Глава 7. Есть итоги и оценки. Нужны правовые коррекции

Проведенное исследование убеждает как в полезности таких устойчивых понятий, как соблюдение, исполнение, реализация права, так и в их односторонности. До сих пор не удается связать механизм действия закона с его результатами и последствиями. В ранее опубликованной монографии "Правоприменение: теория и практика" (2008 г.) авторы сделали упор на обеспечение действия закона. Следующий шаг - поиск новой меры измерения эффективности правового воздействия в условиях подвижной общественной среды.

Проведенные операции информационно-аналитического и юридического характера не означают финиш в реализации правовых актов. Нами уже исследовались циклы правового развития, в пределах которых сохраняется как правовая преемственность, так и правовая инновационность. Забвение этого принципа весьма пагубно и неизбежно приводит к снижению эффективности правового регулирования в локальном и общем масштабах. Функционирующий институт правового мониторинга позволяет избежать этих недостатков.

Причем следует ввести его результаты в постоянно действующий механизм правового регулирования. Тут целесообразны три основных направления деятельности всех субъектов права.

Во-первых, проведение и условное завершение анализа последствий реализации правовых актов должны быть выражены в определенном юридическом режиме. Это означает, что оценки и выводы должны быть оформлены в конкретных формах - отчетах, докладах, оперативной информации, справках. Соответствующие органы публичной власти и организации, учреждения обязаны реагировать на эти материалы. Сказанное относится и к институтам гражданского общества.

Во-вторых, после оценки последствий правовых актов необходимо осуществить систему корректирующих действий: а) изменить содержание действующих правовых актов (например, соотношение частноправовых и публично-правовых регуляторов в той или иной сфере); б) укрепить их ресурсный потенциал; в) скорректировать деятельность органов исполнительной и муниципальной ветвей власти; г) повысить квалификацию и качество работы государственных и муниципальных служащих; д) повысить уровень юридической работы бизнес-структур, имея в виду недооценку ими системной реализации законов; е) обеспечить более широкую общественную поддержку и добиться эффективного применения судебных и досудебных процедур; ж) подготовить и принять новые правовые акты.

В-третьих, выбор акцентированных средств зависит от конкретных ситуаций и решаемых задач.

Недооценивается системный аспект правового регулирования, когда готовятся и принимаются акты вне связи друг с другом, когда неравномерно развиваются отрасли законодательства. Не преодолена практика поспешной подготовки правовых актов без серьезных обоснований, расчетов и прогнозных оценок. Отсюда вытекает беспрерывный поток поправок, изменений и дополнений, который ставит правоприменителя в трудное положение.

Учитывая сложность воздействия на общественные процессы, на поведение и деятельность людей, мы определяем принципы, соблюдение которых служит моделью для практики правового регулирования.

Во-первых, принцип достоверного и опережающего отражения действительности, который позволяет правильно использовать аспекты познавательного процесса и обнаруживать явления и события, требующие правового регулирования. Тут важна мера правового опосредования, определяемая только с помощью аналитической, статистической и иной информации, прогнозных разработок, путем использования результатов научных исследований и публичных обсуждений.

Во-вторых, принцип объективного отражения в правовом регулировании всего спектра социальных интересов. Интересы выступают движущей силой правовых действий и решений и их учет одухотворяет механизм регулирования и связывает его с вышеназванным принципом достоверности. Причем в праве должны отражаться разнообразные интересы, находящиеся между собой в подвижных соотношениях, - всеобщие мировые интересы, национальные интересы, государственные, региональные, корпоративные, профессиональные и частные (личные) интересы. Право по-разному придает им "весы значений", обеспечивает и охраняет <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Правовое обеспечение национальных интересов. М., 2005.

В-третьих, принцип непрерывного развития права, выражающийся в обеспечении правопреемственности нынешнего и последующего этапов. Тем самым сохранятся устойчивые свойства правовых регуляторов. Это и стабильные регуляторы, и устойчивые процедуры, и "юридико-интеллектуальные накопления", и юридические традиции, и национально-правовой менталитет.

Речь идет о цикличности развития права в рамках триады "правопонимание - правотворчество - правоприменение", которую нельзя разрывать. В рамках этого макси-цикла возможны мини-циклы, отражающие либо "застылость" правовых актов, либо обновление отрасли законодательства, либо кодификацию, либо введение новых правозащитных процедур. Меняется и отношение общества, граждан к праву - от поддержки до нигилизма и полного отторжения. Программы и планы в правовой сфере - оправданны.

В-четвертых, принцип системности правового регулирования, который означает: а) согласованное или одновременное развитие разных отраслей и институтов законодательства либо принятие крупных системообразующих актов для решения стратегических задач; б) комплексное сочетание различных способов правового воздействия (норм, процедур, органов); в) обеспечение баланса публичного и частного права и соответствующих методов императивно-властного и договорно-дозволительного регулирования.

В-пятых, принцип обоснованного выбора правовых регуляторов как своего рода юридических формул поведения и деятельности. Их точное определение и облечение в юридически корректную форму, с одной стороны, поиск и нахождение наиболее целесообразного сочетания, с другой, придают правовому регулированию значение программного, регламентирующего, корректирующего, контрольного воздействия на общественные отношения. Соответственно, различаются формы воздействия и способы реагирования на них.

В-шестых, принцип процедурно-регламентного правового регулирования вводит сложную и многообразную деятельность по анализу ситуаций, выбору предметов регулирования, определению форм правовых актов и видов, обеспечивающих институтов. Имеются в виду права и обязанности органов, служащих и граждан, последовательность и режимы их действий, этапы совершения операций и т.п. Такая формализация придает правовому регулированию строго функционально-целевой характер и обеспечивает ориентацию всех его средств на достижение конечных результатов.

Строгое соблюдение принципов правового регулирования позволяет переходить к определению обоснованной меры правового регулирования - меры, необходимой для решения задачи, меры достаточной, меры не вполне достаточной, избыточной меры. Поиск ее означает полное и достоверное знание существующего уровня правового регулирования (с помощью той или иной меры оценки). Новое целеполагание и задачи по изменению правовой ситуации и формированию на их основе новых правовых состояний следует осуществлять с учетом изложенного выше Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия.

Вводимое новое правовое регулирование включает в себя анализ и оценку: а) предметов регулирования и возможностей использования других правовых актов, а также информационных, организационных и социальных средств; б) изменений в статусе субъектов права в части их функций, прав и обязанностей, ответственности; в) изменений в статусе субъектов предпринимательской и иной деятельности и их взаимоотношений с органами публичной власти; г) прогнозных сценариев оценки будущих правовых ситуаций и возможные риски реализации правовых актов в юридической сфере, также в политической, экономической и социальной сферах; д) механизмов ресурсного обеспечения будущего правового акта.

Подобные аналитические разработки полезно проводить постоянно в рамках механизма правового мониторинга. Они оправданны в виде самостоятельных исследований и составных частей комплексных разработок, о чем говорилось выше. Все более насущной становится перспективная разработка правового обеспечения сфер, отраслей <1> и институтов путем сочетания международного и национального права.

--------------------------------

<1> Правовое обеспечение промышленности: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М.: Юриспруденция, 2010.

Уже сделаны первые шаги такого рода применительно к Таможенному Союзу, на очереди - правовое обеспечение зоны свободной торговли. Путь открыт.

Проведенное исследование итогов правового воздействия позволяет обнаружить различные последствия. Они различаются по степени соизмерения с целями и задачами и средствами регулирования. И их оценка, естественно, будет неодинаковой. Весьма условно выделим типичные последствия нормативных правовых актов: а) планируемые; б) расчетные; в) предвидимые; г) допускаемые; д) неожиданные.

Сопоставление правовых результатов и фактических результатов показывает, что между ними не бывает прямой связи - хорошие результаты могут быть достигнуты при слабом правовом воздействии, и наоборот. Объяснением служат другие регуляторы и действия объективных и субъективных факторов. Радиус фактических последствий актов бывает намного шире юридических последствий (например, в сфере экологии, где плохая реализация Климатической доктрины, Лесного, Водного и других кодексов привела летом 2010 г., кроме прямого ущерба, к огромным нарушениям и сбоям в сфере действия административного, трудового, предпринимательского, медицинского законодательств.

Объективная оценка последствий актов не может быть финалом, поскольку она должна получить продолжение в юридических действиях и решениях. Это могут быть коррекции, о чем говорилось выше, а также меры ответственности для виновных лиц. Должностные лица и служащие несут ответственность по административному, трудовому, гражданскому и уголовному законодательству. Тут важно рассматривать именно невыполнение или плохое выполнение правовых актов основанием для привлечения работников к ответственности.

Например, удаление главы муниципального образования в отставку может инициировать треть депутатов местного собрания или глава субъекта Федерации. Основанием для этого являются решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление неблагоприятных последствий; неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения; неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.

Не менее полезно освоить и использовать механизм поощрения за достижение позитивных показателей реализации законов и иных актов. Шкала стимулирования-поощрения должна быть точной и применяться объективно.

Итак, последствия действия правовых актов... Это и финиш, и старт новым циклам правового регулирования.