§ 3. Возможные способы измерения последствий закона

Размышления, которыми мы поделимся выше, приводят к выводу о необходимости определения более строгих критериев оценки реального правового воздействия. Поиск решений в этом направлении должен опираться на новый подход к пониманию права как сложной социальной системы, построенной и функционирующей на основе собственных внутренних зависимостей и тенденций и одновременно открытой для широкого взаимодействия с общественной средой. Это исключает господствующие в юридической науке однолинейные закономерности расширения сферы права и повышения его роли в абсолютном значении. Наша концепция исходит также из признания сложных циклов правового развития, с присущими им целями, этапами и результатами <1>.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010.

Очень сложно для оценки последствий правовых актов использовать принцип их системности. При всей его бесспорности нелегко избавиться от привычки анализировать ход реализации и результаты действия лишь отдельных актов. Между тем как на общий или смежный предмет регулирования, так и на отдельный предмет регулирования воздействуют разные виды актов - прямо или косвенно, в данный момент или в отдаленном будущем. Мы исследовали эти системные связи и зависимости как корреляции <1>, и в данном случае надо лишь напомнить об этой аксиоме.

--------------------------------

<1> Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: ЭКСМО, 2009; Эффективность законодательства в экономической сфере. М.: Волтерс Клувер, 2010.

Трудность анализа усугубляется тем, что разные акты не однолинейно, а весьма противоречиво влияют на общественные процессы, на поведение людей и деятельность органов и организаций. Нередко международные акты-договоры и стандарты действуют непосредственно, "обгоняя" и даже "подавляя" национальные акты. Своеобразное и подвижное сочетание национальных и международных правовых регуляторов следует учитывать в полной мере. В частности, в нашей стране только начал реализовываться Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности", а уже предстоит реализация в рамках будущего Договора о зоне свободной торговли на пространстве СНГ, в основе которого лежат принципы ВТО. Речь идет о выработке единых правилах торговли, о мерах торговой защиты и процедурах разрешения споров, а также о национальном режиме госзакупок, о свободе транзита на трубопроводный транспорт и т.п. Потребуются изменения в механизмах принятия и реализации национальных актов.

Это - не частный, а типичный пример расширяющихся интеграционных связей, что получает разную интерпретацию в юридических сферах. В США все более популярной становится концепция глобального административного права, вводящего универсальные регуляторы. Ведутся дискуссии об их границах и влиянии на сферы национальной юрисдикции и политики <1>. Меняется классическая модель международного права, требуется модификация системы международного права в связи с новыми негосударственными участниками и глобальным кризисом верховенства права <2>.

--------------------------------

<1> European Journal of Internationak Law, vol. 17 (2006). N 1. P. 1 - 15.

<2> Зорькин В.Д. Вызовы глобализации и правовая концепция мироустройства // Российская газета. 2010. 10 октября.

Подзаконные акты подчас воспринимаются как приоритетные перед нормами законов, а локальные акты и действия бизнес-структур вообще совершаются вопреки нормам закона. Нельзя забывать о большом удельном весе неформальных отношений и договоренностей, которые подчас обессиливают формы действующих правовых актов.

Примечателен переход с юридической точки зрения общего нормативного регулирования в индивидуальное правовое регулирование, когда либо в автономном, либо иерархическом порядке происходит правовая персонификация <1>. Но увлеченность дробными конструкциями затрудняет выявление и оценку обоснованности как письменных, так и устных решений, хотя для граждан и бизнеса это наиболее болезненный момент в их отношениях с властью.

--------------------------------

<1> Манникес И.А. Индивидуальное правовое регулирование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2009.

Отсюда исходит возможность установления показателей позитивного действия закона, о чем говорилось выше.

Изучение практики деятельности ряда федеральных министерств, агентств и служб, а также региональных органов свидетельствует об устойчивости нашей гипотезы об абсолютизации правотворчества в отрыве от правоприменения и оценки его последствий как стадии всего правового цикла. До сих пор фрагменты контрольной деятельности заменяют правовую аналитико-оценочную фазу даже при наличии механизма управления по результатам.

Предстоит нормативно закрепить систему правового мониторинга (подготовлен проект Указа Президента РФ о мониторинге правоприменения), определить субъектов и процедуры его проведения, согласованные информационные базы, порядок подготовки выводов и рекомендаций по результатам мониторинга и их использования во всех звеньях публичного и экономического управления.

Приходится собирать и анализировать информацию не только об отклонениях от норм, но и об их преобразовательном воздействии.

Интересно в этом плане распоряжение администрации Томской области от 30 июня 2008 г. N 397-ра "Об утверждении Порядка анализа информации о финансовых, экономических, социальных и иных показателях развития малого и среднего предпринимательства Томской области". Порядок определяет участников анализа информации о финансовых, экономических, социальных и иных показателях развития малого и среднего предпринимательства Томской области, их полномочия и устанавливает процедуру планирования осуществления анализа информации. Анализ информации проводится в целях оценки эффективности реализации полномочий органов государственной власти. Осуществляется Департаментом развития предпринимательства и реального сектора экономики Томской области на основании статистических данных, ежегодных исследований показателей деятельности предприятий в сфере малого и среднего предпринимательства, проводимых в установленном им порядке, и иных видов исследований.

Вот перечень показателей деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства для проведения анализа: период предпринимательской деятельности; количество наемных работников; вид экономической деятельности; вид (наименование) мотивации к предпринимательской деятельности; вид (наименование) препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности и способы его преодоления; площадь земельного участка; количество единиц машин и оборудования; объем выручки в год; доля затрат на оплату труда от оборота; планируемые изменения количества рабочих мест; потребность (объем) в финансовых ресурсах; потребность (объем) в информационных ресурсах; степень "непреодолимости" проблем, создаваемых разными органами государственного контроля; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных деятельностью правоохранительных органов; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных механизмами государственной поддержки; доля субъектов малого и среднего предпринимательства, удовлетворенных доступностью и качеством информации о программах финансирования малого бизнеса; доля предпринимателей, удовлетворенных условиями ведения бизнеса в Томской области.

Как видно, здесь оценке результатов и последствий правовых актов служит информация их исполнителей, т.е. объекта правового воздействия.

Как уже отмечалось, нами рекомендуется учитывать негативные показатели реализации нормативного правового акта.

Полученная информация позволяет продолжить анализ и подготовить оценки и коррективы. Ведь нередко выявляется ошибочность целей либо недооценка нормативно установленных целей. Изучение показывает, что нередко не менее 1/3 актов и действий совершается по текущим поручениям вышестоящих органов и должностных лиц, и нормативные цели и программные задания остаются в стороне. К тому же фактические результаты в регулируемой сфере могут быть получены без видимых действий соответствующих органов, т.е. их "вклад" в их достижение очень мал, либо его трудно определить.

Нужно учитывать корреляции двоякого рода - внутри правовой системы и между внешней средой и правовой системой. Имеются в виду взаимовлияния разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы.

В первом случае речь идет: а) об изменчивом уровне правосознания и правовой культуры (в обществе, в слоях общества и т.п.); б) о подвижности типов правового и неправового поведения; в) о динамике правонарушений; г) о разных правовых актах с присущими им "наборами" регуляторов, об изменении их соотношения; д) о способах реализации правовых актов; е) о деятельности органов публичной власти в соответствии с их статусом; ж) о деятельности бизнес-структур, организаций, учреждений в соответствии с их уставами (положениями); з) о процедурах и регламентах выполнения функций и оказания услуг; и) о режимах и уровнях государственного управления; к) о влиянии регуляторов международной среды (подражание, давление, сотрудничество).

Корреляция второго рода отражает: а) влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов; б) типологию ситуаций: нормальных, с малыми отклонениями, чрезвычайных, кризисных, в случаях смены политических курсов, непредвиденных конфликтов и войн; в) индикаторы реагирования правовых элементов (средств). Например, смещение деятельности органа от нормативных функций, издание подзаконных актов вопреки закону, использование резервных режимов и т.п.; г) риски в правовой сфере.

И вот ключевой вопрос - предвидение, анализ и оценка возможных последствий реализации правовых актов. Обязательность данного критерия правотворчества и правоприменения применительно к проектам федеральных законов установлена в п. 3 Основных требований к Концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. С учетом этого ниже излагаются варианты возможных последствий реализации законов и иных нормативных правовых актов.

Экономические последствия реализации и нормативных правовых актов могут (прямо или косвенно) выражаться:

а) в росте или падении производительности труда (в отраслях);

б) в реальном увеличении или уменьшении доходов государственного бюджета;

в) в объемах реальных бюджетных расходов;

г) в изменении удельного веса организаций различных организационно-правовых форм;

д) в динамике занятости населения, в том числе безработных;

е) в изменениях уровня ВВП;

ж) в динамике уровня развития производственных и непроизводственных отраслей;

з) в динамике использования кредитных ресурсов;

и) в изменениях удельного веса предпринимательской деятельности в общем объеме производства продукции, товаров и оказания услуг.

Приведенные характеристики не означают прямые и упрощенные корреляции в правовой и социально-экономической сферах. Специальный анализ взаимосвязи инвестиций в реальный сектор экономики и динамики преступности показывает, сколь опосредованна количественная зависимость второго явления от первого. Нужны дополнительные показатели, в частности, социальные факторы, качество работы правоохранительных органов и их финансово-экономическая обеспеченность, временной лаг <1>. Движение ученых и практиков в этом направлении представляется весьма перспективным.

--------------------------------

<1> Российское правосудие. 2010. N 6. С. 15 - 27.

Политические последствия реализации правовых актов могут выражаться:

а) в уровне доверия граждан к институтам публичной власти;

б) в динамике участия граждан в выборах органов власти;

в) в уровне деятельности (бездействии) государственных институтов;

г) в динамике деятельности общественных объединений;

д) в характере межнациональных отношений;

е) в характере взаимоотношений между слоями общества;

ж) в структуре обращений граждан в государственные и муниципальные органы;

з) в возможных изменениях оценок и ответных действий иностранных государств.

Социальные последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:

а) в динамике расходов на образование, здравоохранение, культуру и иные отрасли социальной сферы;

б) в изменениях сети и статусов социальных учреждений;

в) в динамике объемов публичных услуг, оказанных гражданам различными социальными учреждениями;

г) в изменениях среднего уровня доходов и расходов граждан (по категориям);

д) в изменениях структуры жилищного фонда и показателей обеспеченности жильем разных категорий граждан;

е) в динамике показателей количества и качества коммунальных услуг.

Все более очевидными становятся экологические последствия реализации правовых актов: а) сохранение и приумножение природных объектов (лесов, вод и т.п.); б) динамика вредных воздействий на экологические объекты; в) динамика экологических правонарушений; г) степень использования экологического критерия при принятии и реализации правовых актов хозяйственного и иного содержания; д) уровень экологического образования граждан.

Юридические последствия реализации законов и иных нормативных правовых актов могут выражаться:

а) в оценках гражданами и их объединениями положений законов и иных нормативных правовых актов;

б) в изменениях типов правомерного и неправомерного поведения граждан;

в) в степени реализации подзаконных, в том числе локальных, актов;

г) в согласованности или коллизиях разных правовых актов;

д) в динамике правонарушений (по их видам);

е) в изменениях уровня законности в регионах, в отраслях экономики и социальной сферы;

ж) в уровне доступа к праву (использование правовой информации).

Ряд негативных последствий правовых актов можно считать прямыми, поскольку их можно фиксировать с помощью традиционных оценок - статистических, отчетных, социологических, наблюдаемых. Таковыми являются установленные нарушения законности, коллизии в системе правовых актов, факты неуважения к праву, коррупционные проявления, снижение авторитета власти, эффективности управления.

Косвенные последствия выявляются в сферах действия права, о чем говорилось выше.

Еще раз напомним: юридические последствия возникают в ходе реализации одного правового акта, причем неодинаково применительно к закону, правительственному, ведомственному или локальному акту. Труднее выявить влияние международных актов. И если возможны последствия реализации отдельных положений закона и других актов, то более сложным является анализ совокупных или системных последствий, когда приходятся изучать действие актов, регулирующих однородные либо смежные отношения (например, в сфере финансового контроля). Во всех случаях приходится встречаться как с позитивными доказательствами реализации актов, так и с их нарушениями и бездействием. Подводить итог довольно трудно, но это надо делать.

После таких операций целесообразно сопоставить нормативные цели, решения и действия по их достижению и фактические результаты. Это позволит определить степень эффективности правового акта.

Естественно, последствия реализации актов могут быть: рассчитанными заранее; ожидаемыми; неожиданными и непредсказуемыми; "нулевыми". Если закон или другой правовой акт действует, то возможны следующие виды его последствий: а) одномоментные (разовые) или длительные; б) тематические (в разных сферах) и собственно нормативно-юридические; в) легальные, предусмотренные правовыми актами, и неформальные (договоренности, деятельность групп и неформальных организаций); г) косвенные, вследствие использования других регуляторов. И их следует предвидеть и заранее на них реагировать.