9. Особенности таможенного налогообложения минеральных ресурсов. 10. Потери при добыче полезных ископаемых.

Глава 12. Контроль и ответственность

ЗА НАРУШЕНИЕ ПОРЯДКА НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

12.1. Система государственного контроля недропользования

Государственный контроль отношений недропользования — одна из форм осуществления государственного регулирования, обеспечива­ющая соблюдение законов и нормативных правовых актов, издавае­мых органами государства в сфере недропользования. Осуществляет­ся он различными органами.

Задачи, направления и организация государственного контроля недропользования в целом определяются государственным характе­ром собственности на недра, которые предоставляются только в пользование; ролью и значением природного фактора в производ­ственных процессах использования ресурсов недр, объективно по­вышенной опасностью горного производства для человека и окру­жающей природной среды и, наконец, совместным Федерации и субъекта Федерации ведением в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.

Правомерность государственного контроля определяется тем, что недра могут передаваться только в пользование. Права владения и распоряжения всегда остаются у государства. Следовательно, если собственник недвижимого имущества, а по гражданскому законода­тельству (ГК РФ, ст. 130) участки недр определяются именно таким образом, передает имущество в пользование, причем на определен­ных коммерческих условиях и на время, он вправе контролировать, как эти условия выполняются в течение всего периода пользования. Более того, исполнительные органы государства, передавая в пользо­вание государственную, т.е. общенародную собственность, несут от­ветственность за эффективность ее использования, а следовательно, не только имеют право контроля, но и обязаны его осуществлять в полном объеме.

Социально-экономическая значимость определяется тем, что и Кон­ституция РФ, и законодательство прямо указывают, что распоряжение недрами должно осуществляться в интересах народов, проживающих как в зоне расположения месторождения, так и всех народов России [46].

Федеральные законы «О недрах» и «О СРП», регулирующие поря­док недропользования, содержат специальные нормы, декларирующие право и необходимость контроля и определяющие субъект контроля и его полномочия. Однако сформулированы они в самом общем виде.

В Законе РФ «О недрах» вопросы контроля за использованием участков недр, предоставленных в пользование, содержатся в разделе IV «Государственное регулирование отношений недропользования» в статье 37 «Государственный контроль за рациональным использова­нием и охраной недр». Однако проблема изложена очень схематично. Даны задачи такого контроля и указано, что их реализацией должны заниматься органы Госгеолконтроля, т.е. МПР и Госгортехнадзор, в соответствии с их полномочиями и компетенцией.

В ФЗ «О СРП» (ст. 19) проблема также решена в самом общем виде: государственный контроль за исполнением соглашения должны осуществлять органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации совместно в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, при освоении месторождений в соответствии с положениями Закона РФ «О недрах» специально регламентируется только порядок геологического контроля. Остальные виды контроля должны осуществляться и осуществляются в соответствии с общими правилами, установленными в промышленности, и каких-либо осо­бых проблем здесь не возникает.

Иначе обстоит дело в случае освоения месторождений на условиях СРП. Сама система СРП и регулирующее ее законодательство предус­матривают специальный коммерческий механизм недропользования, экономические параметры которого должны определяться в каждом конкретном соглашении. Это не только значительно расширяет под­контрольную сферу деятельности, но и усложняет саму процедуру контроля, который становится индивидуализированным.

Исходя из этого, в общей народнохозяйственной системе государ­ственного контроля выделяются государственный контроль за геоло­гическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (так называемый геологический контроль) и государственный горный надзор.

Следует отметить, что всем этим вопросам в России, как и в дру­гих государствах мира, придавалось и придается огромное значение. Службы геологического и горного надзора имеют практически веко­вые традиции, что накладывает определенный отпечаток на взаимоот­ношение их с пользователями недр.

Устав Горный Российской Империи содержал целый ряд норм и институтов, обеспечивающих реализацию контрольных и надзорных функций государства в сфере как казенного, так в равной мере и частного горного производства.

Горное положение СССР [17] предусматривало учреждение горно­промыслового надзора, который имел своей целью:

• наблюдение за соблюдением горных законов;

• охрану недр;

• борьбу со стихийными бедствиями на горных предприятиях. Выполнение функций горнопромыслового надзора возлагалось на

высший совет народного хозяйства (правительство). Все инструкции и правила в области горнопромыслового надзора являлись «обяза­тельными для всех без исключения государственных, кооперативных и частных (в том числе концессионных) предприятий и отдельных лиц, занимающихся поисками, разведкой и разработкой, обогащением и первичной обработкой ископаемых, а также для тех предприятий, деятельность которых неразрывно связана с вышеуказанными горны­ми работами».

Основы законодательства СССР о недрах [20] содержали два спе­циальных раздела: один содержал правила государственного учета запасов и месторождений, а также участков недр, предоставленных в пользование, не связанных с добычей полезных ископаемых, другой устанавливал задачи и полномочия системы надзора и контроля за использованием и охраной недр и ведением работ по геологическому изучению недр.

Осуществление государственного контроля за ведением работ по геологическому изучению недр (государственный геологический конт­роль) и государственного надзора за использованием и охраной недр (государственный горный надзор) возлагалось на специально уполно­моченные на то государственные органы. Предусматривалось создание ведомственных служб геологического и маркшейдерского контроля.

Полномочия этих служб ранее определялись специальными доку­ментами: «Типовое положение о ведомственной геологической служ­бе» и «Типовое положение о ведомственной маркшейдерской служ­бе», которые были утверждены одновременно одним Постановлением СМ СССР от 27.10.1981 г. № 1040. Указанные документы четко раз­граничили задачи этих служб, которые практически в полной мере сохранились до настоящего времени.

Главными задачами геологической службы являлись:

• укрепление сырьевой базы, повышение достоверности разве­данных запасов, полное и комплексное использование месторожде­ний полезных ископаемых и охрана недр;

• геологическое обеспечение работ по проектированию и строи­тельству добывающих предприятий;

• осуществление ведомственного контроля за соблюдением уста­новленного порядка пользования недрами, правильностью ведения работ по геологическому изучению недр, за выполнением требований по охране недр.

Главными задачами маркшейдерской службы являются:

• осуществление маркшейдерских работ для обеспечения наибо­лее полного и комплексного использования месторождений, эффек­тивного и безопасного ведения горных работ и охраны недр;

• осуществление ведомственного контроля за правильностью раз­работки месторождений, за выполнением требования по наиболее пол­ному извлечению из недр полезных ископаемых и др.

Каждая из служб возглавлялась соответствующим подразделением отраслевого министерства.

В СССР контрольные функции в области недропользования осу­ществлялись достаточно четко и эффективно, хотя действие админи­стративно-командной системы сказывалось и здесь.

Контроль за геологическим изучением, а также постановкой учета геологической информации осуществляло Министерство геологии (название многократно менялось), а контроль за рациональной разра­боткой месторождений — соответствующие добывающие министер­ства и ведомства.

После распада СССР действенность осуществления государствен­ного контроля существенно снизились. В недропользовании на опре­деленном этапе контроль за рациональным, а точнее вообще за ис­пользованием недр был утрачен. Служба геологического контроля начала создаваться на новой базе уже после того, как была создана и начала активно работать лицензионная система. Перестройка в мень­шей мере затронула систему горного надзора. До сих пор в районах использования недр не создано органов, прямо отвечающих не только за геологическое изучение, но и за рациональное использование и охрану недр, хотя работа в этом направлении ведется. В условиях совместного ведения это должны быть органы, очевидно, двойного подчинения (Федерации и субъекта), хотя, по существу, это именно тот случай, когда Федерация могла бы делегировать свои полномочия на места, поскольку в данной области интересы обоих сторон полно­стью совпадают. При создании такого органа необходимо иметь в виду, что функционировать он будет в принципиально новых условиях, ко­торые определяются платностью пользования недрами, рыночным ха­рактером экономики, акционированием и приватизацией предприятий. Поэтому его «геологическая» направленность должна, по существу, стать «геолого-экономической». Свои контрольные функции органы геологического контроля уже осуществляют в тесном контакте с нало­говой инспекцией. Этот аспект деятельности геологического контроля должен развиваться и оснащаться соответствующими нормативными правовыми актами.

В сфере недропользования в настоящее время складывается еле­дующая система органов государственного контроля отношений нед­ропользования: конституционный контроль возлагается на Конститу­ционный суд РФ; финансовый контроль осуществляют Счетная пала­та, Минфин, ЦБ РФ; парламентский контроль (в пределах полномо­чий, установленных Конституцией РФ) — палаты Федерального Со­брания и парламентские комиссии по расследованию; ведомственный и межведомственный контроль — специальные контрольно-инспек­ционные органы Правительства РФ, министерств и ведомств, межве­домственные комиссии.

Специфическими видами государственного контроля отношений недропользования являются контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (государственный гео­логический контроль), а также надзор за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (федеральный горный надзор).

Осуществляются они соответственно органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами.

Полномочия этих органов, права, обязанности и порядок их рабо­ты определяются положениями, утвержденными Правительством РФ.

Государственный контроль за исполнением СРП осуществляют фе­деральные органы государственной власти в соответствии с их компе­тенцией совместно с органами государственной власти соответствую­щего субъекта РФ. Уполномоченные представители таких органов, осу­ществляющих контроль за исполнением соглашения, имеют право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по согла­шению, а также к документации, относящейся к проведению указан­ных работ, исключительно в целях осуществления функций контроля за исполнением соглашения. Правительство РФ представляет в ГД РФ одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюд­жете на соответствующий год доклад об итогах работы по реализации соглашений о разделе продукции. Указанный доклад направляется в Счетную палату РФ и рассматривается ГД РФ только по представле­нии Счетной палатой РФ своего заключения.