4.7. Регулирование деятельности

иностранных недропользователей

Политика и законодательство РФ провозгласили и реализуют ме­роприятия, направленные на привлечение иностранных капитальных вложений в народное хозяйство и в частности в недропользование. С другой стороны, огромные природные ресурсы нашей страны привле­кают зарубежных инвесторов, что в конечном итоге определяет вза­имную заинтересованность.

В сфере недропользования зарубежные компании наиболее актив­но действуют в области поиска, разведки и добычи нефти и газа. Создано около 100 компаний с участием иностранного капитала, за­нимающихся поиском и разработкой месторождений, а также оказа­нием сервисных услуг. В качестве иностранных соучредителей высту­пают более 60 компаний США, Канады, Великобритании, Германии, Австралии и других стран мира. Однако реальная значимость иност­ранного участия пока невелика. В 2000 г. компаниями с иностранны­ми инвестициями было добыто всего 6 процентов всей добычи нефти по России, несколько выше их доля в общем объеме инвестиций, что позволяет считать, что процесс привлечения иностранных инвести­ций активизируется. Однако существенного значения он пока не име­ет. Одна из главных причин, сдерживающих приток иностранного капитала, — отсутствие четко и надежно установленных государством законодательных гарантий стабильности условий работ и налогового режима. Серьезный шаг в этом направлении был сделан в 1999 г. принятием ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ» [93]. Закон уста­новил систему государственных гарантий деятельности иностранных инвесторов, гарантировал право иностранных инвесторов приобре­тать земельные участки и другие природные ресурсы, в том числе участки недр, в соответствии с действующим законодательством. Указанные гарантии были подтверждены в том же году ФЗ «Об инве­стиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капиталь­ных вложений» [85]. Он отнес к субъектам инвестиционной деятель­ности на территории РФ иностранных субъектов предприниматель­ской деятельности. В качестве одного из механизмов государственно­го регулирования, предусматривающего прямое участие государства в инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, дек­ларировано предоставление концессий не только российским, но и иностранным инвесторам по результатам торгов (конкурсов и аукци­онов) в соответствии с законодательством РФ. При этом, однако, можно напомнить, что закон о введении в России концессионного режима находится в стадии разработки и принятия в Государственной думе уже более 10 лет.

Закон ввел новое определение организаций, учредителями кото­рых являются иностранные лица. Ранее они назывались «совместные предприятия», затем «предприятия с иностранными инвестициями», в настоящее время следует применять термин «коммерческая организа­ция с иностранными инвестициями».

Общую ситуацию в части привлечения крупного иностранного капитала в российское недропользование можно оценить как выжида­ние. Пока не будет принято соответствующее законодательство и не обеспечена его действенность, капитал в Россию не пойдет. Но в недропользовании, как и вообще в промышленности, стоит задача активизации притока не только зарубежного, но главное — отече­ственного капитала. Именно поэтому ФЗ «О СРП» и законопроект «О концессиях», первоначально задуманные только для иностранных компаний, были распространены и на российских инвесторов.

Закон РФ «О недрах» прямо указывает, что «отношения недро­пользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются настоящим Законом, другими федеральными законами и иными нормативным и правовыми актами РФ». Они предусматри­вают как ограничения, так и преференции (льготы) в отношении за­рубежных инвесторов. При этом масштаб и значимость последних существенно выше. В России для иностранных инвесторов по суще­ству уже давно установлен так называемый национальный режим, т.е. режим не менее благоприятный, чем для отечественных компаний. Более того, ФЗ «Об иностранных инвестициях в РФ», а также ряд нормативных правовых актов предусматривают предоставление ино­странным инвесторам весьма существенных льгот. Установленная законом возможность экспорта всей продукции собственного произ­водства означает, например, в нефтедобыче возможность реализации продукции по ценам, существенно более высоким, по сравнению с ценами внутреннего рынка, по которым реализовывали основной объем добычи российские компании.

В определенной мере дискриминационной можно считать норму, которая допускает возможность в интересах обеспечения безопасно­сти и развития промышленности и энергетики РФ на основании пред­ставления заинтересованных органов исполнительной власти введе­ние ограничения на участие иностранных пользователей в конкурсах (аукционах) на поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов отдельных участков, а также проведение конкурсов (аукционов) с участием только российских пользователей [31].

В качестве ограничения можно рассматривать положение Закона РФ «О недрах» (ст. 17.1) о том, что переход права пользования недра­ми, когда юридическое лицо — пользователь недр выступает учре­дителем нового юридического лица, созданного для продолжения де­ятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицен­зией на пользование участком недр, может быть осуществлен при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством РФ. В принципе иностранная компания может за­регистрироваться в качестве субъекта недропользования. Однако это она должна сделать заранее, что создает некоторые проблемы.

Элементы ограничения иностранного участия установлены зако­нодательством в отношении поиска, разведки и добычи драгоценных металлов и драгоценных камней. Для получения лицензии заявитель должен представить в государственный орган, уполномоченный на выдачу лицензий, помимо заявления о предоставлении ему права на осуществление определенного вида (видов) деятельности с драгоцен­ными металлами и драгоценными камнями, в частности, документ, удостоверяющий юридический статус субъекта заявленной деятель­ности и место его государственной регистрации.

При осуществлении добычи алмазов в качестве субъектов добычи субъектам РФ и организациям, созданным без участия (прямого или косвенного) иностранных лиц, должно принадлежать большинство голосов, учитываемых при принятии решений органами управления организаций, осуществляющих деятельность по их добыче на терри­тории РФ.

ФЗ «О континентальном шельфе РФ» обязал иностранных инвес­торов:

• осуществлять региональное геологическое изучение, поиск, разведку и разработку минеральных ресурсов только в присутствии должностного лица органов охраны континентального шельфа и под его контролем;

• обеспечивать бесплатный проезд должностных лиц органов охраны к месту проведения работ и обратно и использование средств радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны наравне с соб­ственным командным (руководящим) составом.

Ряд преференций для российской стороны установил ФЗ «О СРП», в частности, соглашением должны предусматриваться обязательства инвестора:

• по предоставлению российским юридическим лицам преиму­щественного права на участие в работах по соглашению в качестве подрядчиков, поставщиков, перевозчиков или в ином качестве на ос­новании договоров (контрактов) с инвесторами;

• по привлечению работников — граждан РФ, количество кото­рых должно составлять не менее 80 процентов состава всех привле­ченных работников, привлечению иностранных рабочих и специали­стов только на начальных этапах работ по соглашению или при отсут­ствии рабочих и специалистов — граждан РФ соответствующих ква­лификаций;

— по размещению заказов на изготовление оборудования, техни­ческих средств и материалов, необходимых для геологического изуче­ния, добычи и первичной переработки полезных ископаемых, в объе­ме не менее 70 процентов общей стоимости таких заказов между российскими юридическими лицами или иностранными юридически­ми лицами, осуществляющими соответствующую деятельность и за­регистрированными в качестве налогоплательщиков на территории РФ.

При этом, однако, российские товары (оборудование, технические средства и материалы) в отношении надежности, безопасности, каче­ства и сроков поставок должны быть конкурентоспособными по отно­шению к аналогичным иностранным товарам.

При заключении СРП в ряде случаев государственная сторона выдвигает в качестве обязательного требования соглашение страхова­ния всех видов риска и российских страховщиков.

Перечисленные примеры хотя и носят ограничивающий характер, серьезного отрицательного влияния не оказывают. Подобные требова­ния являются достаточно распространенными в мировой практике недропользования.

В противовес дискриминационным мерам законодательство ввело для иностранных инвесторов и ряд преференций. В первую очередь это указанные выше государственные гарантии, право свободного вывоза продукции. ФЗ «О СРП» декларировал возможность в согла­шениях, заключаемых с иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, предусматривать в соответствии с законода­тельством РФ отказ государства от судебного иммунитета, иммуните­та в отношении предварительного обеспечения иска и исполнения судебного и (или) арбитражного решения. Высший арбитражный суд РФ информировал суды о введении этого положения и обязал учиты­вать его при рассмотрении соответствующей категории дел [56]. По­ложение об отказе от иммунитета государства вошло в СРП по про­екту Сахалин-Н.

Таким образом, законодательство о недрах по существу не содержит каких-либо серьезных дискриминационных мер. Низкая ин­вестиционная активность зарубежных компаний объясняется общей экономической и правовой ситуацией, сложившейся в России в этот период.

Контрольные вопросы

1. Основные принципы и задачи государственного регулирования недрополь­зования.

2. Понятие системы пользования недрами.

3. Понятие и значение Государственного фонда недр.

4. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления в сфере недрополь­зования.

5. Компетенция РФ в сфере недропользования.

6. Компетенция субъектов РФ в сфере недропользования.

7. Компетенция органов местного самоуправления в сфере недрополь­зования.

8. Государственное регулирование отношений недропользования.

9. Правовое регулирование акваторий.

10. Организационно-правовой режим недропользования на континентальном шельфе.

11. Особенности правового режима деятельности иностранных лиц при пользо­вании недрами.