Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования Монограф - Кванина В.В

экономических отношений в целом. Во-вторых, надо учитывать, что есть проникновение одного в другое. В-третьих, – это задача четкого разграничения предметов и сфер применения публичного и частного права59.

По вопросу о взаимопроникновении норм частного и публичного права в юридической литературе отмечается, что для современного периода характерен процесс необоснованной публицизации частного права60, т.е. нормы публичного права вторгаются в сферу частноправовых интересов. Действительно, такая закономерность четко прослеживается. Однако в условиях смены общественно-экономической формации, возможно, это и целесообразно.

Данные выводы самым непосредственным образом касаются и законодательства об образовании. При этом в сфере образования, как и в любой иной сфере жизнедеятельности, граница между публичным и частным правом не остается неизменной. Она меняется исходя из той роли, которую государство отводит образованию на том или ином временном этапе. И это вполне закономерно. В 1917 году И.А. Покровский обратил внимание на то, «что в одну эпоху регулировалось по началам юридической децентрализации и, следовательно, относилось к области частного права, в другую эпоху перестраивалось по типу юридической централизации и таким образом переходило в область публичного права, и, наоборот». К областям общественной жизни, которые подпадали под данную закономерность, он относил и народное образование61. Законодательство об образовании того времени тяготело к публичному праву. Такая ситуация просуществовала до принятия в 1992 году Закона об образовании. Этим объясняется, что все исследования в сфере образования до указанного периода носили в основном административно-правовой характер62. Закон об образовании наделил

59Яковлев В.Ф. О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса арбитражными судами. С. 93; Он же. Гражданский кодекс и государство // Вестник ВАС РФ. 1997. № 6. С. 136–137.

60Абова Т.Е. Пятилетие Гражданского кодекса Российской Федерации: достижения и проблемы / Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Гражданское право. Гражданский процесс. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 13–18.

61Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. С. 40–41.

62См., например, Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. АлмаАта: Наука, 1983; Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы

образовательные учреждения большими полномочиями в области частного права: им было предоставлено право зарабатывать средства за счет осуществления приносящей доход деятельности, самостоятельно распоряжаться этими средствами и доходами, заключать договоры на оказание платных образовательных услуг и т.д. При этом доходы от предпринимательской деятельности, как правило, освобождались от налогообложения. И тем самым эта деятельность в определенной мере выпадала из сферы публичного права.

Одним из принципов государственной политики в области образования был закреплен принцип автономности образовательных учреждений (под автономностью высшего учебного заведения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и уставом высшего учебного заведения, утвержденным в установленном законодательством порядке, – ст. 3 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Закрепление данного положения на уровне закона позволило образовательным учреждениям стать равноценными субъектами гражданского оборота.

После вступления в силу БК РФ63 и НК РФ64 правовое регулирование деятельности образовательных учреждений было усилено нормами публичного права. Согласно ст. 161 БК РФ данные учреждения рассматриваются в качестве вида бюджетного учреждения со всеми вытекающими отсюда последствиями. Налоговое законодательство, в свою очередь, обязывает образовательные учреждения уплачивать налоги с доходов. Однако сказать, что образовательное законодательство – это

совершенствования). М.: Наука, 1985; Она же. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. М., 1982; Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М.: Изд-во Моск. Ун-та, 1979; Она же. Правовой статус высших учебных заведений в СССР. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1977; Таранов А.А. Организационно-правовые проблемы управления вузами в союзной республике (по материалам Казахской ССР). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. Томск, 1980; Барабанова С.В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект). Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н., Екатеринбург, 1996 и др.

63Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

64Налоговый кодекс РФ (часть вторая) от 05.08.2000. № 117-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

преимущественно сфера публичного права, было бы неверно. Для современного образовательного законодательства характерно сочетание частно и публично-правовых начал. При этом объем частноправовых начал в последний период значительно увеличился.

С.В. Куров сделал попытку проклассифицировать институты образовательного законодательства по принадлежности их к частному и публичному праву. К элементам публично-правового механизма регулирования отношений в сфере образования отнесены следующие:

1) установление и обеспечение путем бюджетного финансирования приоритетности бесплатного образования; 2) государственные гарантии прав граждан РФ в сфере образования; 3) государственное управление, в том числе контроль и надзор сферы образования; 4) налогообложение в сфере образования; 5) предоставление налоговых, социальных и прочих льгот участникам образовательной деятельности; 6) защита свобод, прав и интересов участников образовательной деятельности.

Кинститутам частного права отнесены:

1)учредительство образовательных организаций; 2) выбор и реализация образовательных программ по их уровню, направленности, форме получения образования; 3) содержание образовательных программ, в том числе учебного плана, учебного графика, учебных программ, организации и осуществления образовательного процесса и его методического обеспечения;

4) система оценок, формы, порядок, периодичность промежуточной аттестации обучающихся; 5) режим занятий обучающихся; 6) язык обучения и воспитания; 7) порядок приема обучающихся и воспитанников; 8) выбор и использование педагогическим работником методик обучения и воспитания, учебных пособий, учебников, методов оценки знаний обучающихся, воспитанников; 9) оказание платных образовательных услуг; 10) управление образовательной организацией; 11) финансово-хозяйственная деятельность, в том числе предпринимательская, в соответствии с законодательством и утвержденным уставом образовательной организации; 12) подбор, прием на

работу, расстановка педагогических кадров; 13) расходование самостоятельно заработанных средств65.

Приведенный перечень институтов образовательного законодательства по принадлежности к частному и публичному праву вызывает определенные замечания. Во-первых, среди публично-правовых институтов отсутствуют, например, такие как бюджетные и международные отношения. Во-вторых, отдельные институты, отнесенные к частноправовым, на самом деле носят комплексный характер. Частноправовой характер отношений проявляется через диспозитивность, которая вытекает из предоставленной образовательному учреждению автономии. Так, например, вуз самостоятельно устанавливает режим занятий обучающихся. Однако при этом он вправе потребовать от них его соблюдения; за его нарушение обучающиеся могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, вплоть до отчисления из вуза. Таким образом, многие отношения, возникшие как результат проявления диспозитивного регулирования, впоследствии вызывают публично-правовые последствия. Это одна из характерных черт образовательного законодательства. В-третьих, управление образовательной организацией и учредительство образовательного учреждения одновременно отнесено к публичному и частному праву.

По поводу института «содержание образовательных программ, в том числе учебного плана…» замечания будут иного свойства. Действительно, вуз самостоятелен в разработке и утверждении образовательных программ, учебного плана, учебного графика и т.д. В то же время эта самостоятельность не должна выходить за рамки государственного образовательного стандарта. А это свидетельствует о наличии публичных начал и в данных отношениях.

Как нам представляется, к частноправовым институтам в сфере образования относятся:

1) создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций; 2) вещные права; 3) право на занятие предпринимательской деятельностью; 4)

65 Куров В.С. Публично-правовые и частноправовые элементы в регулировании отношений в сфере образования // Право и образование. 2003. № 2. С. 68, 72–73.

договор на оказание возмездных образовательных услуг; 5) ответственность вуза; 6) трудовые отношения.

Как выше было сказано, для данных институтов частного права, исходя из той роли, которая им отведена в развитии общества, характерно то, что они пронизаны публично-правовыми началами.

§ 2. Образовательное право и законодательство в системе российского права

изаконодательства

Вусловиях модернизации образования в России активно обсуждается вопрос о «статусе» законодательства об образовании. Данная проблема была поднята еще более чем 20 лет назад Г.А. Дороховой, которой был осуществлен анализ норм законодательства об образовании, выявлены недостатки, предложены пути по его совершенствованию. При этом ею был сделан вывод о признании правовой системы регулирования отношений в

области народного просвещения в качестве самостоятельной отрасли законодательства и подотрасли административного права66.

В последующем в юриспруденции стала отстаиваться идея о выделении в правовой системе образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права. Современным идеологом данной концепции является В.М. Сырых. Он полагает, что данная отрасль права имеет свой самостоятельный предмет, метод и принципы правового регулирования67.

В академическом сообществе вопрос об образовательном праве никого не оставил равнодушным. При этом мнения авторов разделились: одни полностью солидаризируются с авторами концепции образовательного права как самостоятельной отрасли права68; другие же категорично отвергают

66Дорохова Г.А. Теоретические проблемы совершенствования законодательства о народном образовании. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. С. 6–7.

67Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2000; Он же. Введение в теорию образовательного права. М.: «Готика», 2002.

68См., например, Григорьев Ф.А., Динес В.А., Олесюк Е.В. Рецензия на монографию В.М. Сырых «Введение в теорию образовательного права» // Право и образование. 2003. № 1. С. 155–159; Озеров В.А. Правовые основы образования в Российской Федерации // Право и образование. 2001. № 3. С. 39–40 и др.

данную концепцию; третьи предлагают рассматривать образовательное право в качестве иных правовых образований.

Наиболее последовательным критиком концепции образовательного права как самостоятельной отрасли права является Е.А. Суханов. Он считает, что «образовательное право» является сугубо условным понятием, за которым в действительности стоит законодательство об образовании – массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой69. Аналогичной точки зрения придерживается и ряд других ученых, исходящих из того, что на сегодняшний день единство предмета образовательного права отсутствует (в него одновременно включают педагогические, организационноуправленческие и правовые отношения)70.

Наряду с концепцией о формировании образовательного права в качестве самостоятельной отрасли права высказано мнение о возможности рассматривать образовательное право в виде комплексной отрасли права71. В.И. Шкатулла, являясь сторонником данной позиции, отмечает, что для образовательного права как комплексной отрасли права характерно то, что нормы, включенные в ее предмет, одновременно остаются в своих отраслях права, таких как конституционное, трудовое, гражданское, финансовое, административное и др. Ядро образовательного права – педагогическое право72. Более того, данный автор признает и наличие комплексной отрасли

69Суханов Е.А. О концепции Кодекса об образовании и самостоятельного «образовательного права» / Проблемы и перспективы законодательства об образовании и его кодификации: Материалы VI Международной научно-практической конференции. Москва, 11–12 октября 2001 года / Отв. ред. А.Я. Капустин, В.В. Еремян. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 68–69.

70См.: Бажанов Н.Н. «Образовательное право» и некоторые проблемы законодательства об образовании // Юридическое образование и наука. 2004. № 1. С. 2; Асеева А.А. Особенности правового регулирования труда научно-педагогических работников и работников, совмещающих работу с обучением в высшей школе. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Екатеринбург, 2003. С. 48–49; Бублик В.А., Владыкина Т.А. Проблема систематизации законодательства об образовании: научное противостояние или диалог? // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 109–111; Владыкина Т.А. К проблеме образовательного права // Российский юридический журнал. 2001. № 4. С. 25–34; Матюшева Т.Н. Правовой статус гражданина Российской Федерации и сфера образования. Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н. Волгоград, 1999. С. 21.

71Ягофаров Д.А. О некоторых теоретико-правовых и практических аспектах кодификации российского образовательного законодательства // Право и образование. 2003. № 2. С. 11; Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. М.: Изд-во НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА•М), 2001. С. 5; Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов. М.: Гуманитарный издат.центр ВЛАДОС, 2003. С. 15 и др.

72Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов. С. 5.

законодательства – образовательного законодательства. При этом им подсчитана принадлежность статей Закона об образовании к разным отраслям права. Получилась следующая картина: государственное право – 12 статей; педагогическое право – 26 статей; гражданское право – 8 статей; трудовое право – 6 статей; административное право – 4 статьи; финансовое право – 4 статьи; семейное право – 1 статья; земельное право – 1 статья; международное право – 2 статьи73. Не ставя целью осуществить ревизию статей Закона об образовании относительно их отраслевой принадлежности, все же отметим, что он содержит не 8, а 21 статью, непосредственно или опосредованно относящуюся к гражданскому и предпринимательскому праву

(статьи 11, 11-1, 12–13, 32–36, 38–39, 41–43, 45–50, 58).

Кроме того, в юридической литературе по вопросу об образовательном праве представлена еще одна точка зрения, согласно которой образовательное право представляет собой комплексный правовой институт, состоящий из правовых норм различных отраслей права. Ее автор, С.В. Куров, полагает, что в качестве основы образовательного права выступают нормы, регулирующие педагогические (образовательные – в узком смысле) отношения. Данные отношения им обозначены как образовательноправовые. Их отличие от педагогических норм состоит в том, что они обязательно «узаконены» определенным нормативно-правовым актом, в то время как педагогические нормы вытекают из целей обучения и воспитания, из их формы, содержания, методики, технологии, самой природы педагогической деятельности, определяются законами и закономерностями педагогики и психологии74.

Выше уже было изложено мнение отдельных авторов о фактическом существовании новой отрасли законодательства – образовательном. Данную

73Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы. Общая часть / Под ред. Ю.А. Кудрявцева. М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 1997. С. 12.

74Куров С.В. Образовательное право как комплексное правовое образование // Право и образование. 2003.

№ 3. С. 105.

отрасль одни авторы рассматривают в виде самостоятельной отрасли75, другие же – в виде комплексной отрасли законодательства76.

Вопрос о комплексности отраслей права и законодательства в теории права не является однозначным. Идея о комплексных отраслях права была выдвинута в пятидесятых годах прошлого столетия В.К. Райхером. Он отмечал, что совокупность правовых норм следует рассматривать в качестве комплексной отрасли права, если она отвечает трем условиям. Во-первых, необходимо, чтобы совокупность правовых норм была адекватна определенному, специфическому кругу общественных отношений, т.е. имела бы в этом смысле единый и самостоятельный предмет регулирования, а, следовательно, и предметное единство. Во-вторых, регулируемый такою совокупностью норм специфический круг отношений должен обладать достаточно крупною общественною значимостью. В-третьих, образующий такую совокупность нормативно-правовой материал должен отличаться достаточно обширным объемом77.

Данная теория послужила толчком для дальнейших научных выводов. Например, С.С. Алексеев все отрасли права также подразделяет на основные и комплексные. Однако последние отрасли права он представляет в виде вторичных, производных образований. Их содержание складывается из специальных норм, обладающих предметным и известным юридическим единством. Но каждая из этих норм имеет главную «прописку» в той или иной основной отрасли, входит в обеспечиваемый ею юридический режим78.

Кроме того, С.С. Алексеев выделяет и комплексные отрасли законодательства79.

75См., например, Голубкова Н.С. Особенности реализации конституционного права на образование в негосударственном образовательном учреждении в России. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 2002. С. 11.

76См., например, Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. С. 23, 34; Меншиков А.А. Административно-правовое регулирование образования в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. М., 1998. С. 5, 11.

77Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М., Л.: Изд-во Академии наук СССР, 1947. С. 189, 190.

78Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юридическая литература, 1975. С. 184–185, 193; Он же. Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. М.: Юридическая литература, 1981. С. 253–254.

79Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 1. С. 254–257.

В теории права относительно выделения комплексных отраслей права представлена и иная точка зрения. В частности, Д.А. Керимов подчеркивает, что для образования отрасли права необходимы качественно однородные общественные отношения, урегулированные соответствующей группой правовых норм, и специфика общественных отношений, которая обусловливает определенный метод правового регулирования. Совокупность этих предпосылок образует внутри единой правовой системы относительно самостоятельную отрасль права, которая объединяет группу связанных между собой правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения. Объединение этих правовых норм в определенную группу на основе единого предмета правового регулирования обусловливает относительную самостоятельность, устойчивость и автономность отрасли права в рамках правовой системы. По этим причинам, на его взгляд, ни отрасль права, ни правовой институт не могут быть комплексными, т.е. включающими в себя правовые нормы различных отраслей права и правовых институтов. Комплексными могут быть только отрасли законодательства и законодательные институты. Однако и этой возможностью не следует злоупотреблять: лучшим вариантом в законотворчестве является тот, при котором отрасль права совпадает с отраслью законодательства, а правовой институт – с законодательным институтом80. Однако, как отмечается в теории права, не всегда отрасль права совпадает с отраслью законодательства. Здесь возможно два варианта: отрасль права есть, а отрасли законодательства нет; второй вариант – отрасль законодательства есть, а отрасли права нет. При этом второй вариант более распространен81.

Более убедительной нам представляется научная позиция Д.А. Керимова. Если «отрасль» права включает отношения разной отраслевой

80Керимов Д.А. Система права и систематизация законодательства // Право и образование. 2003. № 1. С. 10,

81См.: Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х т. Т. 2. Теория права / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Изд-во «Зерцало», 1998. С. 238; Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.М. Рассолова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 346–347.

принадлежности, особенно если одни из них явно тяготеют к публичному праву, а другие – к частному, говорить о единстве предмета и метода правового регулирования, являющихся основополагающими критериями образования самостоятельной отрасли права, не приходится. В связи с этим, на наш взгляд, утверждение о возникновении в российской правовой системе образовательного права в виде самостоятельной отрасли права преждевременно. Не случайно, что все попытки исследователей, направленные на определение предмета, принципов образовательного права, вычленение признаков его метода не увенчались положительным результатом. В то же время не подлежит сомнению, что нормы, касающиеся разнообразных сфер и видов образования, регулирующие педагогические, трудовые, гражданские, административные, финансовые, налоговые, бюджетные и т.д. отношения, представлены в виде комплексного образовательного законодательства82. Аналогичной точки зрения придерживаются и иные авторы83. Таким образом, в нашем случае имеет место второй вариант соотношения отрасли права и законодательства – отрасль законодательства есть, а отрасли права нет. Кроме того, образовательное право следует рассматривать в качестве комплексной учебной дисциплины, включающей трудовые, гражданские, финансовые, административные, налоговые, бюджетные и иные правоотношения.

Многие нормы образовательного законодательства, регулирующие гражданско-правовые отношения, находятся в коллизии с нормами ГК РФ (касающихся, например, учредительства образовательных учреждений, объема ответственности учредителей по обязательствам учреждения, понятийной сущности предпринимательской деятельности учреждения как

82Как отмечает В.А. Рахмилович, в отличие от самостоятельной отрасли законодательства, в основание обособления и выделения комплексной отрасли законодательства положен не метод регулирования общественных отношений, а объект, по поводу которых возникают общественные отношения. См.: Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов / Всероссийская IV Научная конференция молодых ученых «Актуальные проблемы частноправового регулирования». Самара, 23–24 апреля 2004 г. Материалы для работы «круглых столов».

Самара, 2004. С. 11.

83См., например, Байтин М.И, Петров Д.Е. Соотношение отрасли права и отрасли законодательства // Правоведение. 2004. № 4. С. 39.