Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

себя процесс обучения и результат обучения; в узком смысле слова образование предстает в виде образовательного процесса.

Ориентируясь на определение образования, данное в преамбуле Закона об образовании, отдельные авторы пытаются разграничить услуги по обучению (услуги по передаче определенных знаний, формирование на основе этих знаний умений и навыков) и услуги по образованию (услуги по передаче определенных знаний, формирование на основе этих знаний умений и навыков и, кроме того, оказание на потребителя услуги воспитательного воздействия)13. С учетом вышеизложенного понимания образования и обучения представляется, что данное противопоставление услуг по образованию и обучению является неверным.

Рассматривая образование как единство процесса и результата обучения, опускается один из его элементов, обозначенный в Законе об образовании, – воспитание14. Функция воспитания, безусловно, необходима в процессе образования, особенно в условиях экономической и социальной нестабильности общества. Одним из принципов государственной политики в области образования является воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье. Через воспитание осуществляется преемственность культурного наследия нации. Однако о воспитании обучающихся сегодня, на наш взгляд, можно говорить лишь применительно, например, к школам, средним учебным заведениям. Высшую школу «воспитание» затрагивает в меньшей степени, на что имеются определенные причины. Во-первых, в вуз приходят взрослые люди с уже сформировавшимся мировоззрением; вовторых, воспитание обучающихся не может восприниматься как нечто само собой разумеющееся, а должно основываться на достижениях педагогики и

13 Микава Т.В. О понятии образовательной услуги / Образование и право: статус участников образовательных отношений. Материалы 1 Всероссийской научно-практической конференции. СанктПетербург. 1–2 декабря 2003 г. / Под ред. Г.А. Бордовского, В.В. Насонкина, В.Ю. Сморгуновой; Сост. Д.В. Харакка-Зайцев. СПб.: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2003. С. 219.

14 Воспитание понимается «как процесс и результат взаимодействия воспитателя с воспитанником с целью его личностного развития, усвоения социальных норм и культурных ценностей, подготовки к самореализации в том обществе, в котором он живет». См.: Хуторский А.В. Современная дидактика: Учебник. СПб.: Питер, 2001. С. 47.

социологии. Однако знания по данным дисциплинам хорошо известны, как правило, только лицам, получившим педагогическое образование. Все остальные преподаватели, если они не обучались в аспирантуре по дневной форме обучения, далеки от научных педагогических подходов, на которых должен строиться процесс воспитания. А ведь при воспитании, как и в медицине, должен действовать принцип – «не навреди»; в-третьих, в начале каждого учебного года факультеты, кафедры, профессорскопреподавательский состав вуза составляют план работы на учебный год, одним из разделов которого является «Работа по воспитанию студентов». Однако фактически эта процедура носит формальный характер; редко в каком вузе преподаватели отчитываются по данному разделу со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, следует заметить, что в условиях нетрадиционных форм обучения (дистанционное обучение), а также заочного обучения говорить о воспитании как элементе образования вообще крайне сложно в силу непродолжительного личностного контакта между обучающимся и преподавателем.

И все же отрадно отметить, что функция воспитания постепенно возвращается в вуз. Это проявляется через реанимацию института кураторства, создание в вузах отдельных подразделений по воспитательной работе (например, в Южно-Уральском государственном университете создано Управление по воспитательной работе) и т.д.

Одним из видов образования является высшее образование. В Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, под высшим образованием понимаются «все виды курсов обучения или групп курсов обучения, а также подготовка специалистов или исследователей на послесреднем уровне, которые признаются соответствующими органами Стороны как составляющие ее систему высшего образования»15. Но все же более адекватное его сущности определение высшего образования приводится в Государственном

15 Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в европейском регионе

(Лиссабон, 11 апреля 1997 г.) // СЗ РФ. 2000. № 39. Ст. 3836.

образовательном стандарте высшего профессионального образования16, где под ним понимается образование, полученное на базе среднего (полного) общего или среднего профессионального образования, в высшем учебном заведении по основным профессиональным образовательным программам, отвечающим требованиям, установленным стандартом, завершающееся итоговой аттестацией и выдачей выпускнику документа о высшем профессиональном образовании. Таким образом, высшее образование должно отвечать в совокупности следующим признакам: 1) должно осуществляться на базе среднего (полного) общего или среднего профессионального образования; 2) быть получено в вузе; 3) должно осуществляться по основным профессиональным образовательным программам, отвечающим требованиям ГОС ВПО; 4) должно быть подтверждено документом о получении высшего профессионального образования.

Образование всегда являлось приоритетным направлением государственной политики, так как его роль в поступательном развитии общества вполне очевидна. Именно с помощью образования западные государства смогли достичь высочайших достижений в науке, экономике, здравоохранении и т.д. При этом наиболее весомый вклад в развитии общественного прогресса принадлежит высшей школе.

Для ведущих зарубежных стран принцип приоритетности образования остается неизменным на протяжении десятилетий. Можно привести ряд примеров, иллюстрирующих какое значение придается образованию в иностранных государствах.

Так, например, президент США Д. Эйзенхауэр в обращении к американскому народу 4 октября 1957 года по случаю запуска в Советском Союзе первого искусственного спутника Земли подчеркнул: «Наши школы сейчас важнее наших радиолокационных станций, школы таят в себе большую силу, чем энергия атома». Президент Дж. Кеннеди в своем первом

16 Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.1994. № 940 // СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2085.

послании Конгрессу США в январе 1961 г. отметил следующее: «Мы ставим целью значительно увеличить экономический рост. Но, согласно данным последних исследований, наибольшую отдачу дают капиталовложения в образовании, доходя до 40 процентов роста национального дохода. В эпоху науки и космоса улучшение положения с образованием – одно из главных условий нашего национального могущества. Таким образом, образование становится делом первостепенной важности». Все последующие президенты США видели в образовании основу экономического, политического и военного могущества государства и проводили соответствующую образовательную политику. Аналогичное отношение к образованию имеет место в Великобритании, Японии, Германии, Франции, Кореи и других государствах17.

Сложно удержаться и не привести еще один пример, подчеркивающий, какое внимание уделяется образованию в США на современном этапе. Федеральный доклад национальной комиссии США по качеству образования был озаглавлен «Нация на грани риска. Необходимость реформы образования». В нем констатируется: «Нация в опасности, так как образовательные основы нашего общества в настоящее время подтачивает все более нарастающая волна посредственности, которая угрожает будущему нации и страны в целом… Если бы недружественная нам держава предприняла попытку навязать Америке такую посредственную систему образования, которая существует сегодня, мы бы расценили это как акт войны»18.

Высшее образование, основывающееся на фундаментальных знаниях, приобщает людей к ценностям, накопленным мировой наукой и культурой. Оно призвано обеспечить преемственность поколений в обществе. Более того, оно способствует экономическому развитию страны. В США в условиях сокращения бюджетного финансирования отдельные колледжи и

17 См.: Галаган А.И. Сравнительная характеристика принципов образовательной политики России и некоторых зарубежных стран // Социально-гуманитарные знания. 1999. № 3. С. 188 и др.

18 См.: Садовничий В. Роль образования и науки при переходе к устойчивому развитию. О стратегии развития российской высшей школы // «Alma mater». («Вестник высшей школы»). 2002. № 10. С. 12.

университеты с помощью независимой экспертизы на основе цифр доказывают роль университетов в экономическом развитии штатов. Так, например, в штате Нью-Джерси согласно исследованиям, каждый доллар, вложенный в местные колледжи, приносит экономике штата доход в 18 долларов, поскольку 95 % выпускников остаются работать в штате, а заработки каждого из них, полученные в течение жизни благодаря образованию, значительно превышают сумму в 400 тыс. долл. В штате Мичиган, по данным исследованиям, вклад 15 государственных университетов в экономику штата составляет 39 млрд. долл. ежегодно, а доход экономики на каждый доллар, затраченный бюджетом штата на текущие расходы университетов, составляет 26 долларов. Университет штата Висконсин в Мэдисоне приносит бюджету штата доход в 4,7 млрд. долл., что составляет 2,7 % ВНП штата19.

Американские ученые через понятие информационной теории стоимости демонстрируют преимущества образования экономическими показателями. Они исследовали, сколько производят валового внутреннего продукта работники трех образовательных групп, имеющие суммарное образование 10,5 лет, 12,5 лет и 14,5 лет. Оказалось, что третья группа лиц производит более 50 % ВВП. Подобные исследования проводились и в России в 1989 г. Они позволили сделать вывод, что работники с образованием в 14,5 лет, которые составляют 24 % от общего числа трудоспособного населения, производят 56 % прибавочной стоимости20.

Образование в современном мире рассматривают также как фактор национальной безопасности21. «Национальная безопасность» – это не безопасность одной из наций, проживающих на территории страны, пусть даже самой крупной. Это совокупность условий, обеспечивающих

19См.: Эффективность использования бюджетных средств государственными колледжами и университетами в США (по материалам зарубежной прессы) // Экономика образования. 2004. № 2. С. 72–73.

20См.: Шудегов В.Е. Проблемы и пути развития образовательного права // Право и образование. 2002. № 6.

С. 7–8.

21См., например, Животовская И.Г. Европейская система образования в условиях глобализации // Экономика образования. 2003. № 4 (17). С. 25; Михайлова Е. Образование и национальная безопасность // Безопасность. 1999. № 9–10. С. 204–214; Жуков В. Университетское образование: история, социология, политика. М.: Академический Проект, 2003. С. 4 и др.

суверенитет и защиту стратегических интересов государства, полноценное развитие общества и всех граждан. В качестве составляющих национальной безопасности рассматривают: 1) экономическую и военную безопасность (современное государство невозможно без квалифицированных кадров); 2) технологическую безопасность (также невозможна без кадрового и научного потенциала, обеспечивающего соответствующие разработки. Обеспечение технологической безопасности, помимо этого, неосуществимо без реализации специальных образовательных программ, формирующих культуру пользователей современных информационных систем, а также критического отношения и устойчивости граждан к возможному манипулированию сознанием со стороны средств массовой информации); 3) безопасность культурного развития (образование является фундаментом культуры, ее основой)22.

Проблемы национальной безопасности и проблемы состояния образования неразрывно связаны между собой просто еще и потому, что с системой образования связаны интересы большого числа людей. Это не только 34 миллиона молодых граждан России, но и почти 6 миллионов их преподавателей и 54 миллиона их родителей. Со стороны образования присутствует нечто, что несет в себе опасности, угрозы национальной безопасности, национальным интересам нашей страны. Такие опасности и угрозы вполне реальны. Просто у нас, как отмечает В.А. Садовничий, особенно в последние годы, считалось неприличным об этом говорить23.

В настоящий период Россия переживает сложный период трансформации, перехода к новому государственно-политическому и социальноэкономическому устройству, основанному на демократии и рыночных отношениях в экономике. И задача отечественной системы образования – в

22Смолин О. Политика в области образования и образовательная политика // Народное образование. 2003. №

5.С. 27; он же. См. материалы парламентских слушаний «Образование и национальная безопасность России». Проведены 21 мая 1996 г. / Деятельность Комитета Государственной Думы по образованию и науке. М.: Издание Государственной Думы, 2000. С. 77–88.

23См.: Выступление ректора Московского государственного университета на Всероссийском совещании заведующих кафедрами гуманитарных и социально-экономических дисциплин. Москва, МГУ, 20–21 ноября

2003 г. М.: МГУ, 2003. С. 7.

первую очередь высшей школы, как отмечалось на VII съезде Российского союза ректоров, заключается в том, чтобы пройти переходный период быстро, грамотно и эффективно, вооружить российских граждан такими фундаментальными и практическим знаниями, которые нужны им не только сегодня, но и потребуются в будущем24. Для решения данных задач от государства требуется повышенное внимание к образованию, целью которого должны являться меры, направленные на развитие данного сектора общественной жизни. Что касается внимания со стороны государства, то образование им не обделено. В частности, Правительством Российской Федерации одобрена Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года25, в которой отмечается, что главной задачей российской образовательной политики является обеспечение современного качества образования на основе сохранения его фундаментальности и соответствия актуальным и перспективным потребностям личности, общества и государства; цель модернизации образования состоит в создании механизма устойчивого развития системы образования. Более того, в Концепции отмечается, что государство во многом ушло из образования, которое вынуждено было заняться самовыживанием, в значительной степени абстрагируясь от реальных потребностей страны. В современных условиях образование более не может оставаться в состоянии внутренней замкнутости и самодостаточности.

На деле данные намерения Правительства Российской Федерации обернулись деклараций. В чем причина, что государство «во многом ушло из образования»? Ответ, на наш взгляд, лежит на поверхности, – это прагматичный пересмотр государственных приоритетов, упускающий из виду долгосрочные и глобальные положительные эффекты от образования. Однако многие чиновники пытаются обосновать данное положение

24Обращение VII Российского союза ректоров высших учебных заведений (Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 6–7 декабря 2002 г.) // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. Высшее и среднее профессиональное образование. 2003. № 1. С. 3.

25Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29.12.2001. № 1756-р // Бюллетень Министерства образования РФ. Высшее и среднее профессиональное образование. 2002. № 2.

отсутствием у государства финансовых средств для дальнейшего поддержания и развития социальной сферы, в том числе образования. Если ранее подобное объяснение хоть как-то соответствовало истине, то в условиях профицита государственного бюджета на протяжении нескольких лет оно малоубедительно.

«Уход» государства из высшего образования наиболее показателен на примере Федерального закона № 122 от 22.08.2004 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем – Закон № 122-ФЗ)26. Основные изменения, коснувшиеся образовательного сектора, заключаются в том, что сняты все препоны для приватизации образовательных учреждений; негосударственные образовательные учреждения выводятся из сферы государственных интересов (хотя надзорная функция за ними остается за государством); закрыт вопрос по проблеме льготного налогообложения деятельности образовательных учреждений и т.д. Наметившиеся тенденции модернизации образования вселили определенную тревогу по поводу завтрашнего дня высшего образования.

При выстраивании новой экономической модели образования нельзя обходить вниманием вопрос об экономических благах, их классификации, так как образование является видом этих благ. Экономические блага в экономической теории подвергнуты определенной классификации исходя из двух признаков: несоперничество (возможность потребления блага несколькими лицами одновременно) и неисключаемость блага (невозможность исключить кого-либо из потребления данного блага). С

26 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

учетом данных критериев выделяют частные, общественные и смешанные общественные блага.

Благо является частным, если будучи потребленным одним лицом, оно не может быть потребленным другим. Данное благо обладает свойством исключаемости и соперничества. Благо является общественным, если потребление его одним лицом не исключает возможность потребления другими лицами.

Впервые категорию общественного блага или «общественного товара» ввел в научный оборот американский экономист П. Самуэльсон. Под общественными товарами в его трактовке понимаются товары и услуги, которые сочетают три свойства: 1) они неделимы среди членов общества; 2) доступны всем; 3) предоставляются государством27. На взгляд Л.И. Якобсона, для общественных благ характерно: увеличение числа потребителей не влечет за собой снижения полезности, доставляемой каждому из них; ограничить доступ потребителей к такому благу практически невозможно. Первое свойство называется несоперничеством в потреблении, второе – неисключаемостью (производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим; в результате поставщик общественного блага не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым потребителем в отдельности). Наиболее важной характеристикой общественного блага является свойство несоперничества; вопрос о неисключаемости более сложен и неоднозначен.

Общественные блага, в высокой степени обладающие обоими свойствами, получили название чистых общественных благ. Те, у которых хотя бы одно из свойств выражено в умеренной степени, называются смешанными общественными благами28.

27 Цит. по: Синицкая Н.Я. Экономические основы механизма финансирования социальной сферы // Экономика образования. 2004. № 5. С. 23.

28 См.: Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов. М.: Аспект Пресс, 1996. С. 37, 42; Юрьева Т.В. Экономика некоммерческих организаций: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002. С. 26–29.

На наш взгляд, высшее образование представляет собой смешанное общественное благо, так как оно в определенной степени обладает свойством несоперничества в потреблении (увеличение числа обучающихся не уменьшает возможности потребления соответствующего блага другими лицами). В то же время, данный вывод весьма условен: все зависит от уровня наполняемости аудитории. Так, увеличение количества студентов на курсе, по большому счету, не отразится на качестве и восприятии содержания лекции, проводимой в большой поточной аудитории, другими студентами; однако увеличение обучающихся в группе может привести к стесненным условиям в процессе обучения, а это непременно скажется на его качестве.

Свойство неисключаемости не характерно для высшего образования, так как для его получения необходимо установление правовой связи между лицом, предоставляющим образование, и обучающимся. В качестве такой связи выступает приказ о зачислении абитуриента и договор на оказание возмездных образовательных услуг.

Общественные блага наряду с указанными свойствами (несоперничество, неисключаемость) подлежат классификации с учетом внешнего эффекта, который различается по масштабам и долгосрочности своего воздействия29. Внешний эффект потребления и производства блага может быть как положительным, так и отрицательным, иметь интерес либо для всего общества, либо для непосредственного потребителя блага. Высшее образование представляет непосредственный интерес как для общества в целом (от профессионального уровня граждан зависит будущее страны, лица с высшим образованием вносят более высокий вклад в создание научнотехнических продуктов, получение высшего образования влечет повышение заработной платы, а это, в свою очередь, влечет увеличение казны государства и т.д.), так и для потребителя данного блага (расширение профессионального, культурного кругозора, гарантия повышения заработной платы, возможность роста по служебной лестнице, снижение риска стать

29 См.: Федорова Ю.В. Производство общественных благ: нерыночный сектор внутри рыночной экономики. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2003. С. 9–10.