о муниципальных кадрах. Термин «местное самоуправление» сам по себе появился очень недавно, и специалистов по местному самоуправлению, по муниципальному праву, по муниципальным финансам катастрофически мало не потому, что это чей-то злой умысел, а просто потому, что их никто специально не готовит.

Серьезнейший механизм воздействия, в первую очередь, государственной власти на муниципальную власть, — это подготовка и переподготовка не только муниципальных служащих, но и организация встреч, «круглых столов» среди депутатов. Ведь по данным Генеральной прокуратуры в правовых актах по местному самоуправлению, буквально в каждом втором-третьем, находится противоречие федеральному или региональному закону.

Примерно та же ситуация и в региональном законодательстве. Минюст проанализировал 400 нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, в первую очередь, законов и уставов, из них в 173-х были обнаружены не просто некоторые нечеткости, а прямые противоречия Конституции и федеральным законам. Несомненно, встречаются ситуации, когда субъекты Российской Федерации или муниципальные образования, идут на демонстративное нарушение законодательства, но тем не менее причиной 70-80% нарушений является отсутствие достаточной квалификации, простого умения подготовить соответствующий нормативный акт.

277

¹ См., например: Основы теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996; Мокрый В. Г. Местное самоуправление. М., 2003.

¹ См.: Лютцер В. Л., Тимофеев Н. С. Муниципальное право в России. М., 2001. С. 10.

² См.: Медведев Н. П. Политическая регионалистика. М., 2002. С. 76-77.

¹ Велихов Л. А. Основы городского хозяйства общины. 1995. С. 114.

² Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. С. 17.

³ Россия на рубеже веков. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1999. 31 марта. С. 10.

⁴ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. С. 532.

¹ См.: Абдулатипов Р. Г. Местное самоуправление это тоже власть, с которой государство должно считаться // Малые города. 1998. № 1. С. 14-20.

¹ Ященко А. С. Теория федерализма. СПб., 1999. С. 201.

¹ Статья опубликована в: Век. 2002. № 32.

¹ Доклад на конференции: «Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власт