§ 3. Обеспечение качества правовых актов. Экспертиза

Выше уже отмечалась необходимость постоянной работы по сбору и анализу информации о деятельности органов и организаций, о ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов, о реальных результатах и изменениях в правовой сфере. Продолжением этой работы или, точнее, ее составным элементом является формирование оценок. Закрепляется в концентрированном виде вывод субъекта права о степени достижения правовых и иных целей, о степени получения с помощью правовых актов намеченных, планируемых и желательных результатах.

К сожалению, пока не сложилась адекватная система оценок действия правовых актов. И дело сводится до сих пор к ситуационному использованию отдельных оценок, что не позволяет получить комплексные характеристики эффективности правовых воздействий.

Оценочные понятия означают интегрированное выражение наиболее общих свойств фактических обстоятельств, имеющих юридически значимые последствия для возникающих правоотношений; позволяют предвидеть возможные ситуации отдаленного будущего и реагировать на них юридико-адекватным образом, восполнять правовые пробелы <1>.

--------------------------------

<1> Петраков С.В. Правила использования оценочных категорий в правовом регулировании // Юридическая техника. 2009. N 3.

Выделим столь ценимые юристами оценочные понятия в праве, которые обстоятельно рассмотрены в книгах по теории права, гражданскому праву и т.п. Их роль весьма значительна с точки зрения интеллектуально-нравственного мерила, отражающего накопленный социальный опыт и устойчивость, преемственность правового развития. Например, такие понятия, как "разумные сроки", "достаточные основания", "высокий уровень услуг", "качество правовых решений" и др., прочно вошли в правовую сокровищницу. Понятия и термины, закрепляемые в текстах законов, также могут служить своего рода верхним мерилом правовых актов и юридических действий (бездействия). Но реальная роль оценочных понятий пока ниже их потенциала, и об этом приходится сожалеть.

Развивающееся законодательство об организации оказания государственных и муниципальных услуг во многом воплощает эти принципы. Таков, например, Закон Чувашской Республики от 10 июля 2007 г. "О республиканских стандартах качества предоставления государственных услуг". Основными задачами утверждения и применения стандартов являются: обеспечение всем потребителям доступа к бюджетным услугам равного качества; улучшение контроля за непосредственными результатами деятельности организаций, предоставляющих бюджетные услуги; повышение удовлетворенности потребителей качеством бюджетных услуг; обоснованное определение величины финансовых средств, необходимых для предоставления бюджетных услуг должного качества; повышение эффективности бюджетных расходов республиканского бюджета Чувашской Республики; привлечение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, негосударственных организаций для предоставления бюджетных услуг населению.

Стандарты, как правило, должны содержать следующую информацию: описание бюджетной услуги или перечень критериев, определяющих ее содержание; порядок информирования населения о бюджетной услуге и об организации, ее предоставляющей; перечень получателей бюджетной услуги и процедура принятия решения о предоставлении бюджетной услуги; порядок выбора потребителем организации, предоставляющей бюджетную услугу; условия предоставления бюджетной услуги; порядок рассмотрения претензий потребителя; требования к организациям, предоставляющим бюджетные услуги; перечень критериев, определяющих качество бюджетной услуги.

Критерии качества бюджетных услуг должны быть проверяемы и измеримы. Среди критериев качества должны быть такие, которые отражают непосредственное мнение потребителей бюджетных услуг.

Весьма распространенными являются количественные показатели, достоинство которых заключается в точном измерении "прошлых" и "новых" состояний развития сферы, отрасли, организации и т.п. Известны указы и правительственные акты об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, о показателях деятельности Правительства РФ, федеральных министерств, агентств и служб. Почти все показатели измеримы, поскольку отражают уровень производства, оказания услуг, технического оснащения и т.д. Например, таковы основные статистические показатели социально-экономического положения субъектов РФ (Российская газета. 2010. 8 сентября) <1>.

--------------------------------

<1> Например, индекс производства по видам экономической деятельности (добыча полезных ископаемых; обрабатывающие производства; производство и распределение электроэнергии, газа и воды); индекс физического объема (работ, выполненных по виду деятельности "Строительство"; оборота розничной торговли; объема платных услуг населению); строительство жилых домов; индекс потребительских цен; стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг; стоимость минимального набора продуктов питания; индексы цен на жилье (вторичный рынок); среднемесячная начисленная заработная плата работников (номинальная; реальная); просроченная задолженность по заработной плате; реальные денежные доходы населения; безработные.

В последние годы получили широкое распространение рейтинговые оценки, касающиеся динамики объемов и видов производства, модернизации оборудования, показателей уровня государственного управления, уровня коррупции и т.п. Их готовят, как правило, независимые экономические и финансовые структуры как в национальном, так и международном масштабах. Такие оценки при очевидной степени объективности и субъективизма служат не только мерилом деятельности, но и ориентиром для субъектов права в различных сферах.

Конечно, очень важны профессиональные оценки результатов деятельности органов и организаций, практики применения законодательных и иных актов. Их дают коллегии (управленцы, бизнесмены и др.), партнеры, независимые специалисты и эксперты. Мы уже приводили ответы представителей бизнес-структур на вопрос "Каких знаний не хватает чиновникам?" <1>.

--------------------------------

<1> Прямые инвестиции. 2010. N 9.

Но нередко мы имеем дело с квазипрофессионализмом. Сейчас многие организации и центры по сертификации действуют в системе многих ведомств и выдают подчас некачественные сертификаты, которые не признаются за рубежом. Поэтому намечено отказаться от их функций и создать федеральную службу по сертификации, что повысит качество экспертиз и выдаваемых сертификатов на безопасность и качество товаров. Потребуется принятие закона об аккретизации для установления единых и жестких правил доступа на рынок сертификации.

Особую актуальность приобретает комплексное решение проблемы организации и проведения экспертизы. Важное место в правотворческом и правоприменительном процессах занимает экспертиза проектов и действующих законов и иных нормативных правовых актов. Это - организационно-правовой институт проведения уполномоченными субъектами по установленной процедуре анализа и оценки проектов правовых актов с точки зрения их соответствия критериям целесообразности, обоснованности <1> и законности. Экспертиза проводится весьма широко применительно к разным проектам различными органами и лицами и чаще всего в произвольной форме. Обращает на себя внимание большой удельный вес "самоорганизации" экспертизы, когда она организуется органами, готовящими и принимающими акт по избранной схеме анализа. До сих пор отсутствуют общие или согласованные процедуры и критерии изучения актов, которые могли бы быть сопоставимы для получения системной оценки.

--------------------------------

<1> Аналитика и принятие управленческих решений: направления, организационные формы. Круглый стол "Вопросы государственного и муниципального управления". 2009.

Наиболее типичными являются Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденные Приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. N 278. Рекомендации разработаны с целью использования при организации работы Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из п. "а" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, совместно с органами государственной власти субъектов РФ мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства. Рекомендуется также оценить соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверить наличие необходимых реквизитов).

Цели, задачи и предмет правового регулирования акта рекомендуется проанализировать на предмет их соответствия основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдения основных прав и свобод человека и гражданина, а также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией РФ (ст. ст. 71 - 73, 76) и федеральными законами.

При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере рекомендуется выявить место рассматриваемого акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (иным федеральным актом) принят акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, но и решения Конституционного Суда РФ, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Следует также учесть все изменения (дополнения), внесенные в федеральные нормативные акты, а также в акты субъекта Российской Федерации.

Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения юридической экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. Могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права.

Выделены признаки несоответствия правового акта федеральному закону: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона; неправильный выбор федерального закона, примененного при принятии правового акта; принятие правового акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органу; нарушение порядка принятия правового акта.

В общем виде порядок подготовки заключений на законопроекты закреплен в Положении о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. Речь идет о заключениях, предусмотренных ст. 60 Регламента Правительства РФ, заключениях Министерства юстиции РФ, в которых должны быть сведения о предмете регулирования, о состоянии нормативного регулирования в данной сфере, об оценке формы законопроекта, о соответствии его Конституции РФ, принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

В законодательстве закрепляется довольно много видов экспертиз проектов правовых актов (финансовой, экологической, градостроительной и т.п.), что вполне объяснимо ввиду сложности и специфики предметов законодательного регулирования.

Примером специализированной тематической экспертизы могут служить Правила проведения экспертизы лекарственных средств для медицинского применения, утвержденные Приказом Минздравсоцразвития от 26 августа 2010 г. в соответствии со ст. 16 Федерального закона "Об обращении лекарственных средств". В нем предусмотрены требования и к составлению и использованию нормативной документации и инструкций. Тогда же был издан Приказ "Об утверждении формы документа, содержащего результаты мониторинга безопасности лекарственного препарата для медицинского применения в целях подтверждения его государственной регистрации".

Нередки случаи проведения общественных экспертиз в виде публичных слушаний, заключений общественных объединений, бизнес-структур, материалов СМИ, которые полезны для всесторонней оценки будущих правовых решений. Но остаются открытыми вопросы об основаниях и порядке их проведения, использования рекомендаций.

Между тем нарастающая сложность подготовки проектов законов и иных нормативных правовых актов, потребность прогнозирования последствий их действия побуждают к постановке вопроса о целесообразности существенного совершенствования экспертной работы в правовой сфере силами высококвалифицированных специалистов. Имеется в виду подготовка федерального закона или правительственного постановления "Об организации и проведении экспертизы нормативных правовых актов", который стал бы хорошей единообразной основой для высококачественных экспертиз, как юридических, так и специальных.

Полезен международный опыт проведения юридической экспертизы. Так, Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ приняла 7 декабря 2002 г. Модельный закон "О государственной экспертизе". В нем определены задачи, принципы, предмет и объект государственной экспертизы, ее субъекты, установлены права и обязанности заказчика и исполнителя государственной экспертизы. В регламентах законодательных органов национальных парламентов чаще всего содержатся правила проведения экспертизы законопроектов.

Полезен опыт Кыргызской Республики, где подготовлены и используются Стандарты экспертизы законодательства, Руководство по применению. Специализированная экспертиза проводится по пяти направлениям: правовая экспертиза; защита прав человека; гендерная экспертиза; экологическая экспертиза; предупреждение коррупции. Каждый оценочный критерий обеспечен необходимыми информационными источниками.

Очень важен социальный оценочный элемент. Социологические исследования последних двух десятилетий показывают устойчивую тенденцию правового нигилизма. Если в 1991 г. на вопрос "Можно ли обойти закон в обмен на деньги и дефицитные товары?" 73% опрошенных ответили утвердительно, то в 2009 г. на вопрос "Можно ли обойти закон с помощью денег?" такой ответ дали 78% <1>. Исследования в РАГС показывают, что не более 20% работников государственных органов признают удовлетворительным уровень соблюдения законности. Низкий авторитет законов и иных правовых актов отражает и невысокую степень общественного доверия к публичным институтам.

--------------------------------

<1> Социология власти. 2010. N 4. С. 39.

Нельзя не принимать во внимание своего рода уровни восприятия закона и иных актов. Кто в большей степени применяет тот или иной акт? Кто дает оценку с учетом своего статуса? Что оценивается? Ответы будут разными и не только в силу неодинаковых статусов людей и органов, организаций, но и по причине субъективного и произвольного выбора предмета анализа - акта в целом или его части, фактических результатов, действий органов и организаций, общественного мнения или официальных позиций. Подобный спектр взглядов и оценок нужно тщательно оценивать, иначе пострадает объективность изучения и анализа.