Глава 4. Механизм изучения действия правовых актов

§ 1. Использование материалов

контрольно-надзорной деятельности

Конкретная деятельность в широком смысле присуща многим государственным органам, и не случайна постановка нами вопроса о выделении контрольной власти в общем механизме государственной власти. Методы ее осуществления классифицируются по видам действий (проверки, ревизии, аудит, инспектирование и др.), по характеру функций (предварительно-информационные, учетно-регистрационные, аналитико-оценочные, стимулирующие) <1>.

--------------------------------

<1> Чиркин В.Е. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. С. 193 - 201.

Но, к сожалению, в указанной работе и других научных трудах не акцентируется внимание на оценке действия проверяемых актов в полном объеме, и дело сводится к сбору информации о явных нарушениях законодательства. Между тем деятельность контрольных органов призвана быть мощной источниковедческой базой для оценок и выводов о реальном влиянии правовых актов на те или иные явления и процессы.

Учитывая данное соображение, мы не рассматриваем подробно деятельность собственно контрольных органов, которые обязаны проверять соотносимость реализации актов с фактическим состоянием и ситуацией, и собственно надзорных органов, призванных осуществлять постоянное наблюдение за соблюдением специальных правил в различных сферах. Нас интересует в большей степени влияние их деятельности на судьбу проверяемых правовых актов - их качества, восприятия адресатами, действий "во исполнение", реальных фактических изменений, корректирующие выводы и рекомендации.

Отрадно, что регламентация контроля как вида государственной деятельности придает ему стабильный и последовательный характер. В важнейших сферах общественной жизни своего рода тематический контроль служит органическим элементом их устойчивого развития в соответствии с законодательством. Тем самым обеспечивается целевая и оценочная ориентация деятельности как публичных органов, призванных осуществлять контрольные функции, так и всех субъектов права, действующих в регулируемой сфере.

Так, в Земельном кодексе имеется глава XII "Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)". Выделим государственный земельный контроль. Специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами. Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ.

Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, решений, затрагивающих предусмотренные Земельным кодексом права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе в разделе IX установлены основы государственного и муниципального финансового контроля. Определены субъекты и формы финансового контроля и порядок его осуществления, а также рассмотрения и оценки отчета об исполнении федерального бюджета как основного правового финансового акта. В Градостроительном кодексе РФ регулируется порядок проведения строительного контроля, включая соблюдение специальных технических правил, и государственного строительного надзора. Выявленные нарушения служат основанием для дачи предписаний об их устранении.

Рассмотрим статистику <1>. Счетная палата констатирует сохраняющийся высокий уровень финансовых нарушений в сфере межбюджетных отношений. Если в 2008 г. по итогам проверок 10 регионов было выявлено нарушений в сумме 26,14 млрд. рублей, то в 2010 г. по итогам 9 проверок - уже 122,79 млрд. рублей.

--------------------------------

<1> Российская газета. 2010. 21 сентября.

В 2010 г. материалы пяти контрольных мероприятий - в Республике Южная Осетия, республиках Дагестан, Ингушетия, в Хабаровском крае и Московской области - были направлены в правоохранительные органы.

Рис. 1. Динамика финансовых нарушений,

выявленных Счетной палатой

┌─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┐

│млрд. руб. │

├─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬─────┬───────┤

│ │ │ ┌┼255.3│ │ │ │ │ │ │ ┌┼─238.3 │

│─────┼─────┼────┼┼───┼─┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┼┼───────┤

│ │ │ ││ │ │ │ │ │ │ │ │ ││ │

├─────┼─────┼────┼┼───┼─┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼────┼┼───────┤

│108.8│ │ ││ │ │ │ │150.7│ │ │ │ ││ │

├────┼┼─────┼────┼┼───┼─┼─────┼─────┼┼───┼┼─────┼─────┼─────┼────┼┼───────┤

│ ││ │ ││ │ │ │ ││ └┼122.7├─┐ │ │ ││ │

├────┼┼─────┼────┼┼───┼─┼─────┼─────┼┼────┼─────┼─┼───┼─────┼────┼┼───────┤

│ ││ │ ││ └─┼122.8│ ││ │ │ │ ┌─┼132.3├─┐ ││ │

├────┼┼─────┼────┼┼─────┼──┼──┼─────┼┼────┼─────┼─┼─┼─┼─────┼─┼──┼┼───────┤

│ ││ │ ││ │ └──┼102.4├┘ │ │ │ │ │ │ 96.6│ │

├────┼┼─────┼────┼┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─┼─┼─┼─────┼─────┼───────┤

│ ││ │ ││ │ │ │ │ │ 82.3│ │ │ │

├────┼┼─────┼────┼┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼───────┤

│ └┼─58.7┼─63.2│ │ │ │ │ │ │ │ │ │

├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼───────┤

│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

├─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼─────┼───────┤

│ 1998│ 1999│2000 │ 2001│2002 │2003 │2004 │2005 │2006 │2007 │2008 │2009 │

├─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴─────┴───────┤

│Источник: Счетная палата РФ │

└─────────────────────────────────────────────────────────────────────────┘

Рис. 2. Реакция на проверки Счетной палаты

299

┌──┐

│\\│

│\\│

│\\│ 257

│\\│ ┌──┐

│\\│ │\\│

241 │\\│ │\\│

┌──┐ │\\│ │\\│ 215

│\\│ │\\│ │\\│ ┌──┐

│\\│ 130 │\\│ │\\│ 130 │//│

│\\│ ┌──┐ │\\│ │\\│ ┌──┐ │//│

121 │\\│ │//│ │\\│ │\\│ │//│ │//│

┌──┐ │\\│ │//│ │\\│ │\\│ │//│ 121 │//│

100 120 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │\\│ │//│ ┌──┐ │//│

┌──┐ ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 93 │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 87 │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ 84 ┌──┐ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ 72 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ 49 ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │//│ │//│

│//│ │//│ ┌──┐ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ 40 │//│ │//│ 41

│//│ │//│ 38 │\\│ 39 │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ ┌──┐ │//│ │//│ ┌──┐

│//│ │//│ ┌──┐ │\\│ ┌──┐ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │//│ │\\│

│//│ │//│ 26 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ 25 │//│ │\\│

│//│ 15 │//│ ┌──┐ 20 │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ ┌──┐ │//│ │\\│

│//│ ┌──┐ │//│ │//│ ┌──┐ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│

│//│ │//│ │//│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│ │//│ │\\│

─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴──┴──┴──┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─┴──┴─

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

┌──┐

│//│ - число материалов, направленных в прокуратуру и правоохранительные органы

└──┘

┌──┐

│\\│- число возбужденных уголовных дел

└──┘

<*> Источник: Счетная палата РФ.

Примечателен Приказ Министерства финансов РФ от 2 июля 2010 г. "Об утверждении Положения об осуществлении Министерством финансов Российской Федерации финансового контроля деятельности подведомственных Министерству финансов Российской Федерации федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, их филиалов и представительств". В программе проверки выделены 13 вопросов, но лишь один связан с анализом Закона о размещении заказов. В приложении N 2 требуется указать количество выявленных нарушений бюджетного законодательства, в приложении N 3 - количество и виды нарушений, сумм бюджетного ущерба, представлений об устранении нарушений. Это - шаг вперед в методах анализа реализации законов.

Еще одна разновидность регламентации контрольной деятельности закрепляется в положениях о государственном контроле в отдельных сферах. Таково, например, Положение о государственном земельном контроле, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. (в ред. от 22.06.2007, от 21.04.2010).

Наконец, назовем и положения о государственных органах контроля и надзора, которые призваны осуществлять свои полномочия по обеспечению соблюдения обязательных требований законодательства, например, Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г.) предусматривает право организовывать необходимые исследования, испытание, экспертизы, анализы и оценки, в том числе научные исследования. Запрашивать и получать сведения для принятия решений, пресекать факты нарушений законодательства и применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или ликвидацию последствий нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Какие можно сделать выводы? Подобные виды регламентации контрольно-надзорной деятельности:

а) создают устойчивый режим анализа и проверки соблюдения законодательства;

б) устанавливают права уполномоченных органов и должностных лиц и, соответственно, обязанности проверяемых;

в) вводят меры обеспечения и пресечения нарушений законности;

г) анализируют фактические обязательства, сложившиеся вследствие нарушений законности;

д) разрабатывают меры по укреплению законности (юридические, организационные, кадровые и др.).

Изучение практики целого ряда контрольно-надзорных органов свидетельствует, однако, о слабой эффективности их деятельности. А это не способствует эффективности реализации законов и иных правовых актов и объективной оценке их последствий.

Мы имеем в виду следующие недостатки:

а) бездействие органов и невыполнение ими своих полномочий;

б) формальное (поверхностное) выполнение полномочий;

в) использование ложной и неполной информации;

г) коррупционные сговоры с проверяемыми;

д) неумение сделать проверяемый правовой акт фокусом контрольной деятельности.

И здесь считаем уместным привлечь внимание к таким новым формам самоанализа, как доклады о результатах и показателях деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также муниципальных органов. Изученные нами доклады позволяют сделать некоторые наблюдения.

В Докладе Федеральной службы по труду и занятости "О результатах работы в 2008 году по осуществлению государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права" проведен тематический анализ. В нем показаны результаты соблюдения законодательства об оплате труда, о труде женщин, о трудовых договорах, о рабочем времени и времени отдыха, об охране труда и др. (всего 10 разделов). Во всех случаях анализируются фактические результаты в сферах, урегулированных соответствующими правовыми нормами (выделение средств, использованные средства, количество лиц, примененные меры ответственности и т.п.).

Другая разновидность контрольной деятельности, интересующая нас в рамках данной темы, связана с собственно контрольной деятельностью самих органов публичной власти. Их статус, установленный в законах и положениях, предполагает осуществление постоянного контроля за реализацией законодательства в федеральных министерствах и агентствах, в региональных министерствах, департаментах и управлениях. Речь идет о постоянном изучении, сборе информации, проверках на местах, отчетах, публичных слушаниях как формах самоанализа выполнения не только законов, указов и правительственных решений, но и собственных ведомственных актов (приказов, инструкций, положений, правил и т.п.).

А вот другой опыт. В государственном Докладе Министерства природных ресурсов и экологии РФ "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации" в 2008 году есть часть VI "Государственное регулирование охраны окружающей среды и природопользования". Среди вопросов экологической политики, безопасности, экспертизы, образования и т.д. есть рубрики "Экологический мониторинг" и "Природо-ресурсное законодательство", но их содержание не связано между собой и с предметно-тематическими частями доклада. Преобладает статичная информация о правовых актах и т.п.

В Докладе Министерства образования и науки РФ "О результатах и основных направлениях деятельности на 2010 - 2012 годы" есть приложение 2 "Нормативно-правовая база, определяющая принцип государственной политики в сфере деятельности министерств". Но ее связи с целями и задачами в рамках крупных направлений деятельности не выявляются.

В отчетных докладах Минпромторга и Минэнергетики даны краткие характеристики как принятых законов и иных нормативных правовых актов в сферах их деятельности, так и подлежащих изменению. На сайтах Минэкономразвития и Минсельхоза привлекают внимание страницы о видах решений судов.

Создается впечатление об отсутствии общих критериев оценки реализации правовых актов в разных отраслях и сферах, что затрудняет их объективный анализ и выявление корреляции с тематическими действиями. К тому же Федеральный закон "О доступе к информации о деятельности государственных и муниципальных органов" лишь начал действовать и не побудил публичные органы упорядочить оценочные критерии своих правовых актов.

Интересен подход Роструда к оценке качества контрольной деятельности, когда совместно с профсоюзами и объединениями работодателей выдаются "сертификаты доверия" предприятиям, не допускающим нарушений Трудового кодекса. Получившее сертификат предприятие на 3 - 5 лет освобождается от плановых проверок инспекций по труду, но только при отсутствии жалоб. В случае нарушений норм оно лишается сертификата. При всей полезности такого стимулирования вновь заметен традиционный аспект оценивать действие закона лишь по негативным показателям. Но вряд ли нарушение закона как такой показатель означает суммарную положительную оценку "всего остального". Можно сделать несколько общих выводов.

1. Качество оценочно-аналитических материалов в виде протоколов, заключений, актов и т.п. невысокое, что затрудняет анализ действия нормативных правовых актов.

2. Важно точно определить адресат, которому направляются эти материалы и которому надлежит их использовать.

3. Требуется расширить аспект средств, необходимых для дополнительного обеспечения действия закона и иного нормативного правового акта.

4. Итоги контрольной деятельности как информационный источник должны быть доступны иным органам публичной власти.