2. Порядок формирования, срок полномочий, отставка

Порядок формирования. Формирование Правительства РФ начинается с назначения его Председателя, который как ведущая фигура определяет основные направления деятельности Правительства я организует его работу.

Назначение Председателя Правительства РФ происходит с согласия Госдумы (в отличие от других членов Правительства).

Право Председателя Правительства предлагать Президенту РФ назначать или освобождать от должности членов Правительства РФ делает его не «первым среди равных» (так обычно характеризуют премьер-министров по отношению к другим членам Правительства в парламентских государствах), а должностным лицом, наделенным особыми полномочиями по отношению к любому члену Правительства (кроме тех, которые напрямую подчинены Президенту).

Председатель Правительства регулярно встречается с Президентом, получая от него поручения и указания, временно исполняет его обязанности во всех случаях, когда тот не в состоянии их исполнять (ч. 3 ст. 92. Конституции РФ).

Председатель Правительства действует в соответствии с Конституцией РФ (ст. 113), федеральными законами и указами Президента, что исключает возможность воздействовать на него в иных формах (указания, поручения и пр.) со стороны Федеральною Собрания РФ. Перечисляя правовые акты, которыми обязан руко-водствоваться Председатель Правительства, Конституция РФ тем самым предоставляет ему определенные гарантии самостоятельности.

Может ли Президент РФ брать на себя функцию Председателя; Правительства? В отечественной практике такой случай имел место в 1992 г., когда в условиях нарастающего противостояния между законодательной и исполнительной властями Б.Н. Ельцин некоторое время выполнял обязанности главы Правительства, однако Конституция РФ 1993 г. такой возможности не предусматривает, скорее ее исключает, только в исключительных условиях острейшего политического кризиса можно допустить, что Государственна Дума даст согласие на назначение Президента главой Правительства, однако это решение противоречило бы Конституции РФ.

Правомерно поставить и другой вопрос: может ли Президент страны предложить Госдуме в качестве кандидатуры на пост главы Правительства одного из ее депутатов? Конституция РФ не исключает такой возможности, но в случае согласия Госдумы депутат, кандидатура которого предложена на пост главы Правителъства, должен (исходя из принципа разделения властей) немедленно сложить с себя депутатские полномочия. Таким образом, можно утверждать, что юридически Президент РФ совершенно свободен подборе кандидатуры Председателя Правительства РФ, хотя, разумеется, связан определенными политическими обстоятельствами.

Конституция РФ обязывает Президента РФ соблюдать установленные сроки для внесения кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.

Предусмотрены три срока внесения соответствующей кандидатуры в Госдуму РФ:

не позднее двух недель после вступления в должность вновь избранного Президента РФ;

не позднее двух недель после отставки Правительства РФ;

в течение недели со дня отклонения внесенной кандидатуры Государственной Думой РФ.

Однако Госдума тоже связана определенными сроками.

Согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 111) она рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру в течение недели со дня внесения в соответствии с предусмотренным Регламентом порядком (выступление кандидата с программной речью, вопросы к нему и голо- сование).

При этом Госдума не может требовать от кандидата оглашения намеченного им состава нового Правительства РФ, поскольку правом формирования последнего обладает только назначенный Президентом РФ (после получения согласия Госдумы) Председатель Правительства РФ.

По поводу избрания главы Правительства между Президентом Госдумой могут возникать разногласия. Их преодоление регламен- тируется Конституцией РФ в весьма жестких формах.

Так, после трехкратного отклонения Госдумой представленных кандидатов Президент РФ сам назначает Председателя Правительства РФ, распускает Госдуму и назначает ее новые выборы.

Конституция РФ не указывает, должен ли Президент РФ после отклонения первой кандидатуры в последующие разы вносить новые кандидатуры или он вправе трижды предлагать одно и то же лицо.

Такое право Президента РФ поддержал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 декабря 1998 г.. указав, что оно (право) должно реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

Естественно, что в обычных условиях роспуск Госдумы РФ и назначение ее новых выборов не очень желательны для депутатов, что нередко используется Президентом как средство давления на них при решении вопроса о согласии, но можно представить себе и иные (весьма вероятные) обстоятельства, когда новые выборы в Госдуму будут политически невыгодны главе государства, что заставит его искать более компромиссного кандидата на пост Председателя Правительства. Так что соотношение политического риска выглядит здесь в достаточной мере сбалансировано. Однако, если Госдума проявит твердость и отклонит все кандидатуры, предложенные Президентом, он вынужден будет назначить Председателя Правительства без ее согласия, руководствуясь единственным соображением — не оставить страну без Правительства.

Членам Правительства РФ не запрещено состоять в политических партиях, но они

не могут занимать никакой другой должности в государственных органах или органах местного самоуправления, общественных объединениях,

не имеют права на предпринимательскую деятельность, а также любую иную оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой.

Они должны ежегодно представлять сведения о своих доходах и имуществе, несут ряд других обязанностей, установленных соответствующим федеральным конституционным законом.

Срок полномочий, отставка. Конституция РФ не устанавливает срока полномочий Правительства, но оно обязательно формируется в связи с избранием или переизбранием Президента и слагает свои полномочия перед вновь избранным главой государства.

Основная формула, следовательно, такова: новый Президент — новое Правительство, что косвенно устанавливает максимальный срок его полномочий в четыре года.

В данном случае встает важный вопрос о легитимности согласия Госдумы на назначение Председателя Правительства при изменении ее состава. Ведь в середине законного срока полномочий (легислатуры) Президента могут пройти парламентские выборы, которые изменят состав Государственной Думы. Вернее даже сказать, что такие выборы всегда будут происходить в период президентской легислатуры, поскольку даже очередные парламентские выборы обычно не синхронизированы с датой выборов нового Президента. Однако в полном соответствии с логикой смешанной формы правления Конституция РФ не требует повторного согласия Госдумы на назначение Председателя и переназначения членов действующего Правительства. Решающее значение, таким образом, имеет законный срок полномочий Президента РФ, а не Госдумы.

Конституция РФ, как уже отмечаюсь, предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий Президента России.

Имеется в виду

его добровольная отставка,

стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия

или отрешение его от должности (ч. 2 ст. 92).

Во всех этих случаях Председатель Правительства РФ принимает на себя исполнение обязанностей Президента РФ, а руководимый им орган, естественно, продолжает действовать.

Исполняющий обязанности Президента Председатель Правительства ограничен в правах (не может распускать Госдуму, назначать референдум, вносить предложения о поправках и пересмотре поло жений Конституции РФ).

Не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий Президента должны состояться выборы нового главы государства.

Положение Конституции РФ (ст. 116) о том, что Председатель Правительства РФ слагает полномочия перед вновь избранным Президентом, означает, что это происходит в день объявления о результатах президентских выборов или что оно немедленно прекращает свою деятельность.

Президент вправе принять отставку Правительства только после своего вступления в должность, причем поручив Председателю и руководимому им органу действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Такой Указ, например, издал В.В. Путин в день вступления в должность Президента (7 мая 2000 г.; 2004 г.), приняв заявление предыдущего Правительства о сложении им полномочий.

В мировой конституционно-правовой практике известны понятия коллективной ответственности Правительства и индивидуальной ответственности каждого его члена. В первом случае Правительство, допустившее в своей деятельности какой-либо крупный провал, уходит в отставку в полном составе. Наряду с такой коллективной ответственностью каждый министр индивидуально отвечает за положение дел в своем ведомстве и в случае «прокола» должен уйти в отставку.

Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку всего Правительства.

В Конституции РФ таких понятий нет, но Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» установлено, что Правительство РФ является коллегиальным органом, следовательно, все его решения принимаются совместно, из чего вытекает вывод о существовании коллективной ответственности Правительства за проводимый им политический курс, но эту ответственность оно несет только перед Президентом, который вправе (хотя исключительно по предложению Председателя) освободить от должности любого члена Правительства, а также Председателя Правительства по собственному усмотрению, оставив на своих аостах всех остальных. Положение указанного Закона, согласно которому отставка Председателя Правительства автоматически влечет за собой отставку Правительства в полном составе, вносит своеобразную поправку в конституционные взаимоотношения последнего с Президентом. Это положение кажется более логичным для парламентской, но трудно воспринимаем для смешанной формы правления, существующей в России.

Каждый член Правительства несет индивидуальную ответственность за деятельность и положение дел в ведомстве, что дает основание Президенту РФ своей властью освобождать министров, если у них возникли серьезные недостатки в работе.

Закрепив за Госдумой право давать согласие (или отказывать в нем) на назначение Председателя Правительства, Конституция РФ то же время не предусмотрела такого права в отношении освобождения от должности самого Председателя. Из этого умолчания вытекает безусловно право Президента РФ освобождать Председателя Правительства, не обращаясь за согласием к Госдуме, но немедленно уведомляя об этом обе палаты. Логическое объяснение такого положения следует искать в том, что Президент РФ несет ответственность перед народом за деятельность исполнительной власти и поэтому должен иметь возможность оперативно решать вопрос об освобождении от должности такого руководителя Правительства, действия которою не соответствуют политическому курсу Президента. Роль Госдумы в назначении Председателя Правительства этим, не ущемляется, поскольку новая кандидатура Председателя неминуемо будет представлена для получения ее согласия. Если же допустить, что Председателя Правительства нельзя освободить без согласия Госдумы, то последний получил бы серьезную поддержку для действии, идущих вразрез с политикой Президента РФ.

Вопросы отставки или, иначе говоря, конституционной ответст-венности Правительства в нашей стране регулируются ст. 117 Кон-; ституции РФ. Правительство может по собственному решению, принимаемому коллегиально, подать в отставку. Согласия Госдумы для этого не требуется (по прежнему Закону «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» оно предусматривалось).

Президент РФ единолично решает, принять или отклонить просьбу Правительства РФ.

Если он принимает отставку или может «уговорить» Правительство изменить свое решение, то дальнейшие действия Президента и Правительства понятны. Но что последует, если Президент не примет отставку, а Правительство будет на этом настаивать? Конституционного ответа на этот вопрос нет. Здесь возможно только политическое урегулирование, но Правительство (должно продолжать свою деятельность в силу ранее принятых обя- зательств. Положение Президента более предпочтительно. Он вправе по собственному усмотрению принять решение об отставке Правительства. Это положение Конституции РФ согласуется с функцией определять основные направления внутренней и внеш-политики, обеспечивать функционирование и вэаимодействш [органов государственной власти (ч. 2 и 3 ст. 80 Конституции РФ)

Ясно, что в случае принципиальных расхождений между Президен-

том РФ и Правительством РФ предпочтение в интересах стабильности государственной власти должно быть отдано Президенту РФ.

Более сложные отношения складываются между Правительством и Госдумой, поскольку, не имея конституционных средств воздействия на политику Президента РФ, Госдума систематически направляет острие своей критики именно на орган исполнительной власти.

Согласно Конституции РФ Госдума может выразить недоверие Правительству, что, однако, не влечет автоматически его отставки.

В течение трех месяцев Госдума вправе повторно выразить недоверие Правительству (если этот срок будет превышен, то выражение недоверия не может быть признано повторным).

В таком случае Президент РФ обязан принять одно из двух решений: объявить об отставке Правительства РФ либо распустить Государственную Думу РФ. Следует признать, что содержащаяся в данной ситуации угроза роспуска Госдумы не может не оказывать отрицательного влияния на депутатов.

Председатель Правительства РФ по собственной инициативе может поставить перед Госдумой вопрос о доверии Правительству РФ.

Если же Госдума в ответ на такую инициативу выразит свое недоверие, реакция Президента опять же может быть двоякой: в течение семи дней он может принять решение об отставке Правительства РФ или о роспуске Государственной Думы и назначить новые выборы.

Трудно представить, чтобы Председатель Правительства предпринял вышеуказанную акцию без согласия главы государства (хотя юридически это возможно, да и практически не так уж невероятно). Становится очевидно, что данная инициатива обусловлена договоренностью о принятии Президентом в рассматриваемом случае именно второго решения. Депутаты, конечно, понимают, что постановка Председателем Правительства РФ вопроса о доверии (в условиях выгодной политической конъюнктуры) по существу не оставляет им выбора: они должны выразить доверие, ее ли не хотят своего роспуска.

Следует заметить, что согласно Конституции (ч. 4 ст. 117) право постановки вопроса о доверии принадлежит не Правительству, а его Председателю. Это закономерно рождает предположение, что Председатель вправе совершить эту акцию единолично, но тогда затруднительно ответить, каковы должны быть его действия, если члены Правительства РФ на его заседании большинством голосов примут обратное решение, поэтому представляется более верным понимать данное право Председателя как полномочие, основанное на коллегиально принятом решении Правительства.

Следуем отметить, что недобровольная отставка Правительства РФ по инициативе ли Председателя Правительства РФ или Президента РФ, а также в связи с недоверием со стороны Госдумы в соответствии с Конституцией РФ — возможна. Однако во всех рассмотренных случаях Правительство РФ по поручению Президента страны продолжает действовать вплоть до сформирования нового Правительства. Этим закрепляется объективная необходимость непрерывности его деятель-) ности при всех сложившихся обстоятельствах.