ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

•обеспечение уплаты налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по местуфактической деятельности предприятий;

•переход от преимущественно «выравнивающей» финансовой помощи из федерального бюджета к «стимулирующей».

Часть из названных мер предусмотрена Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., принятой в августе 2001 г. Правительством России (Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г.

№584)13. Помимо этого, Программа содержит и положения, призванные сделать бюджетный процесс более прозрачным, четко регламентированным и упорядоченным, повысить его эффективность.

Однако в концепции Программы отмечается и ряд недостатков14. Во-первых, ее общий, неконкретный характер, отсутствие увязки с ориентирами социально-экономического развития. Вовторых, остаются «белые пятна» в разграничении доходных источников и налоговых полномочий; не до конца определен вопрос финансовой помощи бюджетам других уровней.

Несмотря на обозначенное Программой развития бюджетного федерализма направление реформ бюджетно-финансовых отношений в России в сторону повышения бюджетной обеспеченности и самостоятельности регионов и муниципалитетов, на практике происходит все большая централизация системы государственных финансов страны.

На наш взгляд, необходимо усилить ориентацию концеп-

ции Программы на обеспечение роста финансовой самодос-

таточности регионов. Для этого следует дополнить ее положениями, касающимися так называемого налогового стимулирования (например, возврат (или оставление) на территорию части суммы сверхпланового сбора налогов). Конечно, это потребует тщательной проработки критериев такого стимулирования.

Проблема рационального распределения полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между уровнями власти и управления не получила разрешения и в Федеральном законе «Об изменениях и дополнениях в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (№ 95-ФЗ).

13Рос. газ. 2001. 21 авг.

14См.: Бухвальд Е. Альтернатива российской модели бюджетного федерализма // Федерализм. 2001. № 3. С. 143–166; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения…; Бухвальд Е., Фролова И. Межбюджетные отношения в субъекте Федерации: время ответственных преобразований // Федерализм. 2003. № 1. С. 173–200; Берг О.

ОПрограмме развития бюджетного федерализма…; Клистории В. И., Селиверстов В. Е. Трансформация федерализма и региональной политики на рубеже веков // Регион: экономика и социология. 2002. № 3. С. 16–17.

91

Если рассмотреть положения, зафиксированные в данном законе, то не имеет смысла говорить о реформе бюджетного федерализма. Закон, в сущности, представляет собой подтверждение сложившейся ситуации в этой области, со всеми ее характерными особенностями. Более того, поскольку он закрепляет ряд положений об усилении влияния федерального центра на осуществление субъектами Федерации своей деятельности, можно говорить даже об усилении бюджетной централизации (например, введение института временной финансовой администрации субъекта Российской Федерации (подп. «б» п. 1 ст. 26.3), а также о создании пред-

посылок к наделению органов власти субъектов Российской

Федерации отдельными федеральными полномочиями (обязанностями) (ст. 26.5) без выделения финансовых средств на их выполнение (п. 8 ст. 26.3).

Повторим, основными идеями реформирования бюджетного (и не только бюджетного) федерализма являются усиление

самостоятельности регионов, их финансовая и экономиче-

ская самодостаточность. Последовательная разработка и реализация преобразований в сфере бюджетно-финансового федерализма в этом направлении требует придерживаться этих идей при выработке всего комплекса нормативно-правовых актов, касающихся вопросов федерализма. А выделенные положения данного закона, напротив, могут быть использованы для ограничения финансовой и экономической самостоятельности субъектов Федерации.

Ст. 26.3 закона содержит перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов. Данный перечень весьма обширен: предоставление за счет бюджетов субъектов Федерации социальных услуг в сфере образования и здравоохранения; поддержка культуры и искусства; управление развитием сельского хозяйства; борьба с чрезвычайными ситуациями и стихийными бедствиями; меры по обеспечению занятости населения; охрана окружающей среды; организация транспортного обслуживания населения и т. п. При этом формулировки таковы, что на органы государственной власти субъектов Федерации возлагается основная тяжесть реализации мер государственной политики в этих сферах. В такой ситуации наделение субъектов Федерации собственными источниками бюджетных доходов, достаточными для выполнения всех возложенных на них обязательств,— просто необходимый шаг, который позволит им самостоятельно решать перечисленные задачи, не ожидая постоянно того, что федеральный центр в очередной раз изменит нормативы выделяемых средств, оставив власти региона лицом к лицу с проблемой выполнения предписанных законом обязательств перед населением.

92

Еще более сложная ситуация в области разграничения полномочий складывается в «сложноустроенном» субъекте Федерации. В соответствии с определенными законом нормами часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов переходит к органам власти областей (края) (24 полномочия), а часть — к автономным округам (17 полномочий), если иное не будет установлено федеральным законом или договором между ними.

Проведенный анализ статей закона, прогноз возможных последствий его реализации, а также комплексное изучение данной проблемы убеждают нас в необходимости введения специальным

федеральным законом минимального переходного периода в пять лет:

•для приведения законодательства областей (края) и автономных округов, за которыми закреплены основные расходные обязательства (в том числе обеспечение социальных гарантий), в единое, согласованное правовое пространство;

•всестороннего, объективного анализа и оценки расходных обязательств таких субъектов Федерации, прежде всего достигнутого уровня потребления населения в каждом регионе;

•установления на основе данной оценки нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты областей (края) и автономных округов.

Неоднозначно развивается ситуация с поправками в Бюд-

жетный кодекс Российской Федерации, предлагаемыми в рам-

ках проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» № 364850-3, внесенного Правительством Российской Федерации.

Плюсом законопроекта можно считать определение перечня бюджетных полномочий каждого уровня власти, установление на постоянной основе отчислений от взимаемых на территории Российской Федерации налогов в бюджеты всех уровней.

В то же время ряд положений законопроекта вызывает вопросы. Первое. В ст. 10 предполагается существование четырех уровней бюджетной системы: наряду с федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации — бюджетов муниципальных районов городских и сельских поселений. Названная норма является логическим продолжением нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающей создание нескольких самостоятельных

уровней местного самоуправления в России.

Предлагается осуществить еще одно перераспределение налогов, относящихся к категории региональных и муниципальных,

93

между уровнями бюджетной системы (например, транспортный налог, обозначенный в ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации как региональный, становится фактически муниципальным) при общем сокращении налоговых ресурсов субъектов Российской Федерации. Проблемы с финансированием расходов муниципалитетов таким путем вряд ли будут решены, скорее они лишь усугубятся в результате распыления ресурсов.

Второе. Фактически теряет смысл выделение конкретных налогов как федеральных, региональных или муниципальных, поскольку распределение их между уровнями бюджетной системы в любом случае определяется централизованно на уровне Федерации. При этом самостоятельность региональных и муниципальных властей ограничивается еще в большей степени как в отношении установления ставок налогов, так и в отношении распределения поступающих средств (см., например, п. 3 ст. 58 указанного законопроекта, касающийся обязательности отчислений в местные бюджеты части региональной доли налога на доходы физических лиц).

Третье. Согласно законопроекту, бюджеты регионов в значительной мере лишаются ренты от добычи углеводородного сырья на территории субъекта Российской Федерации. Доля региональных бюджетов в поступлениях по данному виду налогов сокращается до 5 % (при этом налоги на добычу природного газа планируется полностью централизовать в федеральном бюджете), а муниципалитеты лишаются их вовсе. Это особенно негативно отразится на бюджетах добывающих моноспециализированных регионов. Остальные отрасли промышленности таких территорий не настолько развиты, чтобы основные региональные налоги (на доходы физических лиц и прибыль организаций) могли компенсировать значительное сокращение бюджетных доходов. К тому же плательщики этих налогов — организации, добывающие углеводородное сырье, и их владельцы — физические лица уплачивают их пока отнюдь не по месту деятельности добывающих предприятий.

Между тем в Конституции Российской Федерации зафиксировано положение, определяющее природные ресурсы как основу жизнедеятельности народов, проживающих на данной терри-

тории (п. 1 ст. 9).

Таким образом, в результате предлагаемого проектом закона значительного изменения пропорции зачисления налога на добычу углеводородного сырья в бюджеты разных уровней произойдет существенное сокращение доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном увеличении объема их расходных обязательств в соответствии с заявленной реформой разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления. В этих условиях нам представляется весьма важным сохра-

94

нить на переходный период следующее соотношение в распределении налога на добычу полезных ископаемых: 80 % — в федеральный бюджет, 20 % — в бюджеты ресурсодобывающих регионов с поэтапным доведением его до 90:10. В бюджеты областей (края), в состав которых входят ресурсодобывающие автономные округа, следовало бы в обозримой и отдаленной перспективе зачислять не менее 5 % такого налога, формирующего, по разным оценкам, свыше половины всего областного (краевого) бюджета.

Четвертое. При общем сокращении финансовых ресурсов регионов меры по финансовой поддержке муниципалитетов всех уровней через систему специальных бюджетных фондов, обозначенные в законопроекте, целиком и полностью ложатся на региональный бюджет.

Пятое. Выше уже говорилось о возможности использования федеральными органами власти института временной финансовой администрации по отношению к субъекту Федерации (гл. 19.1 про-

екта). Сам институт временной федеральной финансовой администрации, являясь чрезвычайным и по сути дела означая «банкротство» региональных властей, не предусматривает ни-

каких механизмов разработки и реализации федеральной политики, направленных на расширение и укрепление налогооблагаемой базы региона (ст. 168.3 только упоминает план восстановления платежеспособности субъектов РФ, не раскрывая его содержательных аспектов).

Полагаем, это будет способствовать постепенному появлению на карте страны все большего количества централизованно управляемых «федеральных территорий». На период введения временной федеральной финансовой администрации вся полнота власти в регионе переходит в руки федерального органа с фактическим отстранением от управления выборных региональных должностных лиц. Основываясь на печальном опыте, можно сказать: мало столь же постоянных вещей, как «временные» меры.

Таким образом, на практике между официальными концепциями и программными заявлениями в области межбюджетных отношений и практикой конструирования и регулирования последних имеет место явный разрыв. В бюджетной политике федераль-

ного центра все более отчетливо проявляются тенденции не бюджетного федерализма, а бюджетного унитаризма, в

качестве оправдания которого обычно называют необходимость концентрации финансовых ресурсов для целей социально-эконо- мического развития страны.

Система закрепления за бюджетами регионов собственных доходов заменяется трансфертными выплатами. Субъекты Россий-

95

ской Федерации становятся хронически зависимыми от дотаций, которыми их «жалуют» федеральные структуры для решения проблем функционирования региональной системы управления и обеспечения текущих социальных расходов территорий.

Наблюдается парадоксальная ситуация: субъекты Российской Федерации, которые располагают в совокупности всем экономическим потенциалом страны и должны, казалось бы, обеспечивать центр всеми видами ресурсов, ожидают от центра финансовой помощи. О нормальном социально-экономическом развитии регионов при таком положении дел говорить весьма затруднительно.

Перераспределение финансовых ресурсов в пользу федерального центра с последующим дотированием этими же средствами регионов, являющееся на сегодня основным применяемым методом «улучшения» бюджетных характеристик регионов, трудно счесть действительно эффективным способом решения бюджетных проблем субъектов Федерации. Напротив, есть риск, что даже у доселе благополучных в бюджетном плане регионов появятся финансовые проблемы.

Полнота власти субъектов Российской Федерации в решении вопросов, находящихся в их исключительном ведении (ст. 73 Конституции РФ), самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения (п. 1 ст. 132 Конституции) оказываются «фантомом», а продекларированный Конституцией Российской Федерации федерализм на поверку оказывается «фантомным» федерализмом. Федерализм в государственном устройстве Российской Федерации, провозглашенный Конституцией, в действительности нивелируется бюджетным господством центра15.

Тенденция все большей унитаризации системы государственных и муниципальных финансов, реального сокращения, а не расширения налоговых полномочий субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, должна быть преодолена. В противном случае региональные и местные власти лишатся всех материальнофинансовых предпосылок и стимулов для самостоятельной (как это зафиксировано в Конституции) реализации принадлежащих им полномочий.

Необходимо конституционное закрепление системы государственных финансов Российской Федерации

Наконец, третье направление развития бюджетного федерализма в России связано с укреплением его законодательной базы.

15 Добрынин Н. М. Новый федерализм… С. 76–80.

96

Основы построения и функционирования системы государственных финансов Российской Федерации необходимо закрепить на уровне Конституции. Примером такого подхода является Конституция ФРГ, глава X которой специально посвящена регулированию отношений в рамках государственной финансовой системы (так называемой «системы федерализма сотрудничества»). Вполне возможно, что и в России необходимо конституционно закрепить:

•основные правила разграничения конкурирующей компетенции Федерации и ее субъектов;

•принцип субсидиарности в межбюджетных отношениях;

•основы бюджетного выравнивания: цели, задачи и направления, по которым осуществляется федеральная помощь бюджетам нижестоящих уровней, условия ее предоставления, формы финансового выравнивания, основы механизма согласования интересов Федерации и ее субъектов в процессе распределения финансовых средств;

•механизм участия субъектов Федерации в формировании государственной федеральной региональной политики.

В случае последовательной реализации предлагаемых мер можно надеяться, что в России действительно сформируется система «федерализма сотрудничества». В противном случае в Российской Федерации по-прежнему будут укрепляться позиции «фантомного федерализма» и сохранится тенденция к становлению унитарного государства с авторитарным режимом управления.

97

К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма1

В последние десятилетия в юриспруденции все чаще ставится вопрос о необходимости повышения точности юридического знания и его межотраслевой сущности.

Ряд ученых-юристов заговорили о глубоком системном кризисе юридической науки. Так, член-корреспондент РАН Д. А. Керимов в выступлении на Всероссийской научно-практической конференции «Конституции России 10 лет — опыт реализации» (сентябрь 2003 г.,

Тюмень) отметил, что «предстоящее добросовестное создание новой Конституции потребует решающего участия нашей юридической науки, но, увы, и она вместе со всем обществом находится в глубоком кризисе. Макулатурной литературы у нас издается огромное множество и единицы серьезных фундаментальных исследований, без которых и прикладные разработки постепенно опустошаются и, в конце концов, умирают.

Возьмем, например, наши учебники или комментарии законодательства. В частности, по дисциплине, которую я имею честь представлять, по общей теории государства и права, за последние годы издано свыше 40 учебников, которые, однако, не пишутся, они ножницами составляются, как правило, малоизвестными или вовсе неизвестными авторами. Да и столичные научные сотрудники допускают странные оплошности в учебниках, типа, например, о “субстанциональных элементах государства”. Сказано вроде бы красиво, но автор не имеет ни малейшего представления о понятиях категории “элемент” и “субстанция”. Это не так просто, как ему кажется.

Что же касается многочисленных комментариев законодательства, то они нередко вещают нам о том, что и без них очевидно, если угодно, даже ребенку. Например, что Конституция, оказывается,— это государственный документ. Или еще: чтобы соблюдать закон, его нужно знать. Какая мудрость, прямо удивляюсь я гениальности этих авторов»2.

Появление ныне многочисленных новаций в сфере конституционного и административного права трудно объяснить чем-то иным, кроме следования «традиции», которая на самом деле часто оказывается завуалированным предрассудком, привычкой, повторением прошлого опыта без критического анализа и осмысления. Между тем традиция не является статичным элементом общественной культуры, далеко не всегда традиции имеют позитивный

1Опубликовано в: Право и политика. 2004. № 1. С. 13–18.

2Керимов Д. А. Конституции России 10 лет — опыт реализации: Сб. науч. ст. по материалам Всерос. науч.-практ. конф. Тюмень: Изд-во Тюм. ун-та, 2003.

98

исторический смысл, особенно в новых условиях, приводя к многочисленным недоразумениям и социально-правовым коллизиям. Достаточно вспомнить посягательства государства на такие конституционные ценности, как жизнь, здоровье, честь, достоинство и свобода граждан, выражавшиеся во включении в перечень уголов- но-наказуемых деяний, содержавшихся в статьях УК РСФСР, частнопредпринимательской деятельности и коммерческого посредничества, определение специфического экономического преступления — «спекуляции» (суть торгово-посредническая деятельность). Какие глубокие, точные научные знания лежали в основе упомянутых норм уголовного закона и как обстоят дела сейчас?

Изучение чрезвычайно сложных проблем российского федерализма привело нас к аналогичным выводам. Чего, например, стоят некоторые рассуждения об избыточности числа субъектов Российской Федерации, принципах разделения власти между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, объеме полномочий органов местного самоуправления и т. д. Решение подобных проблем сугубо на уровне слабоструктурированного вербального описания и с помощью единственно классических юридических методов познания, например сравнительного правоведения, анализа законов и иных нормативно-правовых актов, исторического анализа, обычно малопродуктивно.

По нашему мнению, корни глубокого, системного кризиса юридической науки сокрыты в дихотомическом делении наук на «точные» и «неточные», в излишне терпимом отношении к методологии наук из разряда неточных. Трудно не согласиться с мнением профессора С. Г. Олькова о том, что разделение науки на «точную» и «неточную» — абсурд. Всякая наука должна быть точной или во всяком случае стремиться к достаточной степени точности3.

Зачастую попытки внедрения в классическую юриспруденцию методов современного естествознания встречают простой и понятный контраргумент — нельзя заниматься упрощенчеством, сводить сложный социальный мир к простым математическим или иным техническим моделям.

При этом многие философы, юристы, психологи и другие гуманитарии по своим природным и приобретенным интеллектуальным качествам существенно превосходят инженеров, являющихся обычными специалистами-техниками, а не учеными. В отказе от использования точных формализованных методов при анализе социальных явлений присутствует явно выраженная интеллектуальная лень, оправдываемая принципиальной «неприменимостью» точных методов для целей изучения носящих слишком уж сложный характер

3 Ольков С. Г. Биосоциальная механика, общественная патология и точная юриспруденция. Новосибирск: Наука, 1999. С. 4.

99

процессов. Так называемые гуманитарии практиковали и практикуют в качестве основного метод свободных рассуждений, не требующий от них особых усилий, достаточной конкретности и ответственности за принимаемые решения. Отсюда возникло неписаное соглашение о «водоразделе» между общественными и техническими науками, сохранившееся до наших дней; соглашение, которое, пожалуй, нельзя считать злым умыслом, однако результаты его действия весьма плачевны для развития социальных наук. Осознание этого в настоящее время ведет к расширению сферы использования математических методов и методологии в психологии, социологии, истории, не говоря уже об экономике, которая на сегодня является самой «математизированной» общественно-научной дисциплиной. Чуть ли не единственное исключение из этой тенденции сейчас составляет лишь юриспруденция.

Заявляя о том, что нельзя сводить сложный социальный мир к простым математическим или иным техническим моделям, юристы предлагают, таким образом, проводить проверку своих теоретических построений не с помощью математических и других моделей, а сразу непосредственно на людях. В этом отношении обвинение в упрощенчестве при изучении любых явлений окружающего мира — просто опасное невежество.

Наука может существовать и существует лишь постольку, поскольку возможны упрощения, моделирование. Любая научная модель беднее реальности, которую она представляет. Пытаться отобразить всю изучаемую реальность во всех ее красках, оттенках, тонкостях бессмысленно. Важно при составлении любой модели обеспечить не ее «всеохватность», а полноту отображения изучаемого явления, избежав при этом и «ловушки переупрощения», и «болота переусложнения», о чем говорил известный американский математик Р. Беллман. Научность исследования заключается в выявлении главного, основных черт, законов в изучаемых явлениях, будь то термодинамических, биологических или социальных. Талант ученого как раз и состоит в том, чтобы увидеть главное в исследовании сложных явлений окружающего мира.

Повышение степени точности гуманитарных наук на самом деле выгодно всем, в том числе представителям этих наук. Если бы удалось довести степень строгости той же юридической науки хотя бы до степени строгости современной экономической теории, то труд и преподавателей юридических дисциплин, и ученых-право- ведов стал бы несравненно более легким и результативным.

Внимательное рассмотрение любой юридической дисциплины, в частности конституционного права, приводит к пониманию межотраслевого характера этих дисциплин. Прямой интерес вызывают вопросы об источниках и корнях той или иной нормы; эволюции правовых норм в различных социально-правовых сре-

100