4. Зростання бюрократичного апарату

XX ст. у США характеризується значним зростанням бюрократичного апарату, величезної мережі органів виконавчої влади: департаментів, незалежних відомств, урядових корпорацій, ко­мітетів, комісій, які безпосередньо входять до системи адміністративних установ, очолюваних президентом і урядом, тобто виконавчих органів, наділених владними повноваженнями, що мають право виносити рішення стосовно прав і обов'язків приватних осіб, або не входять до неї.

Адміністративним, регулюючим відомствам, на відміну від інших державних установ, не тільки надане право приймати нормативні акти (приписи), які роз'яснюють, доповнюють або інтерпретують відповідні закони, а й стежити за їх дотриманням. У світлі цього легко уявити величезну кількість таких актів, стандартів, нормативів, чинних у країні. Так, Комісія з цінних паперів і бірж має широкі повноваження з видання приписів стосовно діяльності фондових бірж, Міністерство праці візначає мінімум заробітної плати для працівників та службовців урядових закладів, Міжштатна торговельна комісія встановлює деякі тарифи та ін.

Апарат вищих органів виконавчої влади формується президентом спільно з Конгресом. Президент проводить реорганізацію федеральних установ та відомств і здійснює загальне керівництво їх діяльністю.

Право періодичної реорганізації федерального апарату виконавчої влади на основі так званих «реорганізаційних планів» надається президенту спеціальними законами Конгресу. Перший такий Закон Оувермена був прийнятий Конгресом у 1918 р. і надав В. Вільсону право реорганізувати адміністративний апарат для виконання військових завдань. У подальшому реорганізаційні плани здійснювалися і Гувером, і Рузвельтом, і Труменом, і іншими президентами в зв'язку зі зміною завдань, які стоять перед країною. Склад, структура органів виконавчої влади, пов'язаних між собою найскладнішими відносинами залежності і напівзалежності, непостійні.

Відкривають список федеральних адміністративних установ міністерства (департаменти в США). З цього списку виключаються як не адміністративні Міністерство закордонних справ (Держдепартамент), що здійснює зовнішньополітичні функції, і військові департаменти: армії, військово-морського флоту і військово-повітряних сил. Непостійний і Кабінет міністрів при президенті, він визначається законом або звичаєм. Так, створений ще в 1862 р. Департамент внутрішніх справ увійшов до Кабінету міністрів тільки в 1889 р.

За даними 1993 р., загальна кількість зайнятих в американських федеральних органах влади (усіх трьох її гілок) становить

З млн 115 тис. 46 чоловік, з них найбільше — в органах виконавчої влади — 3 млн 48 тис. 143 чоловіки. Водночас кілька мільйонів чоловік не значаться у федеральних відомствах, але вони працюють в них, одержуючи заробітну плату за грантами і контрактами.

Кардинальні зміни у внутрішній політиці, зміни національних пріоритетів або проблем, що виникають перед країною, вимагають створення нових міністерств і відомств. Так, слідом за створенням Міжштатної комісії з торгівлі, у 1903 р. було створене Міністерство торгівлі. Нова соціальна політика В. Вільсона привела до створення в 1913 р. Міністерства праці. За Трумена відповідно до реорганізаційного плану 1953 р. було створене Міністерство охорони здоров'я, освіти і добробуту, реформоване в 1979 р., у результаті чого з'явилися два міністерства: Міністерство охорони здоров'я і соціальних служб і Міністерство освіти. Міністерство житлового будівництва і міського розвитку, створене в 1965 р., а також Міністерство транспорту, створене в 1966 р., виникли в зв'язку з програмою «боротьби з бідністю» Л. Джонсона, складовою якої було будівництво дешевого житла тощо. Енергетична криза 70-х років змусила створити в 1977 р. спеціальне Міністерство енергетики, незважаючи на те, що в цей час вже існувала Федеральна комісія з енергетики.

Специфічним утворенням адміністративної системи США, пов'язаним із закономірною у будь-якому працюючому федеральному апараті напругою, що виникає між органами федерації і її суб'єктів, а також із зіткненням інтересів законодавчої і виконавчої влади, стала система численних незалежних відомств (агентств), які, володіючи правами адміністративних установ, наділених нормотворчими і квазісудовими повноваженнями, організаційно відокремлені від міністерств і користуються певною самостійністю навіть стосовно президента.

Незалежне відомство очолюється, як правило, колегіальним органом, главу якого призначає президент, але термін повноважень керівництва незалежного відомства перевищує термін повноважень самого президента; воно також періодично, не повністю, оновлюється, щоб зберігати певну наступність і незалежність.

Будучи формально підпорядкованим Конгресу, незалежне відомство не виключається і з-під контролю президента, головним чином через Адміністративно-бюджетне управління Виконавчого управління президента, коли йдеться про їхні бюджет­но-фінансові запити. Велика кількість таких відомств виникла в період «нового курсу», коли вони створювалися без достатнього узгодження і чіткої системи на основі потоку законодавчих актів, які визначали їхній склад, компетенцію, сфери діяльності та ін.

Відповідно до роду своєї діяльності незалежні відомства (на цей час їх створено близько 100) поділяються на політичні, економічні і соціальні. До перших належать такі важливі політичні утворення, як Комісія з громадянських прав і Федеральна комісія по виборах, до других — Федеральна резервна система, Комісія з цінних паперів і біржових операцій. Федеральна корпорація страхування вкладів, Експортно-імпортний банк тощо, до третіх — Національна рада з трудових відносин, Комісія із забезпечення рівних можливостей для працевлаштування та ін.

Схожими з незалежними агентствами за своїм правовим статусом адміністративними утвореннями є урядові корпорації, які діють у господарському обігу як приватні корпорації, але такі, що перебувають під безпосереднім контролем уряду, оскільки власність цих корпорацій є державною. Урядові корпорації пов'язані з виконанням тих чи інших урядових завдань, як, наприклад, Корпорація з гарантування пенсійного забезпечення.

Найважливішою ланкою системи органів виконавчої влади є Виконавче управління президента (ВУП). Не передбачене Конституцією ВУП створювалося виконавчим наказом Ф. Рузвельта спочатку з невеликою кількістю співробітників як інформаційно-координуючий орган президентської влади для посилення взаємодії між окремими ланками адміністративного апарату, який розрісся в 30-х роках. Воно складалося тоді з апарату Білого дому, Бюджетного бюро (що раніше було включене до структури Міністерства фінансів), Ради з планування національних ресурсів і двох управлінь — з кадрової політики і з урядових звітів. У разі виникнення надзвичайної обстановки передбачалося створення Управління з надзвичайних ситуацій (УНС).

Незмінною складовою ВУП з моменту його створення залишається апарат Білого дому, що налічує близько 90 чоловік, котрі перебувають на штатних посадах, серед яких головні посади обіймають Головний радник, прес-секретар і секретар по зв'язках із громадськістю. Цей апарат відповідає за зв'язок президента з Конгресом, главами міністерств і відомств, із засобами масової інформації тощо.

Спрямований вплив на засоби масової інформації з метою «належного висвітлення зовнішньої і внутрішньої політики США» є одним із завдань апарату Білого дому. На початку 1985 р. в рамках ВУП була створена спеціальна інформаційна служба новин Білого дому, яка складалася лише з урядових чиновників. Вона часто є єдиним джерелом інформації про політику Вашингтона. Білий дім здійснює загальне керівництво і гігантською машиною зовнішньополітичної пропаганди, основною ланкою якої є інформаційне агентство США (ЮС1Н).

Разом з розширенням президентських повноважень у зв'язку з ускладненням завдань, які стояли перед адміністрацією, зростали роль і значення ВУП у питаннях не тільки координації діяльності адміністративного апарату, а й вироблення національної політики, у прийнятті найважливіших політичних рішень, що, у свою чергу, викликало необхідність його структурної перебудови, збільшення чисельності апарату і розмірів асигнувань на його утримання.

Важливі зміни в структурі і функціях ВУП відбулися в роки Другої світової війни. Поряд із збільшенням чисельності апарату Білого дому, Ради з планування національних ресурсів і Бюджетного управління, замість двох старих управлінь — з кадрової політики й урядових звітів — були створені на постійній основі Управління з надзвичайних ситуацій (УНС) і Управління економічних стабілізацій (УЕС). На ці два управління, покликані не тільки розробляти, а й реалізовувати президентські, внутрішньо і зовнішньополітичні програми, і перемістився в цей час центр ваги з бюджетно-адміністративних підрозділів ВУП.

У межах УНС особливе місце став посідати відділ військової допомоги союзникам США, перетворений у 1941 р. на Управління з ленд-лізу, а в 1943 р. — на Управління із зовнішньої економіки на чолі з помічником президента, який виконував роль головного координатора різних відомств з надання військової допомоги союзникам США, відбудовних робіт тощо. До УЕС, що відіграло вирішальну роль в організації військового виробництва, стікалася вся інформація про військову продукцію, що випускається, про запаси сировинних ресурсів, про втрати збройних сил США і усіх воюючих країн, про закупівлі озброєння. Особливе стратегічне значення співробітництва США з країнами Латинської Америки спонукало створити в рамках УНС в 1941 р. спеціальний відділ міжамериканських справ, зайнятий розробкою військово-економічної та ідеологічної політики, проваджуваної в цьому регіоні.

Після війни ВУП почало не тільки відігравати визначальну роль у прийнятті найважливіших політичних рішень, а й виконувати роль своєрідного вищого арбітра в сфері виконавчої влади,

Переміщення центру ваги в прийнятті політичних рішень і програм з міністерств до ВУП не було гладким і не могло бути таким при дії механізму «стримувань і противаг», що забезпечували певний баланс, рівновагу політичних сил. Як і у випадку з марною спробою Ф. Рузвельта реформувати Верховний суд, йому не вдалося в роки війни за прикладом Великобританії створити певний президентський «військовий кабінет», до якого мали увійти військові міністри, представники Комітету начальників штатів та ін.

Невдалою в цей час через опір військових і ФБР виявилася і спроба Ф. Рузвельта централізувати в рамках ВУП усю розвідувальну діяльність. Але відповідна підготовча робота в цьому напрямі була проведена. Оскільки Комітет начальників штабів, якому було передано в роки війни керівництво всіма операціями органів політичної і військової розвідки, не справлявся зі своїми завданнями, у рамках Бюджетного управління було створене Управління координації інформації (УКІ), а в складі УНС сформоване Управління військової інформації.

Лише в умовах початку «холодної війни» у 1947 р. був прийнятий Закон про національну безпеку, на підставі якого був створений могутній підрозділ у рамках ВУП — Національна рада безпеки (НРБ) з підпорядкованим йому органом — Центральним розвідувальним управлінням (ЦРУ), очолюваним директором, який призначався президентом «за порадою і згодою Сенату» з діючих офіцерів збройних сил або цивільних осіб.

ЦРУ, як зазначається в Законі, не підлягало «військовому чи будь-якому іншому нагляду, контролю або будь-яким іншим обмеженням» з боку військових департаментів. Його обов'язком було «давати поради» НРБ з питань, що стосуються розвідувальної діяльності, «складати рекомендації» президенту з питань «координації розвідувальної діяльності департаментів і відомств уряду» та ін. При цьому прямо встановлювалося, що на директора ЦРУ покладається відповідальність за «захист джерел інформації і методів її одержання від неправомірного (неупов-новаженого) розсекречення (оголошення)», що робило його фактично безконтрольним.

Поряд зі створенням НРБ іншим важливим доповненням ВУП після Другої світової війни стало створення в 1946 р. вищевказаної Ради економічних консультантів і в 1963 р. Управ­ління представників США на торгових переговорах, що дало змогу значно розширити повноваження президента й у сфері зовнішньоекономічної діяльності.

Певні недоліки в апараті ВУП, пов'язані з виникненням НРБ і закріпленням за нею тільки сфери зовнішньої політики, пряма заборона ЦРУ «спостерігати за виконанням законів внутрішньої безпеки», що обмежує компетенцію ФБР, були усунені створенням у 1970 р. в його рамках Ради з питань внутрішньої політики, до складу якої увійшли відомі аналітики, покликані розробляти «поради президенту» щодо внутрішньополітичних проблем.

Багато рекомендацій цієї Ради, так само як і рекомендації Ради економічних консультантів, втілювалися в щорічних посланнях президента Конгресу «Про становище в країні». Цей підрозділ ВУП особливо часто перебудовувався. У результаті нової реорганізації ВУП при Дж. Картері в 1971 р. був створений Штаб внутрішньої політики. Р. Рейган перетворив його в 1981 р. на Управління з розробки політики (УРП).

Але за дедалі зростаючого значення цих підрозділів ВУП вирішальна роль у визначенні внутрішньої політики залишалася за його Адміністративно-бюджетним управлінням (АБУ), яке замінило Бюджетне бюро, що діяло раніше. До функцій АБУ, що є «очима і вухами президента», належить збір і аналіз даних для складання і контролю за виконанням щорічного бюджету, вивчення діяльності органів виконавчої влади, розробка планів їх реорганізації, ревізія бюджетних пропозицій урядових відомств тощо. Будь-яка пропозиція відомств щодо зміни діючих державних програм в галузі економіки, соціальної політики, військового будівництва, охорони навколишнього середовища та ін., перш ніж потрапити до Конгресу, вимагає схвалення АБУ, яке відіграє роль законодавчого фільтра президента. Приймаючи найважливіші політичні рішення, президент спирається насамперед на свій особистий штаб радників — фахівців кабінету й АБУ. Визнанням особливої важливості АБУ стало призначення його директора президентом за згодою Сенату.

Надмірне розростання бюрократичного апарату, який перетворився на самодостатню силу, викликає дедалі сильніше невдоволення і критику американців, до якої не може не прислухатися політичне керівництво країни. Бюрократів засуджують за тяганину, дублювання функцій, марнотратство, конфліктність. У 1978 р. була проведена реорганізація державної служби з метою її більшого пристосування і сприйнятливості до уря­дового політичного курсу шляхом удосконалення системи винагородження чиновників, підвищення їхньої кваліфікації,зміцнення дисципліни. На підставі Закону 1978 р. при деяких міністерствах і відомствах були засновані посади генеральних інспекторів, які розглядають скарги на зловживання чиновників та ін.

Усе голосніше почали лунати в урядових колах і вимоги дерегуляції громадського життя. Кандидати в президенти як козир стали використовувати в передвиборних кампаніях обіцянки покінчити з величезними витратами на держапарат, скоротити як його чисельність, так і кількість приписів, що ним видається. Особливо активно ці вимоги почали висуватися в другій половині 70—80-х років. Дж. Форд (1974—1977 рр.) сформував у Білому домі групу високопоставлених фахівців для складання огляду регулюючих приписів деяких федеральних відомств, за підсумками роботи якої було прийнято ряд законів про дерегуляцію в повітряному, залізничному й автодорожньому сполученні.

Невпинне зростання витрат на утримання регулюючих відомств змусило Дж. Картера виступити з програмою «планування подальших процесів регулювання», ослаблення вимог при регулюванні діяльності банків, малого бізнесу та ін. Йому вдалося прийняти в 1977 р. Закон про дерегуляцію вантажних ав-топеревезень і звільнити в 1980 р. підприємства малого бізнесу від обов'язку реєструвати свої цінні папери. Але смілива обіцянка скоротити 1 тис. 900 федеральних відомств до 200 не була виконана в чотирирічний термін його правління.

Особливо активний був у вимогах дерегуляції Р. Рейган, який не припиняв виступати проти «невиправданого втручання» держави у сферу ринкових і соціальних відносин. Не випадково він назвав свій прихід до влади в 1980 р. «кінцем ери Рузвельта в економіці». Проводячи неоконсервативну політику «спрощеного регулювання», Р. Рейган скоротив кількість регулюючих відомств (не зачепивши при цьому найбільших), розширив права АБУ, вимагаючи його обов'язкового аналізу на предмет виявлення «вартості і вигод» усіх відомчих нормативних приписів. З метою звільнення від зайвого тягаря регулюючих нормативів банків і малого бізнесу в 1987 р. були прийняті закони «Про рівні умови конкуренції в банківській сфері» і «Про реформу оздоровлення і зміцнення фінансових інститутів». Стимулюючи розвиток ринкових відносин, Р. Рейган провів безпрецедентну за своїми масштабами податкову реформу, скоротивши найвищу ставку податків на фізичних осіб з 70% у 1981 р. до 28—33% у 1988 р. При цьому 4,5 млн сімей з найнижчими доходами взагалі були звільнені від податків.

Реформа сприяла спаду інфляції, зростанню доходів малозабезпечених прошарків населення. Водночас були урізані 20 соціальних програм, які створювали умови, за твердженням Р. Рейгана, для «паразитизму й утриманства громадян», що негайно позначилося на загостренні проблем житла, страхування по безробіттю на федеральному рівні, державного медичного страхування (за наявності великої кількості американців, які не застраховані на випадок хвороби). Подальші політичні зміни після періоду дерегуляції, який тривав понад 10 років, були прямо пов'язані з посиленням у США руху на підтримку соціальних програм, вимогами більш активної ролі держави в сфері економіки в зв'язку зі зниженням конкурентоспроможності країни у світовій торгівлі, необхідністю охорони навколишнього природного середовища тощо. Пошуки балансу, заходи регуляції і дерегуляції економіки і соціальних відносин, з якими прямо пов'язана проблема загальної чисельності бюрократичного апарату, його здешевлення, залишаються актуальним завданням країни.