Киреев_Международная экономика_2

380 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА

капитальные расходы — под чертой и считаются финансирующими статьями. Некоторые бывшие британские ко­ лонии (Индия, Пакистан, Шри-Ланка, страны Карибского бассейна) делят рас­ ходы на текущие и капитальные. Бюд­ жет представлен единым счетом, на ко­ торый поступают доходы и с которого осуществляются расходы. Расходы, фи­ нансируемые за счет грантов, внешних и внутренних займов, включаются в бюд­ жет. Бюджетные средства распреде­ ляются по министерствам по указанию министра финансов. Расходы фиксиру­ ются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент депонирования чека на счет правительства в банке. Казначейство является частью прави­ тельства, но технические расчеты по его счетам ведутся центральным банком. Кредиты по овердрафту фиксируются как кредиты центрального банка прави­ тельству.

• Французская бюджетная система.

Расход бюджетных средств может озна­ чать не только реальную выплату денег, но и выписку чека, деньги по которому будут выплачены позже. Различия меж­ ду текущими и капитальными расхода­ ми отсутствуют: капитальные расходы включаются в самостоятельный бюджет развития. Этой практики придержива­ ются многие страны Африки, в которых он финансируется в основном за счет внешней помощи и грантов. Во многих странах определенные доходы бюджета непосредственно привязаны к опреде­ ленной статье расходов. Расходы неко­ торых государственных предприятий могут быть включены в приложение к бюджету. Все операции бюджета осуще­ ствляются с единого счета казначейства. Бюджетные средства распределяются среди агентств, которым разрешено их использовать, на основании указов, оп­ ределяющих в каждом конкретном слу­ чае сумму и главу бюджета, по которой они проходят. Расходы фиксируются как агентствами, расходующими сред­ ства, так и казначейством. Доходы фик­ сируются, когда чек получается прави­ тельством, до его депонирования в банк.

Некоторые страны фиксируют доходы в момент депонирования чека на счет пра­ вительства. Счета ведутся на основе ка­ лендарного года и конвертируются в бюджетный год в тех странах, где бюд­ жетный год не совпадает с календарным. Техническое управление бюджетными средствами осуществляется самим каз­ начейством, которое, кроме того, может принимать депозиты и за их счет предо­ ставлять кредиты по овердрафту пра­ вительству.

•Американская бюджетная систе­ ма. Под расходом бюджетных средств обычно понимается подтвержденное законодательно обязательство совер­ шить определенные платежи. Различия между текущими и капитальными рас­ ходами отсутствуют. Операции осуще­ ствляются с единого счета. Несколько специальных бюджетных счетов ведутся для оплаты крупных государственных проектов. Бюджетные средства вьщеляются министерствам поквартально. Рас­ ходы фиксируются в момент выписки чека. Доходы фиксируются в момент по­ лучения чека правительством. Счета ве­ дутся на основе бюджетного года.

•Испано-латиноамериканская бюд­ жетная система. Расход бюджетных средств может означать как реальный перевод денег из казначейства на счета министерств, так и выписку платежного поручения, деньги по которому могут быть выплачены позже. Некоторые доходы бюджетов могут быть непо­ средственно привязаны к определенным статьям расходов. Расходы, финансиру­ емые за счет внешних грантов и займов, включаются в бюджет. Бюджетные опе­ рации могут осуществляться как с еди­ ного счета, так и с нескольких счетов.

Внекоторых латиноамериканских стра­ нах консолидированного государствен­ ного бюджета нет — каждое министер­ ство имеет свой бюджет. Бюджетные средства чаще всего вьщеляются на ос­ нове указа президента непосредственно после утверждения бюджета парла­ ментом. Расходы фиксируются всеми участвующими сторонами: на этапе вы­ деления средств, вьщачи платежного по-

ручения, перевода средств из казначей­ ства в министерства, поставки товаров, оплаты чека. Доходы фиксируются в момент депонирования чека на счет пра­ вительства в банке. Техническое управ­ ление бюджетными средствами осуще­ ствляется либо центральным банком, либо уполномоченным на то коммерчес­ ким банком.

Как и в платежном балансе, каждая статья бюджета состоит из потоков средств, двигающихся в противополож­ ных направлениях. Данные в бюджете могут представляться либо на наличной основе учета, либо на основе принципа наращивания.

•Наличная основа учета (cash ba­ sis) — метод бюджетного учета, признаю­ щий поступления при получении налич­ ных денег и расходы при выплате налич­ ных. На этой основе данные фиксируются

врамках государственного сектора.

•Принцип наращивания (accrual ba­ sis) — метод бюджетного учета, в соот­ ветствии с которым доходы и расходы признаются в момент возникновения обязательства, хотя наличными они еще не получены или не выплачены. На этой основе данные фиксируются в рамках реального сектора, системы националь­ ных счетов и в бюджетах некоторых стран.

Состав правительственного сектора

Бюджет находится в распоряжении правительства, точнее говоря — прави­ тельственного сектора экономики.

@ Правительственный сектор (go­ vernment sector) — все правительствен­ ные единицы, образованные в результате политического процесса, осуществляю­ щие монопольную власть в стране в ин­ тересах экономического, социального и политического развития, направленную преимущественно на предоставление общественно-необходимых услуг.

Организационно правительственный сектор состоит из:

1. СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА

381

•центрального правительства, имею­ щего центральный государственный бюджет и осуществляющего юрисдик­ цию над всеми частями страны;

•региональных (областных, краевых

ипр.) правительств, имеющих независи­ мый от центрального правительства бюджет, пополняемый из иного источ­ ника, чем центральный бюджет;

•местных правительств (городских, районных), располагающих своим бюд­ жетом, пополняемым из источников, иных чем центральный или региональ­ ные бюджеты;

•других наднациональных органов, осуществляющих функции сбора на­ логов и расходования государственных средств.

В состав правительственного сектора входят фонды социального страхования, финансируемые правительством, пен­ сионные фонды сотрудников прави­ тельственных учреждений, небольшие правительственные предприятия (пра­ вительственные издательства, столовые

вправительственных учреждениях и т.п.). Государственные предприятия не входят в правительственный сектор, они считаются частью реального нефинан­ сового сектора экономики. Примером может служить нефтедобывающая про­ мышленность, которая в большинстве стран находится в государственной соб­ ственности, государственные средства коммуникаций (железные и шоссейные дороги, почта, связь и пр.). Государст­ венные финансовые предприятия (банки, включая центральный банк), принимаю­ щие депозиты, относятся к денежному сектору экономики.

Итак, бюджетный сектор является тем сектором экономики, над которым правительство имеет наиболее полный контроль. Структура и механизм функ­ ционирования бюджетного сектора в критической степени зависят от того, какая — британская, французская, аме­ риканская или испано-латиноамери­ канская — бюджетная система сущест­ вует в той или иной стране. Бюджет составляется и утверждается на год и прогнозируется на несколько лет вне-

По характеру бюджетные операции разделяются на шесть основных групп, причем различия между первыми двумя из них относятся ко всем бюджетным операциям, последующие две — только к операциям, не предполагающим како­ го бы то ни было платежа, последние две относятся только к операциям, включа­ ющим правительственные финансовые активы.

• Поступления-платежи (receipts-pay­ ments). Это различие говорит, что бюд­ жетные операции могут предполагать либо получение средств бюджетом, либо их выплату из бюджета. В бюджетах не­ которых стран поступления фиксируют-

Типы бюджетных операций

СЯ CO знаком плюс, a платежи — со зна­ ком минус.

• Возмещаемые-невозмещаемые (re­ payable-nonrepayable) операции. Платеж или поступление платежа считаются возмещаемыми, если в результате возни­ кает контрактное обязательство плате­ жа. В противном случае они считаются невозмещаемыми.

• Обеспеченные-необеспеченные (ге- quited-unrequited) операции. Неопла­ чиваемый платеж считается обеспе­ ченным, если он предполагает поставку взамен товаров или услуг, и необеспе­ ченным — в противном случае.

• Текущие-капитальные (current-ca­ pital) операции. В отличие от текущих, капитальные операции предполагают приобретение или продажу товаров, ко­ торые могут использоваться в процессе производства в течение более чем одно­ го года.

• Финансовые активы — финансовые пассивы (financial assets — financial lia­ bilities). Финансовые активы представ­ ляют собой чьи-либо обязательства перед правительством, пассивы — обя­ зательства со стороны правительства кому-либо.

• Операции в целях государственной политики — операции в целях управле­

• А Manual on Government Finance Statis­ ния ликвидностью (public policy — liqui­ tics. — Wash.: IMF, 1986. dity management). В большинстве случа-

В силу больших различий в компози­ ции бюджетов да и в подходе к самому бюджетному процессу в большинстве стран, в целях его программирования и обеспечения межстрановой сопостави­ мости, прежде всего осуществляется его пересчет в стандартную форму, описан­ ную в "Руководстве по правительствен­ ной финансовой статистике", опублико­ ванному в 1986 г. МВФК

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АГРЕГАТОВ

ванные в результате политического про­ цесса, осуществляющие монопольную власть в стране в интересах экономичес­ кого, социального и политического раз­ вития, направленную преимущественно на предоставление общественно-не­ обходимых услуг. Организационно пра­ вительственный сектор состоит из цент­ рального правительства, региональных (областных, краевых и пр.) правительств, местных (городских, районных) прави­ тельств и других наднациональных орга­ нов, осуществляющих функции сбора налогов и расходования государствен­ ных средств.

ред. Бюджетный год может совпадать с календарным, но может и отличаться от него. Данные в бюджете могут представ­ ляться либо на наличной основе учета, признающей поступления при полу­ чении наличных денег и расходы при выплате наличных, либо на основе принципа наращивания, в соответствии с которым доходы и расходы признаются в момент возникновения обязательства, хотя наличными они еще не получены или не выплачены. Бюджет находится в распоряжении правительственного сектора экономики, охватывающего все правительственные единицы, образо­

382 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА

ев государственные расходы осущест­ вляются с целью достижения определен­ ных целей государственной политики (обеспечение безопасности, поддержа­ ние здоровья населения, строительство дорог). Однако в определенных случаях они могут стать средством регулиро­ вания ликвидности. Например, когда государство выпускает казначейские векселя с целью финансирования госу­ дарственного долга, денежная ликвид­ ность сжимается; если казначейство по­ купает выпущенные им ранее векселя, ликвидность растет.

Композиция бюджета

В широком смысле слова бюджет — баланс, в одной стороне которого нахо­ дятся все доходы, в другой — расходы. Представление бюджета в каждой стра­ не различно, однако в соответствии с методологией, рекомендуемой МВФ, статьи любого бюджета можно пере­ классифицировать таким образом, что­ бы все их можно было отнести к одной из следующих групп — доходы, гранты, расходы, кредиты минус субсидии, фи­ нансирование (табл. 11.1).

• Доходы бюджета. Все невозмещае­ мые поступления в бюджет, будь то обес­ печенные или необеспеченные, за ис­ ключением поступлений, получаемых от других правительств и международ­ ных организаций. Показываются в ва­ ловом выражении. Доходы могут быть текущими и капитальными. Текущие до­ ходы включают доходы от сбора нало­ гов, а неналоговые поступления — до­ ходы от собственности, штрафы, сборы, частные дары, доходы от правитель­ ственных предприятий, таких как изда­ тельства, министерские столовые, пар­ ковка в правительственных зданиях и т.п. Налоги представляют собой прину­ дительные неоплачиваемые и необеспе­ ченные взносы, собираемые правитель­ ством для удовлетворения общественных нужд, и включают не только прямые и косвенные налоги, собираемые в госу­ дарстве, но и штрафы за неуплату нало­

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АГРЕГАТОВ

383

гов, переводимую в бюджет прибыль от государственных финансовых и иных монополий (на торговлю алкоголем, та­ баком и пр.), от купли-продажи иност­ ранной валюты ЦБ. Налоги объединяют­ ся в семь групп. Всего международная статистика признает около 260 налогов.

Статья налога на доход, прибыль и прирост капитала включает все налоги, уплачиваемые на действительный или предполагаемый доход физических лиц, прибыль предприятий и рост курсовой стоимости акций, в чьем бы владении они ни находились, а также налог на доход от земли, недвижимости и другой налогооблагаемой собственности. Взно­ сы на социальное страхование включают все обязательные отчисления, делаемые физическими лицами или их работо­ дателями в государственные фонды со­ циального страхования, что является ус­ ловием сохранения доступа этих лиц к услугам социального страхования в слу­ чае болезни, производственной травмы, смерти при исполнении служебных обя­ занностей и т.п. Налог на фощ1 зарплаты может выплачиваться либо как процент от этого фонда, либо как фиксированная сумма за каждого занятого. Налоги на собственность включают периодически взимаемые налоги на недвижимую соб­ ственность (земля и строения), исходя из оценки их текущей стоимости, налоги на чистые материальные ценности, на­ логи на дарение и наследование, налоги на финансовые сделки и прочие налоги, такие как налоги на автомобили, ору­ жие, драгоценности, живых животных. Внутренние налоги на товары и услуги взимаются на производство, добычу, пе­ ревозку, сдачу в аренду отдельных видов товаров, включая все налоги на прода­ жу, налоги на добавленную стоимость, акцизные налоги на предметы роскоши, налог на прибыль естественных монопо­ лий — почтовые услуги, транспорт, связь и пр., налог на вьздачу лицензий на заня­ тие определенной индивидуальной труцовой деятельностью. Налоги на внешнюю торговлю и сделки состоят в основном из экспортных и импортных пошлин, прибыли экспортных государственных

384		ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА
			ТАБЛИЦА 11.1
Операции правительства/Goyernment operations
	1. Всего доходы и гранты		Total revenue and grants
	Всего доходы		Total revenue
	Текущие доходы		Current revenue
		Доходы от налогов	Tax revenues
		Налог на доход, прибыль и прирост капитала	Tax on income, profit, and capital gains
		Взносы на социальное страхование	Social security contributions
		Налоги на фонд зарплаты и рабочую силу	Taxes on payroll and workforce
		Налоги на собственность	Taxes on property
		Внутренние налоги на товары и услуги	Domestic taxes on goods and services
		Налоги на внешнюю торговлю и сделки	Taxes on international trade and transactions
		Прочие налоги	Other taxes
		Неналоговые доходы	Non-tax revenue
1		Доход от предпринимательства и собственности	Enterpreneurial and property income
		Административные сборы и взносы	Administrative fees and charges
		Пени и штрафы	Fines and forfeits
		Взносы в правительственные пенсионные фонды	Contribution to government pension funds
i		Прочие неналоговые доходы	Other nontax revenues
	Капитальные доходы		Capital revenue
		Продажи основных фондов	Sales of fixed capital assets
		Продажи запасов	Sales of stocks
		Продажи земли и неосязаемых активов	Sales of land and intangible assets
	Гранты/дары		Grants
	Из-за границы		From abroad
	От других уровней национального правительства		From other levels of national government
	От международных организаций странам-членам		From supranational authorities to member countries
	Международным организациям от их штаб-квартир		To supranational authorities from their headqarters
	2. Всего расходы и кредиты минус платежи		Total expenditure and lending minus repayments |
	Всего расходы		Total expenditure
	Текущие расходы		Current expenditure
		Расходы на товары и услуги	Expenditures on goods and services
		Зарплата и жалованье	Wages and salaries
		Взносы работодателя	Employer contributions
		Платежи процентов	Interest payments
		Внутри страны	Domestic
		За рубеж	Abroad
		Субсидии и другие текущие переводы	Subsidies and other current transfers
	Капитальные расходы		Capital expenditure
		Приобретение основных фондов	Acquisition of fixed capital assets
		Покупка запасов	Purchases of stock
		Покупка земли и нематериальных активов	Purchases of land and intangible assets
		Капитальные трансферты	Capital transfer
		Внутри страны	Domestic
		За рубеж	Abroad
	Всего кредиты минус платежи		Total lending minus repayment
	Внутри страны		Domestic
	За рубеж		Abroad
	3 = 1 — 2. Общий дефицит/избыток		Overal deficit/surplus
	4 = 3. Всего финансирование		Total financing
	Внутреннее финансирование		Domestic financing
		От других уровней правительства	From other general government
		От денежных властей	From monetary authorities
		От банков, принимающих депозиты	From deposit money banks
		Прочее внутреннее финансирование	Other domestic financing
	Внешнее финансирование		Financing abroad
		Международными институтами развития	From international development institutions
		Зарубежными правительствами	From foreign governments
		Прочие займы из-за рубежа	Other borrowing abroad
		Изменение в запасах наличных, депозитов и цен­	Change in cash, deposits and securities
		ных бумаг

монополий, которые обязаны перечис­ лять ее в бюджет (доход от экспорта неф­ ти в большинстве нефтедобывающих стран), и налога на обмен валюты.

Неналоговые доходы бюджета вклю­ чают прибыль от предпринимательской деятельности правительства, которая основана на том, что оно эксплуатиру­ ет принадлежащую ему собственность. За ее использование правительство мо­ жет получать дивиденды на акции, ренту за аренду государственной земли, про­ цент за вложение государственного ка­ питала, роялти за правительственные публикации и другие виды доходов. Административные сборы и взносы включают установленные в государстве сборы за различные виды деятельности и единовременную продажу государст­ венного имущества — леса из государ­ ственных заповедников, сувениров в государственных музеях и т.п. Все штра­ фы, выплачиваемые по причине иной, нежели несвоевременная уплата налога, включаются в статью штрафов и пени. В некоторых странах наибольший доход бюджет получает по этой статье от до­ рожной полиции. Взносы в центральный правительственный пенсионный фонд сотрудниками правительства или мест­ ными правительствами признаются до­ ходами бюджета. Капитальные доходы включают продажу государственных ос­ новных фондов — зданий, сооружений, оборудования, запасов стратегических материалов, неприкасаемых запасов для чрезвычайных ситуаций, стабилизаци­ онных запасов, а также земли, лесов и подземных запасов природных ресурсов.

• Гранты/дары, Статья доходов. Все невозмещаемые необеспеченные по­ ступления в бюджет, не носящие при­ нудительного характера, от иностран­ ных правительств или международных организаций. Подобные поступления от неправительственных организаций от­ носятся к доходам. Гранты могут предо­ ставляться либо для финансирования реализации определенного проекта, либо просто для поддержания бюджета дружественных государств, испытываю­ щих трудности. Гранты не считаются

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АГРЕГАТОВ

385

статьей финансирования бюджета и по­ казываются в его доходной части, а не "под чертой". Если грант предназначен для приобретения средств производства, он считается капитальным. Все осталь­ ные гранты относятся к текущим. Гран­ ты отличаются от займов тем, что по грантам не наступает контрактного обя­ зательства выплачивать полученные суммы. Однако прощенная задолжен­ ность грантом не считается, поскольку списание долга не позволяет увеличить текущие расходы правительства, так же как и гранты, полученные в натуре. Чаще всего гранты получаются из-за гра­ ницы, от иностранных правительств или международных организаций либо в иностранной, либо в национальной ва­ люте и могут быть текущими, если ис­ пользуются на финансирование теку­ щих правительственных расходов, или капитальными, если финансируют капи­ тальные расходы правительства. Цент­ ральное правительство может получать не подлежащие возврату переводы от местных правительств, которые также считаются грантами.

• Расходы бюджета. Все невозмеща­ емые необеспеченные платежи прави­ тельства из бюджета для финансирова­ ния текущих или капитальных расходов. Показываются в валовом выражении по секторам экономической деятельности правительства г— государственное уп­ равление, оборона, правопорядок, обра­ зование, здравоохранение и т.д. Расходы на каждый сектор разбиваются на теку­ щие и капитальные. К числу текущих расходов относятся расходы на выплату зарплат государственным служащим, взносы в социальные и пенсионные фонды, платежи процентов по внутрен­ нему или внешнему долгу, субсидии и прочие трансферты. Капитальные рас­ ходы состоят из приобретения средств производства, ценных бумаг, земли, внутренних и внешних капитальных трансфертов. Правительственные рас­ ходы отличаются от правительственных кредитов тем, что расходы не подразу­ мевают контрактного обязательства их последующего погашения.

386 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА

Текущие расходы состоят из расходов на товары и услуги в форме вьшлаты зарплаты государственным служащим, которые показываются в бюджете до уплаты ими налогов с этих доходов. В понятие зарплаты включаются базо­ вая зарплата, сверхурочные, доплата за жилье, бонусы, тринадцатая зарплата, оплата транспорта на работу и с работы

идругие выплаты наличными. В теку­ щие расходы бюджета также входят взносы, осуществляемые правитель­ ством за своих работников, в фонды со­ циального страхования и пенсионные фонды, находящиеся как внутри прави­ тельства, так и вне его, а также закупки всех товаров правительственными орга­ нами, за исключением средств производ­ ства. Платежи процентов осуществля­ ются правительством за использование средств, взятых взаймы либо внутри страны, либо за рубежом (выплата ос­ новной части долга классифицируется как статья финансирования). Субсидии

идругие текущие переводы являются крупной статьей текущих расходов, осо­ бенно в некоторых странах с пере­ ходной экономикой. В субсидии вклю­ чаются все не подлежащие возврату и непокрьггые переводы из бюджета част­ ным и государственным предприятиям, как финансовым, так и нефинансовым. Переводы внутри страны осуществля­ ются в целях перераспределения на­ логовых доходов центральным пра­ вительством местным общественным организациям, которые государство счи­ тает необходимым поддерживать, отдель­ ным фуппам граждан, нуждающимся в государственной поддержке. Переводы за рубеж включают переводы иностран­ ным правительствам, международным организациям (например, перевод взно­ са в уставный капитал или ежегодного членского взноса в ООН).

Капитальные расходы бюджета состо­ ят из приобретения основных фондов, которые используются для производ­ ственных целей невоенного назначения, служат более одного года и имеют оста­ точную стоимость больше минималь­ ной, определенной законодательством

страны. Государство за счет бюджета создает запасы стратегических материа­ лов, продовольствия и топлива на слу­ чай непредвиденных обстоятельств, а также землю, леса, внутренние водоемы и запасы природных ископаемых, кото­ рые считаются капитальными расхода­ ми. Наконец, правительство может осу­ ществлять капитальные трансферты как внутри страны, так и за рубеж, состоя­ щие в основном из основных фондов или средств, передаваемых для закупки ос­ новных фондов. Например, правитель­ ство может осуществлять трансферты в местные бюджеты, которые будут счи­ таться капитальными, если они пред­ назначаются для строительства дорог, мостов, больниц, школ и пр. В числе аналогичных капитальных трансфертов за рубеж вьщеляются трансферты Меж­ дународной ассоциации развития — подразделению Мирового банка, зани­ мающемуся финансированием наименее развитых стран.

• Кредиты минус платежи. Статья расходов. Состоит из валовых кредитов, предоставляемых правительственными органами, которые получают средства только из бюджета для достижения це­ лей государственной политики, а не для управления ликвидностью, за вычетом платежей по подобным кредитам, пре­ доставленным ранее. В понятие кредита включают как займы, предоставляемые правительством, так и приобретаемые им акции. В случае, если акции, оли­ цетворяющие долю в собственности, ге­ нерируют доход, то он включается в статью прочих доходов в доходной части бюджета. Считается, что правительство предоставляет кредиты не для получе­ ния финансового дохода, а для решения определенных общественно-важных за­ дач — строительства жилья, ликвидации последствий катастроф и войн, финан­ сирования низкоприбыльных проектов (например, плотины), для финансиро­ вания которых частного капитала недо­ статочно. Если правительство выступа­ ет гарантом частной задолженности, то любые правительственные платежи за обанкротившихся должников также

включаются в данную статью. Кредиты могут предоставляться правительством, а платежи по кредитам получаться как внутри страны, так и из-за рубежа. Внут­ ри страны они предоставляются как не­ финансовым государственным предпри­ ятиям, так и финансовым институтам, за рубежом — правительствам и междуна­ родным организациям.

• Общий дефицит/избыток. В любой системе учета доходы должны равняться расходам. Поэтому размер общего дефи­ цита или избьггка государственного бюд­ жета в критической степени зависит от того, какие именно статьи включены в доходы и расходы, а точнее говоря, какие расходы считаются расходами, создающими дефицит, и какие статьи доходов считаются доходами, его финан­ сирующими. В целом, аналогично пла­ тежному балансу, проблема заключает­ ся в том, где именно провести "черту", оставив над ней все то, что приводит к созданию дефицита, а под ней — все источники его финансирования. Очень редко, лишь в отдельные годы, в немногих странах фиксируется положительное сальдо бюджета. В подавляющем боль­ шинстве стран существует его дефицит.

@ Дефицит бюджета (budget defi­ cit) — часть расходов и предоставлен­ ных кредитов, которая превосходит по­ ступления в бюджет от налогов, грантов и погашения прошлых кредитов и ко­ торая покрывается правительством за счет получения займов или сокращения резервов.

Как следует из определения, в стан­ дартизированном представлении бюд­ жета, используемом МВФ, дефицит/ избыток = (доходы + гранты) — (расхо­ ды + кредиты — платежи) и выражаются отрицательным числом, если это дефи­ цит, и положительным, если это избы­ ток. Дефицит/избыток равны финанси­ рованию с противоположным знаком, что принимается как тождество по опре­ делению. Например, при дефиците бюд­ жета в -200 млн. финансирование долж­ но составлять +200 млн.

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ А1ТЕГАТОВ

387

Практика определения дефицита сильно отличается в разных странах. Например, продажа государственных казначейских векселей может считаться кредитом правительству и включаться в статью "кредиты минус платежи" "над чертой" в бюджете и в финансирующей статье "под чертой" бюджета. Получе­ ние межправительственных кредитов из-за рубежа тоже в одних странах счи­ тается статьей доходов, сокращающей дефицит, а в других — статьей, финан­ сирующей дефицит. Платежи процентов по кредитам могут относиться как к те­ кущим, так и к капитальным операциям расходной части в зависимости от при­ нятой в данной стране методологии. Поэтому для обеспечения аналитичес­ кого анализа бюджета и его прогнози­ рования его сначала приводят в стан­ дартную форму. Наибольшие различия между методологиями, принятыми в от­ дельных странах, возникают по поводу того, в какой раздел — доходов или фи­ нансирования — относить те или иные бюджетные поступления. Наиболее час­ то встречающиеся прочие концепции бюджетного дефицита следующие:

•Операционный дефицит (operatio­ nal deficit) — дефицит, рассчитанный путем переноса платежей процента по правительственному долгу из расходов в раздел финансирования. Считается, что платежи процента должны быть в разде­ ле финансирования, поскольку только сам факт их выплаты позволяет финан­ сировать государственный бюджет за счет заемных средств. Иначе никто про­ сто не стал бы покупать государствен­ ные ценные бумаги.

•Первичный дефицит (primary defi­ cit) — дефицит, рассчитанный вообще, за исключением платежей процента по правительственному долгу, с целью ис­ ключить влияние на бюджет проблем, возникших в предьщущие годы, и оце­ нить фискальную позицию только теку­ щего года.

•Внутренний/внешний дефицит (do­ mestic/external deficit) — дефицит, рас­ считанный отдельно по операциям пра­ вительства внутри страны и в его

388 ГЛАВА 11. ПРОГРАММИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА

отношениях с зарубежными странами. Если правительство осуществляет круп­ ные операции с зарубежными странами, получая или предоставляя кредиты, гранты или получая инвестиционный доход, то нередко в аналитических це­ лях составляются отдельные бюджеты внутренних и международных операций правительства. Тогда только бюджет внутренних операций правительства ис­ пользуется для анализа спроса на внут­ ренний кредит и воздействия на рост денежной массы. Для облегчения со­ ставления бюджета международных опе­ раций многие развитые страны регист­ рируют отдельно доходы и расходы, относящиеся к резидентам и нерезиден­ там. В самом простом случае такой бюд­ жет рассчитывается по следующей схе­ ме: доходы из-за рубежа + гранты из-за рубежа — платежи процента за рубеж — текущие переводы за рубеж — капиталь­ ные переводы за рубеж — иностранные займы минус платежи — прочие зару­ бежные расходы = внешний дефицит/ избьггок = финансирование из-за рубежа.

• Финансирование дефицита бюд­ жета. Мобилизация правительством ре­ сурсов для покрытия дефицита бюджета или распределение ресурсов, возникших в результате его положительного сальдо. В отличие от всех находящихся "над чертой" статей бюджета финансиро­ вание включает изменение в государст­ венных пассивах и активах, которые осуществляются в целях управления ликвидностью, а не в целях реализации государственных программ. Как указано выше, финансирование должно равнять­ ся дефициту/избытку бюджета с проти­ воположным знаком. Финансирование равняется сумме займов, полученных правительством, минус его платежи по прошлым займам (амортизация), минус чистые кредиты, предоставляемые пра­ вительством в целях управления ликвид­ ностью, плюс чистое сокращение запа­ сов наличных в кассах правительства. Только амортизация основной части долга включается в финансирование, тогда как платежи процентов по долгам относятся к расходной части бюджета.

В некоторых странах правительство частично выполняет функцию банков­ ского сектора, принимая депозиты.

Вэтом случае такие депозиты могут ис­ пользоваться для финансирования де­ фицита бюджета, однако статистически они показываются как займы правитель­ ства у банковской системы.

Финансирование происходит из ис­ точников внутри страны и из-за рубежа.

Вцелях внутреннего финансирования займы могут получаться центральным правительством от других частей цент­ рального правительства (перераспреде­ ление средств между министерствами) и от правительств более низкого уровня (областных и городских правительств). Поскольку правительство по закону ряда стран нередко имеет контроль над центральным банком, который может быть даже подчинен министерству финансов, бюджет может заимствовать средства у денежных властей (централь­ ного банка), делая это за счет получения прямых займов или сокращения своих депозитов в ЦБ, сокращения запасов наличности, находящейся в распоря­ жении правительства. Переводы в госу­ дарственный бюджет нереализованной прибыли ЦБ, возникшей в связи с из­ менением цены золота или валютного курса валют, из которых состоят госу­ дарственные резервы, также считаются займами у банковской системы, даже несмотря на то, что у правительства не возникает обязательства оплатить эти займы. Однако переводы в бюджет реа­ лизованной прибыли ЦБ, возникшей в результате его купли-продажи иност­ ранной валюты или золота, классифици­ руются как доход бюджета, а не как его финансирующая статья. Чаще всего пра­ вительство занимает деньги у банков­ ской системы путем выпуска госу­ дарственных ценных бумаг, которые размещаются среди банков под привле­ кательный процент, либо путем сокра­ щения правительственных депозитов в коммерческих банках, которые держат­ ся там в целях регулирования ликвидно­ сти. Внутреннее финансирование дефи­ цита бюджета может осуществляться и

из других источников, представляющих собой все те организации внутри стра­ ны, которые покупают и держат государ­ ственные долговые обязательства, — страховые компании, пенсионные фон­ ды, промышленные предприятия, част­ ные лица и пр.

К понятию внешнего финансирова­ ния дефицита бюджета относится любое чистое финансирование, определяемое как разность вьщачи новых кредитов и их погашения, получаемое от нерезиден­ тов. В их числе — международные ин­ ституты развития (Мировой банк. Евро­ пейский банк реконструкции и развития. Межамериканский банк развития и пр.). Финансирование, полученное от МВФ, который является финансовой органи­ зацией, а не институтом развития, не включается в эту статью, относится на счета баланса ЦБ и показывается как внутренний кредит правительству со стороны денежных властей. Внешнее финансирование дефицита может также поступать от иностранных правительств и их агентств в виде межгосударствен­ ных займов. Статья прочих займов из-за рубежа включает чистые кредиты и авансы, получаемые национальным пра­ вительством от иностранных банков, кредиты иностранных поставщиков, свя­ занные в основном с импортными закуп­ ками товаров и услуг. Наконец, внеш­ ним считается финансирование бюджета за счет сокращения государственных за­ пасов иностранной валюты, депозитов в иностранных банках и запасов иностран­ ных ценных бумаг, которые держатся пра­ вительством в целях обеспечения лик­ видности своих операций. Эта последняя статья называется также правительст­ венными резервами, которые нельзя пу­ тать с государственными резервами, ча­ ще всего находящимися в распоряжении ЦБ и используемыми в целях финанси­ рования дефицита платежного баланса.

Государственный долг

Государственный долг представляет собой своеобразный измеритель бюд­

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АГРЕГАТОВ

389

жетных операции, однако, в отличие от них, измеряет не потоки, а запасы де­ нежных средств.

@ Государственный долг (govern­ ment debt) — совокупность прямых обя­ зательств правительства перед осталь­ ной экономикой и внешним миром, аккумулированных в результате бюд­ жетных операций в прошлом, которые должны быть покрыты им за счет бюд­ жета в будущем.

Государственный долг выступает важ­ нейшим компонентом национальной экономики, поскольку от его компози­ ции, тенденций роста и политики пога­ шения во многом зависит потенциал раз­ вития всех остальных секторов. Запас (stock) государственного долга является всегда объектом пристального внимания правительства, которое обязано обес­ печивать достаточные бюджетные по­ ступления для оплаты наступающих платежей по основной части долга и процентов. В понятие государственного долга включается только долг, призна­ ваемый правительством и реально к нему относящийся. Если правительство гарантирует чей-либо долг, то его сумма не считается долгом правительства. Пра­ вительственным долгом считается толь­ ко долг, накопленный теми частями пра­ вительства, расходы и доходы которых показаны в государственном бюджете. Соответственно, долг областных или го­ родских правительств центральному правительству не считается государст­ венным долгом.

Государственный долг может класси­ фицироваться либо в зависимости от того, кто предоставляет займы прави­ тельству (табл. 11.2), либо по типу дол­ гового инструмента, издаваемого прави­ тельством (табл. 11.3). Государственный долг может быть внутренним, если его держателями являются резиденты, и вне­ шним, если его держателями являются нерезиденты. Внутри страны централь­ ное правительство может занимать день­ ги у других частей правительства. Эти займы входят в состав долга только в том