25. Концепция и сущностные признаки местного самоуправления (муниципальное управление и местное самоуправление)

Местное самоуправление – форма народовластия, обеспечивающая населению, входящему в состав некоторого территориального коллектива, возможность самостоятельно и под свою ответственность в пределах, установленных законами, решать вопросы местного значения.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного самоуправления.

Выделяют выделить две основные концепции (модели, системы) местного самоуправления: Англосаксонскую и Европейскую континентальную (или французская)

- Англосаксонскую — местное самоуправление освобождается от влияния государственных органов и осуществления государственных функций;

Англосаксонская муниципальная система существует в Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряде других стран. В научной литературе именно ее традиционно называют первой муниципальной системой. Основными признаками англосаксонской муниципальной системы являются следующие:

- органы местного самоуправления имеют право предпринимать только те действия, которые прямо предписаны им законом. В случае нарушения этого правила, акты органов местной власти будут признаны судом не имеющими силы, поскольку изданы с превышением полномочий;

- органы местного самоуправления напрямую не подчинены органам государственной власти;

- основная единица местного самоуправления — приход;

- в компетенцию органов местного самоуправления входит: управление полицией, социальными службами, пожарная охрана, местные дороги, строительство и эксплуатация жилья, спортивные сооружения, общественный транспорт и др.

- Европейскую континентальную (или французская) — местное самоуправление ориентировано на реализацию государственных функций.

Европейская континентальная система построена на основе государственной теории самоуправления. Континентальная модель в общем виде может быть представлена как иерархическая структура, в которой сверху происходит передача различных директивных указаний, а снизу передается информация, и в которой представители на местах работают на государственные органы. Она характерна для Франции, Италии, Бельгии, Испании, ряда стран Латинской Америки и Ближнего Востока.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.В. Васильчиковым, А.Д. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции можно определить, на наш взгляд, следующим образом.

Местное самоуправление – это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.

Местное самоуправление действует сотни лет на основе и англосаксонской, и европейской континентальной концепций. Каждое общество, каждое государство разрабатывает и применяет, как правило, концепцию местного самоуправления, соответствующую исторически сложившимся традициям.

Концепции местного самоуправления отличаются отношением местной власти к государству. Это отличие, естественно, накладывает отпечаток и на определение понятия местного самоуправления. Одно дело, когда местное самоуправление обладает автономией и не выполняет государственных функций, и совершенно другое, когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции общественного и местного значения.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что население и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном (неповоротливом и бюрократизированном) управлении местными делами.

Местное самоуправление имеет свои атрибуты и критерии.

Атрибутами (признаками) местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются: территория, население, выборные органы, формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении, местный бюджет, местные налоги и сборы, муниципальная собственность, местные нормативные акты. Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном местном самоуправлении.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Основным содержанием процесса становления и развития местного самоуправления стал поиск оптимального соотношения во взаимодействиях между местным сообществом и государством.

В общественной науке сложились три основные теории местного самоуправления: общественная, государственная и государственно‑общественная.

Общественная теория предполагает строгое разграничение государственных и общественных дел. Круг общественных дел отличен от государственных, государственное вмешательство во внутренние дела общества недопустимо. Носителем власти в обществе является народ.

Государственная теория рассматривает местное самоуправление как часть государственного устройства и исходит из невозможности точного разграничения общинных и государственных дел. Согласно этой теории общинные дела – часть государственных дел, переданных для их исполнения на местах. Источником общинной власти является государство.

В настоящее время наука и практика показали, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Затруднительно четко выделять естественные местные дела, отличные от общегосударственных. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло отражение в теории двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления.

Основные сущностные признаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти (их 10):

Во-первых, местное самоуправление, обеспечивая самоорганизацию граждан, их непосредственное участие в управлении местными делами, является одной из структур гражданского общества.

Во-вторых, местное самоуправление представляет собой не государственное, а общественное явление. Оно качественно отличается от государства. Если центральная управленческая власть есть власть суверенная, верховная, могущая себя реформировать, то местное самоуправление – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью, то есть законом.

В-третьих, следует учитывать разграничение сфер компетенций властей центральных, региональных и местного самоуправления, то есть ограниченность круга дел, вверяемых местному самоуправлению.

В-четвертых, следует указать на принцип локально - территориальной ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость, уезд, район и тому подобное). Это пространство обозначается границами.

В-пятых, местное самоуправление представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов власти, включая разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания, (сходы), муниципальные выборы и другое. Эта совокупность функционирует как единый механизм и обеспечивает организационную обособленность, автономность местного самоуправления.

В-шестых, местное самоуправление организуется и функционирует как структура, учитывающая историческую, национальную, этническую, культурную и иную общности соответствующего населения. Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность в максимальной степени разнообразно.

В-седьмых, местное самоуправление предполагает единство самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного значения.

В-восьмых, местное самоуправление в своей деятельности исходит из интересов населения соответствующей территории.

В-девятых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее составляет многоуровневая система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его взаимоотношения с обществом и государством.

В-десятых, местное самоуправление – сложноорганизованный объект социальной действительности с общими характеристиками системы. Его отличает территориальная, организационно-структурная и социально-экономическая целостность составляющих элементов, находящихся во внутреннем взаимодействии. Преимущественно здесь люди рождаются, учатся, работают, образуют семьи и так далее. Как раз системообразующая роль «человеческого фактора» обеспечивает целостность муниципального образования.

Местное самоуправление представляет собой ту специфическую ветвь власти, которая одновременно выполняет три основные функции:

Первая – функция власти, политическая функция. Как одна из форм публичной власти местная власть проводит в жизнь политику государства на местах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка и другие. властные функции.

Вторая – хозяйственная функция. Как организатор местного хозяйства органы местного самоуправления выполняют экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, оказывают жителям ряд важнейших общественных услуг.

Третья – общественная функция. Как часть гражданского общества, органы местного самоуправления обеспечивают самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

Таким образом, местное самоуправление имеет несколько значений:

• форма народовластия;

• способ осуществления гражданских прав;

• институт организационно и функционально обособленный в систему управления обществом и государством.

Местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями.