Глава 3. Мониторинг - инструмент наблюдения и анализа последствий правовых актов

§ 1. Правовой мониторинг: цели и организация

Развитие российской правовой системы идет весьма быстрыми темпами, что неизбежно ведет к значительному увеличению числа принимаемых законов и иных правовых актов. Однако зачастую принимаемые в спешке или без должного обоснования правовые акты изобилуют коллизиями, пробелами, содержат коррупционные нормы, не соответствуют правилам юридической техники. Проводимые эпизодические, выборочные проверки, в ходе которых выявлялись пробелы и противоречия конкретных правовых актов, результатов не приносили. Кроме того, не существовало механизма должного реагирования на результаты таких проверок. На этом фоне возникла потребность в создании системного правового института, позволяющего отслеживать жизненный цикл правовых актов на постоянной основе, оценивать эффективность и последствия их действия. Таким институтом стал правовой мониторинг.

Концепция правового мониторинга разрабатывается и внедряется в практику Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (в 2007 г. был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики), Министерством юстиции Российской Федерации, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, региональными органами государственной власти и др. Среди ученых, ведущих разработки в указанной сфере, следует отметить Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова, И.Л. Бачило, Н.Н. Толмачеву и др. Определенным результатом указанной деятельности стало издание в 2009 г. научно-практического пособия "Правовой мониторинг" <1>, в котором впервые была сформулирована концепция правового мониторинга.

--------------------------------

<1> Правовой мониторинг: Научно-практическое пособие. М.: ИД "Юриспруденция", 2009.

Правовой мониторинг представляет собой комплексный институт по наблюдению, анализу и оценке качества правовых актов, эффективности их практической реализации, обеспечивающий "обратную связь" - от общества к законодателю - и необходимую цикличность правового развития. Без этого рвется "правовая цепь" и сохраняется фрагментарность и иллюзорность правового регулирования <1>. Осуществление указанной деятельности позволяет: оценить эффективность функционирования всей правовой системы, результаты нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также деятельность органов местного самоуправления; обеспечить контроль за исполнением законов и иных правовых актов; проанализировать и оценить соответствие практики реализации законов и иных правовых актов планируемому результату правового регулирования; своевременно подготавливать предложения по совершенствованию российского законодательства, а также по совершенствованию деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления; и др.

Правовой мониторинг является одним из звеньев осуществляемой "мониторинговой" деятельности в нашей стране. Наряду с правовым активно развиваются функциональные виды мониторинга - финансовый, экологический, мониторинг состояния и использования памятников истории и культуры и т.д. Более того, большинство из указанных видов мониторинга, в отличие от правового, имеют легальные определения, закрепленные в действующем законодательстве.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. N 4. С. 6.

Так, положения Постановления Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу" <1> позволяют определить финансовый мониторинг как деятельность по сбору, обработке и анализу информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации. Осуществление мер по финансовому мониторингу напрямую связано с доверием к финансовым институтам, которое, в свою очередь, обусловливает их финансовую надежность и стабильность.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2676.

В Постановлении Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" <1> экологический мониторинг представлен как комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Объектами экологического мониторинга выступают атмосферный воздух, земля, леса, водные объекты, объекты животного мира, экологическая система озера Байкал, континентальный шельф Российской Федерации, состояние недр, исключительная экономическая зона Российской Федерации, внутренние морские воды и территориальные моря Российской Федерации.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 14. Ст. 1278.

В рамках экологического мониторинга выделяются самостоятельные виды мониторинга. В частности, это мониторинг земель <1>, мониторинг водных объектов <2>. Более того, в рамках проводимого мониторинга земель в качестве самостоятельного выделяется мониторинг земель сельскохозяйственного назначения <3>. Необходимость такого выделения обусловливается особенностями наблюдения за указанной категорией земель и необходимостью учета ряда параметров, например, характеризующих плодородие почв, имеющих существенное значение для сельскохозяйственного производства.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" //Российская газета. 2002. 5 декабря. N 231.

<2> Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" // СЗ РФ. 2007. N 16. Ст. 1921.

<3> Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2010 г. N 1292-р "Об утверждении Концепции развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе земель иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4366.

Как видно из проведенного анализа, функциональный мониторинг получил широкое распространение в нашей стране. В зависимости от вида мониторинга различаются и способы (методы) его проведения, однако в целом можно отметить, что функциональный мониторинг связан с наблюдением, анализом и оценкой изменения материальных объектов <1>. Поскольку состояние и развитие этих объектов зависит в том числе и от эффективности их правового регулирования, полагаем, что данные, полученные по результатам функционального мониторинга, необходимо использовать при проведении правового мониторинга.

--------------------------------

<1> Правовое регулирование: теория и практика. Монография: М.: Формула права, 2010. С. 356.

Процесс формирования института правового мониторинга в нашей стране идет медленно и противоречиво. На федеральном уровне до сих пор не принят нормативный правовой акт, устанавливающий основы организации и проведения правового мониторинга <1>. Наряду с этим на региональном уровне происходит его активное внедрение в деятельность органов государственной власти. Этому способствует принятие в ряде регионов нормативных правовых актов по вопросам правового мониторинга, например, Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-03 "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области", Закон Ямало-Ненецкого округа от 8 июня 2009 г. N 37-3А0 "О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе", Постановление Губернатора Астраханской области от 18 мая 2009 г. N 236 "О мониторинге муниципальных нормативных правовых актов Астраханской области" и др.

--------------------------------

<1> Министерством юстиции РФ разработаны проекты Указа Президента РФ "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" и соответствующего Положения, утверждаемого данным Указом, а также Постановления Правительства РФ, утверждающего Методику проведения мониторинга правоприменения в Российской Федерации, однако указанные проекты до сих пор не утверждены.

Характерным признаком правового мониторинга, в отличающим его, в частности, от оценки регулирующего воздействия <1>, является постоянный и плановый характер проведения указанной деятельности. Так, в субъектах Российской Федерации, в которых проведение правового мониторинга закреплено в качестве одной из функций органов государственной власти субъекта Федерации, ежегодно утверждается план, содержащий перечень нормативных правовых актов, подлежащих правовому мониторингу <2>. Как правило, это акты, затрагивающие наиболее актуальные и спорные правоотношения на определенном этапе развития как всего российского общества, так и конкретного субъекта Российской Федерации. В частности, это правовые акты, регулирующие земельные вопросы, вопросы образования, оплату труда, здравоохранения, вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и др. В то же время для неотложного решения возникающих проблем при реализации нормативных правовых актов возможно осуществление оперативного мониторинга. Так, ситуация с лесными пожарами летом 2010 г. потребовала проведения оперативных мероприятий по оценке эффективности действия лесного законодательства.

--------------------------------

<1> Подробнее об оценке регулирующего воздействия см. гл. 2, 4.

<2> См., например, Постановление Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 октября 2009 г. N 1896 "О примерном плане проведения мониторинга нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов", Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 января 2010 г. N 1922-IV "О плане проведения мониторинга законов Нижегородской области в I полугодии 2010 года".

По форме проведения правовой мониторинг может быть:

- отраслевым, т.е. предназначенным для получения информации о реализации нормативных правовых актов в определенной сфере (отрасли) правового регулирования;

- тематическим, т.е. направленным на изучение фактических результатов реализации закона органом власти, организацией в сфере их деятельности;

- точечным, т.е. проводиться применительно к отдельному закону или иному правовому акту или отдельной их части.

Объектами правового мониторинга выступают нормативный правовой акт в целом или его часть, комплекс нормативных правовых актов, регулирующих отдельную сферу общественных отношений. Кроме того, оценка качества нормативных правовых актов, эффективности их реализации будет неполной без анализа разрабатываемых на основе нормативных правовых актов локальных правовых актов. Объектами правового мониторинга выступают и результаты правоприменительной практики, в частности, решения судебных органов, в которых анализируется и оценивается применение правовых актов.

При рассмотрении вопроса о субъектах правового мониторинга полагаем, что небезынтересно обратиться к опыту зарубежных стран, анализ которого позволяет выделить следующие способы организации системы по изучению и оценке эффективности национального законодательства: централизованный, децентрализованный и смешанный.

Отметим, что централизованный способ, при котором оценка эффективности законодательства осуществляется специальным уполномоченным органом, организацией или структурой, встречается крайне редко. Примером здесь может служить опыт Республики Узбекистан, где субъектом, уполномоченным осуществлять оценку эффективности национального законодательства и практики его применения, является Институт мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Указ Президента Республики Узбекистан от 2 апреля 2005 г. N УП-3590 "О создании Института мониторинга действующего законодательства при Президенте Республики Узбекистан".

Гораздо чаще в целях проведения изучения и оценки эффективности национального законодательства применяются децентрализованный и смешанный способы. При децентрализованном способе проведение указанной деятельности не является чьей-либо прерогативой, и любой заинтересованный субъект вправе осуществлять указанную деятельность по собственной инициативе (такой способ используется, например, в Германии, Испании). Смешанный способ изучения и анализа эффективности законодательства предполагает наделение соответствующими полномочиями определенных субъектов (органов государственной власти и т.д.), а также возможность проведения указанной деятельности иными субъектами в рамках своей компетенции (в определенной степени реализуется в Швеции, Италии) <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Горохов Д.Б., Глазкова М.Е. Организация мониторинга законодательства: опыт зарубежных стран // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. N 4. С. 106 - 109.

Сложившаяся в нашей стране практика позволяет говорить об использовании смешанного способа. С одной стороны, функции по проведению правового мониторинга закреплены за рядом федеральных органов исполнительной власти <1>, органов государственной власти субъектов Российской Федерации <2>, за органами местного самоуправления <3>. С другой стороны, предусматривается проведение правового мониторинга с привлечением независимых организаций.

--------------------------------

<1> См., например, Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации"// СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867; Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации"// СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

<2> См., например, Закон Липецкой области от 5 декабря 2008 г. N 213-ОЗ "О мониторинге нормативных правовых актов Липецкой области"; Постановление Правительства РС(Я) от 19 мая 2010 г. N 234 "Об утверждении Положения о порядке проведения мониторинга федерального законодательства и ревизии нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия) на соответствие вновь принятым нормативным правовым актам Российской Федерации и Республики Саха (Якутия)"; Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 23 октября 2008 г. N 1252-IV "О принятии Положения о мониторинге законов Нижегородской области" // СПС "Консультант.

<3> См., например, решение Думы г. Сургута от 27 апреля 2006 г. N 10-IV ДГ "О Регламенте Думы города Сургута"; Постановление администрации г. Ноябрьска от 15 декабря 2009 г. N П-2391 "О мониторинге правового пространства муниципального образования "Город Ноябрьск" // СПС "Консультант".

Организация деятельности по проведению правового мониторинга среди субъектов первой группы возможна одним из следующих способов. Проведение правового мониторинга может быть возложено на юридическое подразделение (правовой департамент, управление, юридический отдел) соответствующего органа публичной власти. Такие подразделения уже осуществляют ряд функций, относящихся к правовому мониторингу (анализируют и обобщают практику применения законодательства в сфере деятельности министерства, судебную практику, занимаются подготовкой обзоров законодательства, аналитических и информационно-справочных материалов и др.).

Однако указанные юридические подразделения и так перегружены текущей работой. Поэтому наиболее эффективным представляется создание специализированного подразделения (отдел правового мониторинга) в рамках существующего подразделения в сфере законопроектной деятельности органа государственной власти или в структуре органа местного самоуправления и наделение его функцией по проведению правового мониторинга, обобщению его результатов и подготовке итогового документа. В этом случае необходимо нормативно закрепить порядок получения указанным подразделением соответствующей информации у иных органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, подведомственных им учреждений и организаций. Например, отдел мониторинга правоприменения образован в рамках Департамента законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения Министерства юстиции РФ.

Относительно второй группы обозначенных нами субъектов отметим, что проведение правового мониторинга с привлечением независимых экспертных организаций является необходимым, поскольку позволяет учитывать все разнообразие сложившейся правоприменительной практики. К независимым экспертным организациям относятся: научные учреждения, общественные объединения, бизнес-объединения (РСПП, Деловая Россия, Опора России и др.), профсоюзные организации, организации, осуществляющие социологические исследования, и др. При проведении правового мониторинга независимыми экспертными организациями должны соблюдаться следующие требования:

- беспристрастность и объективность выводов и результатов экспертной оценки;

- полнота и достоверность результатов проведенного правового мониторинга;

- компетентность и высокий профессиональный уровень независимых экспертов.

В соответствии с проектом Указа Президента Российской Федерации "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями будет возложена на Министерство юстиции Российской Федерации. Министерство юстиции РФ также ежегодно должно будет подготавливать проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации на основании утвержденного плана мониторинга правоприменения на соответствующий год, и направлять его в Правительство РФ в установленные сроки.

Таким образом, несмотря на отсутствие основополагающего нормативного правового акта по вопросам организации и проведения правового мониторинга в Российской Федерации, в этой сфере накапливается определенный практический опыт как на федеральном, так и на региональном уровнях. Вот первые результаты. В Липецкой области проведен правовой мониторинг Закона "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области" <1>, в Нижегородской области - Закона "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области" <2>, Закона "О молодежной политике в Нижегородской области" <3> и ряда других законов. Происходит активная разработка методических основ правового мониторинга.

--------------------------------

<1> Постановление администрации Липецкой области от 14 мая 2009 г. N 998-пс "О результатах мониторинга Закона Липецкой области "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Липецкой области".

<2> Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28 января 2010 г. N 1932-IV "О результатах мониторинга Закона Нижегородской области "Об участии граждан в обеспечении общественного порядка на территории Нижегородской области".

<3> Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 25 июня 2009 г. N 1601-IV "О результатах мониторинга Закона Нижегородской области "О молодежной политике в Нижегородской области".

В целях обмена указанным опытом и поиска дальнейших путей развития проводятся конференции, посвященные вопросам правового мониторинга. Начиная с 2003 г. под эгидой Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проходит ежегодная научно-практическая конференция "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики". Учитывая возрастающее значение правового мониторинга, в число организаторов указанной конференции в 2010 г. также вошли Министерство юстиции РФ и Конституционный Суд РФ <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Павлушкин А.В., Нанба С.Б. Новый формат конференции по мониторингу законодательства и правоприменения // Журнал российского права. 2010. N 8. С. 83 - 89.

Ежегодные конференции и семинары проходят также в субъектах Российской Федерации. Так, в апреле 2010 г. в Московской городской Думе состоялся уже шестой по счету научно-практический семинар "Тенденции и итоги формирования института мониторинга законодательства и правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации". Аналогичные конференции проходят в Республике Коми, Московской области и ряде других субъектов Российской Федерации.

Определенные итоги по результатам совместной деятельности Совета Федерации с иными субъектами по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации отражаются в докладах Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Указанные доклады обобщают опыт законодательной работы, определяют дальнейшие перспективы правового развития, а также содержат материал для научного осмысления в контексте разработки теоретических и практических аспектов правового мониторинга. Аналогичные доклады готовятся и в субъектах Российской Федерации, например, в Тверской, Курской областях, Республике Тыва и др.