4. Использование правил юридической техники.

4.1. Строгая структуризация текста проекта правового акта с целью правильного выделения и объединения его составных частей.

4.2. Обеспечение правильного понимания нормативных понятий и терминов.

4.3. Четкое определение видов правовых предписаний - норм-дефиниций, норм-целей, норм-принципов, норм императивных, норм-дозволений, норм-запретов, норм-санкций, норм-стимулов, норм-поощрений, нормативов, технических правил, заданий, поручений.

4.4. Обеспечение правильного соотношения материальных и процессуальных правовых норм.

4.5. Обоснованное установление объема и характера прав, обязанностей и ответственности субъектов права - юридических лиц и граждан, их взаимоотношений.

4.6. Формулирование верных отсылок и ссылок в правовом акте. Их виды.

4.7. Установление реквизитов правового акта.

5. Юридические ошибки.

Следует избегать юридических ошибок при подготовке, принятии, анализе и реализации правовых актов. Встречаются три группы ошибок.

5.1. Познавательные ошибки:

а) неверное установлений целей и предмета правового регулирования;

б) неправильный выбор правового акта;

в) необоснованное определение объема и методов правового регулирования;

г) ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта;

д) отсутствие прогнозных оценок последствий действия правового акта.

5.2. Содержательные ошибки:

а) слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки;

б) неверное определение объема и характера полномочий госоргана, должностного лица и др.;

в) несогласованность правового акта с нормами других правовых актов;

г) неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется;

д) запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов.

5.3. Технико-юридические ошибки:

а) противоречивое или неверное использование нормативных понятий и терминов;

б) пренебрежение правилами юридического языка;

в) неправильное оформление текста правового акта.

Особо выделим критерии антикоррупционного анализа законов и иных правовых актов.

В соответствии с Федеральным законом "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Правительство РФ 26 февраля 2010 г. утвердило Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов; методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляемой Министерством юстиции РФ, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, - при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов - при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - при мониторинге их применения. Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции РФ.

Независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции РФ в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия

решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле "вправе" - диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества - наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Знание и правильное использование процедур проведения экспертизы закона служит гарантией его высокого качества.

На практике, однако, приведенные правила не всегда соблюдаются. Вот данные о качестве процесса законотворчества. В среднем в год в Государственную Думу вносится 1100 - 1300 законопроектов. В 2009 г. из 1130 внесенных проектов законами стали 244. 42,6% проектов внесены Правительством РФ, 27,5% - депутатами, 18% - Президентом РФ. Поправки и изменения федеральных законов служат показателем их качества. И вот данные. В Налоговый кодекс РФ внесено 238 поправок и изменений, в Гражданский кодекс РФ - около 100, КоАП РФ - 135, Уголовный кодекс РФ - 79, Бюджетный кодекс РФ - 66, УПК РФ - 65, Земельный кодекс РФ - 41, Трудовой кодекс РФ - 31, Жилищный кодекс РФ - 13, Градостроительный кодекс РФ - 23, Таможенный кодекс РФ - 27, АПК РФ - 16, Лесной кодекс РФ - 9, Водный кодекс РФ - 6. Всего в 20 кодексов внесено 969 поправок и изменений.

Особое внимание следует уделить обоснованному определению целей законодательного регулирования. Общая цель может быть установлена в преамбуле закона в виде характеристик качественного изменения состояния регулируемой сферы, конкретные цели - в первой части закона. Тогда удается структуру и нормы как средства правового воздействия строго увязать с достижением нормативно установленных целей.

Принятый закон вступает в силу в установленном порядке и действует на территории Российской Федерации или территории субъекта Российской Федерации.

Закон подлежит последовательной и полной реализации на основе принципов системности, комплексности и оптимальности <1>. Механизм реализации закона включает в себя:

--------------------------------

<1> Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2008.

- юридические средства (отмена и изменение действующих правовых актов, принятие новых правовых актов, регламентов и процедур);

- социально-психологические способы (доступ к информации о законе, знание, установка и мотивы правомерного поведения);

- компетенционные средства (изменение объема и характера полномочий, процедур принятия решений и др.);

- кадровое обеспечение (перестройка структуры органа, организации, штатов, обновление квалификации кадров);

- ресурсное обеспечение (наличие финансовых и материальных средств, информации).

Проведение правового мониторинга позволяет анализировать и сопоставлять цели закона и фактические результаты регулирующего воздействия, оценивать эффективность закона.

Реализация закона должна быть подчинена системе действий. В качестве видов действий могут выступать подготовка и реализация правового акта, подготовка и использование юридических документов, разработка программ, проведение анализа, расчетов, проверок, организации совещаний, выезды на места, составление информационных обзоров, финансовые операции и т.п. Указанные действия осуществляются в пределах компетенции органа, организации.

Систематически проводятся сбор и анализ статистической, экономической и иной информации о процессах и явлениях в регулируемой сфере. Полученные сведения позволяют:

а) рассмотреть фактические изменения в регулируемой сфере (по показателям планово-программных документов и показателям эффективности деятельности соответствующих органов, организаций. Необходимо учитывать результаты как индикаторы показателей, косвенные результаты, непосредственные результаты, в том числе вследствие действия других регуляторов или стихийных событий);

б) дать анализ осуществленных действий;

в) определить меру эффективности реализации закона;

г) разработать меры по совершенствованию правового регулирования (изменение уровня и видов регуляторов, компетенции и взаимоотношений органов и организаций, ресурсного обеспечения, социальных аспектов).

Все привыкли измерять уровень законности путем количества нарушений. Мы предлагаем другой подход.

Целесообразно использовать позитивные показатели реализации закона:

- применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- использование норм закона для решения функциональных (тематических)задач;

- использование норм закона для определения статуса государственных и муниципальных органов власти, разработки положений о них, планов и программ, административных регламентов;

- использование норм закона для установления статуса государственных и муниципальных служащих и разработки должностных регламентов служащих, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в должность и аттестации;

- использование норм закона в качестве оснований совершения юридически значимых действий;

- использование норм закона для обеспечения участия граждан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов правовых актов;

- использование норм закона для разработки и принятия правомерных локальных актов;

- реализация норм закона в ходе совершения управленческих и иных действий в соответствии с компетенцией органа власти (организации) - совещания, заседания, выезды, координация, проверки, финансовые операции и т.п.;

- применение норм закона при подготовке, оформлении и использовании юридических документов (финансовых, аналитических, расчетных, распорядительных, отчетных и т.п.);

- использование норм закона при осуществлении органом власти (организацией) действий в связи с направлением в его адрес внешних правовых актов (судебные решения, акты прокурорского реагирования, контрольно-надзорных органов) и обращений (материалов) институтов гражданского общества;

- соблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления требований информационной открытости (доступ к информации о своей деятельности);

- уменьшение количества правонарушений в сфере, отрасли, регионе.

И, конечно, надо учитывать негативные показатели реализации закона и иного правового акта:

- несоблюдение органом государственной власти и органом местного самоуправления своей компетенции при издании нормативного правового акта;

- незнание исполнителями норм закона;

- вмешательство в сферу деятельности другого органа власти (организации);

- необеспеченность правовых норм ресурсными средствами;

- искажение смысла норм закона на подзаконном уровне;

- неправомерные или не обоснованные положениями нормативных правовых актов решения и действия органа власти (организации), должностных лиц;

- неиспользование должностными лицами органов власти (организаций) положений нормативных правовых актов, бездействие;

- неправильный выбор акта (нормы) для решения задачи отступления от стратегических и тактических целей развития.

Особому анализу подлежат нормы, которые могут способствовать коррупционным нарушениям по известной типологии коррупционных факторов.

Полученная информация позволяет продолжить анализ и подготовить оценки и коррективы. Нередко выявляется ошибочность целей либо недооценка нормативно установленных целей. Изучение показывает, что не менее 1/3 актов и действий совершается по текущим поручениям вышестоящих органов и должностных лиц, и нормативные цели и программные задания остаются в стороне.

Фактические результаты в регулируемой сфере могут быть получены без видимых действий соответствующих органов, т.е. "вклад" в их достижение очень мал либо его трудно определить.

Полезно использовать методику управления по результатам, дополняя ее правовыми средствами.

Целесообразно сопоставить нормативные цели, решения и действия по их достижению и фактические результаты. Это позволит определить степень эффективности закона.

Могут потребоваться изменение методов (уровней) регулирования, издание подзаконных, в том числе локальных, актов, дополнительное ресурсное обеспечение, изменение компетенции органов и их связей с организациями. Можно предвидеть появление новых предметов правового регулирования.

Проведенный анализ позволяет внести изменения в Положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации (утверждено 30 апреля 2009 г.) в части закрепления порядка оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов. Потребуется внести дополнения в Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (утверждены 22 июля 2009 г.) в части определения эффективности правовых актов как средства выполнения прогнозных показателей.