Глава 6. Анализ действия правовых актов

§ 1. Фактические и юридические результаты (сопоставление)

В ходе реализации правовых актов и в процессе государственного управления возникает множество реальных ситуаций. И подчас нелегко выявить в них прямые или косвенные результаты и последствия принятых решений. Дело осложняется тем, что до сих пор существуют как бы два потока решений и действий - предметно-тематический и сугубо юридический. Первый оценивается по измеримым показателям, второй - по фиксированным нарушениям законности. Неясно при этом, в какой коррелятивной зависимости находятся эти потоки. Обратимся к механизму управления по результатам.

Широкое распространение получила Методика Всемирного банка "Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления", в которой есть шесть индексов (показателей) качества государственного управления (право голоса и подотчетность; эффективность правительства; качество законодательства в части контроля уровня цен; пределы контроля банков; чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; контроль коррупции). По каждому индексу дается балльная оценка на основе измерения данных. Слабость Методики заключается в ее сугубо субъективных оценках.

Назовем правовые акты, положившие начало этому направлению в нашей стране:

а) Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249 (в ред. от 23.12.2004) "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах);

б) Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 (в ред. от 28.04.2008) "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации";

в) Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";

г) Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (вместе с Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации);

д) распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2009 г. N 806-р "Об организации и проведении мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации";

е) Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)".

Движение в этом направлении началось 27 апреля 2005 г., когда Правительство РФ утвердило Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы. Сводный доклад содержит анализ результатов, определение целей, задач и показателей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования, комплекс мер, направленных на их реализацию, перечень планируемых реформ, проектов развития инфраструктуры и отдельных секторов экономики, оценку объемов необходимых финансовых, материальных и иных ресурсов, а также факторов, препятствующих достижению целей и решению поставленных задач.

Структура Сводного доклада содержит раздел "Результаты деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования по достижению целей в отчетном периоде", который содержит анализ результатов по следующим группам: а) повышение уровня и качества жизни населения; б) укрепление национальной безопасности; в) обеспечение высоких и устойчивых темпов экономического роста; г) формирование условий для социально-экономического развития на долгосрочную перспективу; раздел "Цели деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования в текущем году и в плановом периоде" содержит краткое описание целей и планируемые значения показателей целей деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в текущем году и в каждом году планового периода, а также определение ответственности субъектов бюджетного планирования; раздел "Комплекс мер по достижению целей деятельности Правительства Российской Федерации и субъектов бюджетного планирования" включает в себя комплекс мер, осуществляемых субъектами бюджетного планирования, планируемые реформы, проекты развития, основные межведомственные задачи в плановом периоде и распределение ресурсов, необходимых для их реализации.

В министерствах и ведомствах регулярно устанавливаются показатели деятельности на календарный год и готовятся доклады об их выполнении. "Охвачен" и региональный уровень в соответствии с Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации" (43 показателя, из них 4 - сугубо юридического свойства). 15 апреля 2009 г. Правительство РФ утвердило Перечень дополнительных показателей (в экономической сфере, сфере образования, жилищной сфере и др., всего 102). Они выражены в количественной форме - уровень, доля, объем, наличие и т.д.

Есть положительный опыт в регионах. Так, 3 февраля 2005 г. Кабинет Министров Чувашской Республики утвердил Методику оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики. Настоящая Методика определяет основные принципы оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики с целью совершенствования их деятельности и усиления мотивации и ответственности в достижении поставленных целей и задач. Определены критерии (показатели) оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики и подведомственных им учреждений. Критерии (показатели) оценки результативности и эффективности деятельности для каждого органа исполнительной власти Чувашской Республики устанавливаются стратегическими планами действий, утверждаемыми Кабинетом Министров Чувашской Республики. При этом критерии должны охватывать все направления деятельности органа исполнительной власти Чувашской Республики, включая деятельность подведомственной сети получателей бюджетных средств (для отраслевых министерств). Критерии для подведомственных получателей бюджетных средств устанавливаются соответствующими отраслевыми министерствами - главными распорядителями бюджетных средств в утвержденных ими же бюджетных заданиях (госзаказах), содержащих полный перечень и объемы бюджетных услуг, предоставляемых населению.

Научное и экспертное сообщества активно работают в этой сфере. Вот итоги круглого стола, состоявшегося в ЦСР 30 марта 2010 г., в котором участвовал и автор <1>. Отмечено отсутствие упорядоченной системы планирования, мониторинга и оценки деятельности, ориентированной на результат, отсутствие замкнутого цикла управления по результатам. В настоящее время как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях существует множество видов зачастую не связанных между собой документов, на основе которых осуществляется долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное планирование деятельности органов исполнительной власти. Практика последних лет показывает устойчивую тенденцию роста количества и видов документов планирования и отчетности. При введении новых инструментов планирования используемые ранее инструменты, как правило, не упраздняются, что приводит к дублированию деятельности, а не к заявленным результатам по повышению эффективности управления.

--------------------------------

<1> Управление по результатам: итоги и новые возможности. М.: Статут, 2010.

Используемые подходы в основном ориентированы на достижение целей социально-экономического развития и не позволяют в полной мере оценить результаты исполнения органами управления установленных функций (доступность и качество предоставляемых услуг). Практически отсутствуют инструменты, позволяющие осуществлять планирование, мониторинг и оценку деятельности государственных и муниципальных служащих по результатам. Недостаточно развиты системы оценки результатов деятельности ГУП (МУП).

В целом сложившееся положение дел способствует росту объемов отчетности, размыванию ответственности за достижение результатов, усложняет управленческий процесс и не способствует повышению качества управления.

Обоснованы возможные варианты решения:

- в краткосрочной перспективе: разработка и утверждение концепции развития механизмов управления по результатам в деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления и планов действий по ее реализации (в том числе в связи с рассмотрением/принятием программы повышения эффективности бюджетных расходов);

- в среднесрочной перспективе: законодательное закрепление закрытого перечня документов стратегического (долгосрочного) и среднесрочного планирования, а также оценки результатов, синхронизация инструментов планирования и оценки, оптимизация их количества (принятие Федерального закона "О стратегическом управлении (планировании)").

Кроме того, для решения обозначенной проблемы целесообразно обеспечить реализацию следующих мероприятий:

- создание (развитие, внедрение) инструментов, позволяющих проводить оценку результатов исполнения функций органами государственного и муниципального управления (в том числе в части доступности и качества предоставляемых услуг);

- гармонизация управленческой и бюджетной отчетности в органах государственной власти и местного самоуправления;

- совершенствование системы планирования и оценки результатов деятельности подведомственных ГУП (МУП).

Сделан жесткий вывод о недостаточном учете возможных последствий принятия решений (проведения государственной политики). Успешная реализация государственной политики в существенной степени зависит от качества подготовки принимаемых решений, анализа альтернативных возможностей достижения целей, рассмотрения различных сценариев достижения результатов деятельности во взаимосвязи с уровнем ресурсного обеспечения. Подчеркнуто: в настоящее время при разработке государственной политики должной оценки финансовых, экономических, социальных последствий принимаемых решений не проводится, редко сопоставляются альтернативные варианты достижения целей.

Главный вывод:

Система оценки эффективности и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не связана с оценкой достижения стратегических целей социально-экономического развития страны, решения приоритетных среднесрочных тактических задач, а также недостаточно используется при формировании региональной политики федерального центра. Используемая в настоящее время система оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления в большей степени ориентированы на анализ фактической динамики соответствующих показателей, а не на оценку степени достижения поставленных целей в территориальном разрезе. Существующая система оценки не позволяет сделать вывод об эффективности исполнения переданных субъектам РФ полномочий Российской Федерации в тех или иных сферах, оценить результативность межбюджетных трансфертов субъектам РФ.

По нашему мнению, с юридической точки зрения механизм управления по результатам страдает тремя основными недостатками.

Во-первых, неясна корреляция между нормативными целями и функциями органов, закрепленными в соответствующих законах и положениях, и "набором" действий, осуществляемых для их реализации, с одной стороны, степенью влияния этих действий на конечные результаты в объектах управления, с другой стороны. Между тем обоснованность и содержательность таких действий, как анализ, расчеты, прогнозы, решения, финансовые операции, проверки и т.п., должны быть "встроены" в эту цепь.

Во-вторых, остается в тени реальное правовое воздействие на процесс достижения намеченных результатов. Неясно, в какой мере нормы законов "привязаны" к решению управленческих, экономических и социальных задач. Выступают ли они в виде "общего фона", "юридического основания" действий субъектов права, "критерия выбора решений", "санкции" и т.п. Поэтому нужно обеспечивать строго функциональную "привязку" норм законов и подзаконных актов к деятельности органов и организаций по решению тех или иных задач.

В-третьих, отсутствие корреляции между показателями и фактическими и юридическими результатами их достижения объясняется и существующими "разрывами" в их информационных потоках. Так, первые из них обеспечиваются во многом за счет сбора и анализа статистической информации в соответствии с Федеральным законом "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации". Федеральный план статистических работ способствует получению первичной и формированию агрегированной информации и ее использованию для анализа социально-экономических процессов. Наряду со стабильными показателями учета используются и показатели оперативного учета для анализа динамичных или новых ситуаций. Но нередко они плохо связаны с показателями, введенными вышеназванными правовыми актами для оценки эффективности деятельности исполнительных и муниципальных органов.

И в том, и в другом случае собственно юридические показатели представлены очень скупо и преимущественно в виде количественных измерений нарушений законности. Между тем нужны более полные и точные показатели и измерители правовых явлений. Эту работу могли бы выполнить научные юридические и экономические центры совместно с экономическими ведомствами.

Весьма содержателен в этом плане Закон Республики Казахстан от 22 декабря 2003 г. "О государственной статистике и специальных учетах". Вводится государственная правовая статистика в уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой сферах, основанная на централизованной системе ведомственного учета. Уполномоченный орган устанавливает порядок, критерии, параметры и объемы, сроки формирования правовой статистики, проводит правовые статистические наблюдения.