ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Исторический опыт обустройства государств со сложной структурой показывает, что здесь возможны две стабильные альтернативы:

а) жесткий, тоталитарный унитаризм, опирающийся на мощный аппарат подавления местных сепаратистских выступлений, которые неизбежно генерируются в таком государственном образовании;

б) федерализм, при котором интересы частей и целого приводятся к гармонии путем разграничения полномочий и сфер исключительного ведения.

Промежуточная форма (сочетание унитаризма с демократической формой правления) неустойчива и в перспективе приводит либо к одному из двух указанных вариантов, либо к распаду государства (СССР и СФРЮ — наглядный тому пример).

Таким образом, федерализм для нас неизбежен, если мы хотим строить демократическое общество, так же, как демократия нужна, если мы заинтересованы в федерализме. Эти явления взаимозависимы и невозможны друг без друга, поскольку «федерализм как правовая система, безусловно, нуждается в подкреплении в виде развитой демократической культуры и сильного гражданского общества. И напротив, при отсутствии этих условий федералистские проекты обречены на неудачу, а федеративная идея оказывается бессодержательной»2. Лишь в демократическом обществе можно строить федерализм.

Конечно, есть еще и конфедеративные государства, но этот особый тип государств встречается сравнительно редко и является преходящим, неустойчивым. Конфедерации, как правило, быстро трансформируются в федерации или распадаются. В. Н. Лысенко отмечает, что многонациональные распадаются (Австро-Венгрия, Объединенная Арабская Республика и т. д.), мононациональные же относительно легко становятся федерациями (США, Швейцария и т. д.)3.

Это любопытное явление свидетельствует о том, что национальный фактор играет огромную роль в процессе становления форм государственного устройства, и не только когда речь заходит о конфедерации, не менее важен он и для федерализма. Зачастую федерализм вводился именно в многонациональных государствах для того, чтобы согласовать интересы и устремления различных народов, обеспечив каждому из них собственную территорию для становления национально-культурной целостности. Общественное мнение долго находилось в заблуждении относительно действенности подобного способа решения межнациональных проблем, и только сейчас стало очевидным, что введение федерализма на межнациональной основе не решает проблему, а загоняет ее внутрь.

2Захаров А. А. «Исполнительный федерализм» в современной России // По-

лис. 2001. № 3. С. 124.

3Лысенко В. Я. От Татарстана до Чечни. М., 1995. С. 5.

51

Позитивный опыт федеративного строительства показывает, что федерализм обеспечивает общественную стабильность только там, где выделение регионов в рамках единой территории государства происходит на основании сугубо территориального принципа. Там же, где применяется национально-территориальный критерий, он приводит к неустойчивости, что заканчивается либо распадом, либо возобладанием унитаризма.

В современный период существуют различные подходы к определению сущности федерализма. В зависимости от применения какого-либо из них значительно изменяется оценка тех или иных федералистских начинаний.

Классической считается позиция, принятая в государственноправовой науке, где «доминирует мнение, что федерация как более демократическая форма государственного устройства создается на основе союза, соглашения или договора между заинтересованными государственными и подобными образованиями»4. В данной трактовке, отмечал А. А. Захаров, «федерализм предстает началом рукотворным: для его внедрения требуется лишь политическая воля, а двигателем такой операции является государственная власть»5.

Строгое и последовательное разграничение сущностных характеристик федерализма по сравнению с другими формами государственного устройства дает В. Н. Лысенко. По его мнению, «федерацию от конфедерации отличают следующие основные черты: единая территория, население, живущее на данной территории; наличие общефедеральных государственных органов власти, действующих на всей территории государства; наличие конституционных гарантий территориальной целостности государства, отсутствие у частей государства права выхода из него; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают следующие признаки: конституционное, договорное или конституционно-дого- ворное разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации; самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий; право выбора субъектом федерации формы своей политической организации; право участников федеративных отношений на двустороннее (как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование государственных полномочий»6.

4Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации // Федерализм: Теория. Практика. История. 2001. № 1. С. 69.

5Захаров А. А. «Исполнительный федерализм»…

6Лысенко В. Н. От Татарстана до Чечни.

52

Таким образом, в рамках классической «правовой» модели федерализма данная форма государственного устройства рассматривается как «промежуточная» между конфедерацией и унитарным государством (В. Н. Лысенко), как «тип отношений между политическими образованиями» (А. А. Захаров).

Однако подобное чисто институциональное определение подвергается резкой критике со стороны ряда американских исследователей (Д. Элейзера, Р. Уотса, П. Джонсона, Д. Берне), которые усматривают в нем не правовой, а скорее гражданский институт, служащий интересам самоорганизации граждан и формированию структуры национального интереса, в рамках которого интересы отдельных людей находят свое адекватное воплощение. По их мнению, само по себе построение формальной федерации в отсутствии сильных внутренних волевых интенций, исходящих от людей на местах, создает лишь видимость федерализма. В таком обществе федерализм выступает средством для достижения некоторых политических целей, в то время как он сам должен служить целью, ибо только он может обеспечить либеральные отношения в сложном многонациональном обществе.

Классическую модель критикуют и некоторые отечественные исследователи, усматривающие в ней заметное сужение природы федерализма. Так, В. Е. Чиркин считает, что федерации возникают, как правило, не в результате добровольных союзов, а в ходе насильственного присоединения территорий7. Э. В. Тадевосян в свою очередь заявляет, что нельзя ограничивать федерализм устоявшимися принципами и чертами. «В разработке современной теории федерализма,— пишет он,— важно идти от жизни, от реальной практики федерализма, а не от общих абстрактных формул (пусть даже в течение столетий укоренившихся), в которые нередко не укладывается живая практика реформируемых государств. Не жизнь и практика должны подстраиваться под общие определения, а, наоборот, общие положения должны развиваться, уточняться, видоизменяться в соответствии с исторической практикой и особенно современностью»8.

На основании этого замечания (в общем-то убедительного) делается вывод, что каждая историко-политическая ситуация требует своего федерализма, обусловленного теми проблемами, которые придется разрешать с его помощью, что означает подчеркивание принципиальной инструментальной роли федерализма и неизбежности существования различных федераций — симметричных и

7Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ //

Гос-во и право. 1994. № 8–9. С. 154.

8Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций // Гос-во и право. 1997. № 8. С. 61.

53

асимметричных, централизованных и децентрализованных, договорных и конституционных и т. д. в зависимости от конкретных обстоятельств, при которых они возникают.

Кажется очевидным, что федерализм не может быть самоцелью государственного строительства. Несмотря на то что он неотделим от демократической формы правления, его нельзя отождествлять с либерализмом. Сам по себе федерализм служит основным целям государственного строительства и предназначен для обеспечения процветания государства, решения насущных проблем, которые ставит перед ним история.

Сказанное заставляет нас несколько по-иному расставить акценты в рассуждении о связи федерализма и демократии. Федерализм оказывается неизбежен в сложном многонациональном государстве, где регионы представляют собой сложившиеся исторические целостности, обладающие ярко выраженной социальноэкономической спецификой, затрудняющей унификацию государственного управления, если это государство идет по пути демократизации. В то же время небольшое демократическое государство совсем не обязано становиться федерацией именно из-за возможности создать без ущерба для отдельных местностей унифицированное в культурном, социальном и экономическом отношении управление. Таким образом, демократия в сфере внутригосударственного устройства отнюдь не тождественна федерализму, и уж тем более ему не тождествен либерализм, так как связь между этими понятиями довольно отдаленная.

Федерализм выступает средством реализации демократии в определенных условиях, которые складываются лишь в некоторых государствах. Вот почему нельзя считать эту меру (в отличие, например, от местного самоуправления) универсальным средством воплощения демократии. Он необходим там, где управленчески и самоуправленчески целесообразно выделение значительных структурных частей государства в самоуправляющиеся единицы макроэкономического плана. Федерализм не является неким вечным, вневременным идеалом, требующим своего воплощения в конкретных исторических условиях; он возникает в практике государственного строительства, осмысление же его следует за этой практикой, а не предшествует ей. Теория федерализма — результат обобщения позитивного и негативного опыта реализации некоторой совокупности моделей, объединенных общим понятием «федералистские».

Таким образом, федерализм не может не быть разномодельным, но вместе с тем нельзя и преувеличивать это его качество. Вряд ли можно поддержать мнение Э. В. Тадевосяна, что «федерализм — это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств... но и конфедераций и некоторых

54

других государственных объединений»9. В этом случае сам смысл термина «федерализм» элиминируется, расплывается. Скорее уместно согласиться с существующим классическим сведением разнородных моделей государственного устройства к унитаризму, федерализму и конфедерализму.

Вместе с тем в рамках подобного критериального разграничения каждый конкретный федерализм может строиться индивидуально в соответствии с социокультурной спецификой страны и ситуации. Возможно даже сочетание отдельных знаковых черт федерализма, конфедерализма и унитаризма в рамках одной конкретно реализуемой модели государственного устройства, если, конечно, подобное смешение способно прогрессивно функционировать. Это приводит нас к мысли, что обобщение позитивного опыта построения федерализма отнюдь не дает однозначного ответа на вопрос, каким должен быть федерализм, в то время как негативный опыт, как правило, показывает, какой федерализм невозможен. Поэтому теория федерализма, на наш взгляд, вынуждена базироваться прежде всего на негативном опыте, обобщение которого и определяет те структурные границы, в коих стоит формировать любую модель федерализма. В этом отношении печальное прошлое отечественного государственного строительства играет положительную роль в процессе формирования нового российского федерализма, ибо история России знала много государственных управленческих форм, которые, хотя и не были федералистскими, несли в себе отдельные характерные черты федерализма.

И Российская империя, и СССР были унитарными государствами, нацеленными на сосредоточение в едином центре всех рычагов государственного управления, всей власти, всех полномочий и возможностей. Однако в обоих существовали определенные черты федерализма, ибо для улучшения управления даже унитарное государство вынуждено было использовать их как средство оптимизации властных возможностей, поскольку для большого многонационального государства федерализм — объективно наилучшая форма государственного управления. Итоги применения этих черт, дополненные реалиями неудачных мировых федераций, и задают границы, в которых должен формироваться новый российский федерализм.

Существует масса факторов, влияние которых на успешность взаимоотношений центра и регионов достаточно убедительно продемонстрировано историческим опытом России. Одни из них способствовали миру и спокойствию, другие, напротив, вели к дестабилизации. Гармоничность отношений внутри многонационального крупномасштабного государства всегда балансирует между распа-

9 Тадевосян Э. В. О моделировании в теории федерализма…

55

дом и излишней централизацией власти, влекущей за собой игнорирование интересов конкретных людей, живущих в регионах. Наибольшее значение для нашего исследования имеют факторы, нарушающие гармонию в этих отношениях и приводящие к их развитию в неблагоприятном направлении.

Наличие национально-территориальных образований в рамках федерации, как и любого другого государства, способствует распаду государства, ибо вокруг национальных органов власти консолидируются сепаратистские силы, способные в моменты ослабления государственной власти использовать эти органы в своей борьбе против единства страны. Наиболее ярким примером этой закономерности явилась история взаимоотношений России с Украиной, Польшей и Грузией. В то время как Грузия изначально была интегрирована в губернскую систему страны (что предопределило отсутствие сепаратистской борьбы против государственного единства),

вПольше и на Украине активные выступления сторонников выхода из состава империи наблюдались в периоды существования там автономных национальных органов власти — гетманства Малороссии и автономного сейма в Польше.

Наличие национальных регионов привело к распаду Югославии, едва не привело к распаду Нигерии, осложнило ситуацию в Канаде и Индии. При отсутствии же таковых в США и многих других странах мира можно говорить об относительной гармоничности межнациональных отношений в них. Особенно пагубным нацио- нально-территориальный подход к выделению административнотерриториальных единиц становится для государств, в которых проживают народы различной численности, находящиеся на различных уровнях социального, культурного и экономического развития. В этих странах наличие национально-территориальных образований приводит к выстраиванию иерархии наций в плане обладания суверенными правами, что становится благоприятной почвой для националистических тенденций.

Опасность излишней централизации в истории Российской империи связывалась с неудачным опытом введения в государстве института генерал-губернаторства, предназначенного для контроля над деятельностью губернаторов. На практике это приводило к тому, что губернатор становился заложником «удельного сатрапа»,

вкоторого превращался генерал-губернатор, фактически не несший (в отличие от губернатора) ответственности за положение дел во вверенных ему землях. Неудивительно, что в России генералгубернаторства вводились всегда локально и уже в ближайшее время отменялись ввиду полной бесперспективности. Созданные Екатериной II (1762–1796 гг.) генерал-губернаторства отменяются Павлом I (1796–1801 гг.). В 1819 г. их пытается восстановить Александр I (1801–1825 гг.), но они противоречат сформированной им

56

схеме управления страной, а потомувоссоздаются лишь к 1837 г. при Николае I (1825–1855 гг.) в окраинных и сложных землях. В процессе демократизации общества при Александре II (1855–1881 гг.) значительная их часть упраздняется, чтобы затем быть воссозданной при консервативном правлении Александра III (1881–1894 гг.) и Николая II (1894–1917 гг.). Генерал-губернаторства активно применяются в наиболее реакционные периоды русской истории, что говорит об их антидемократичности, а значит, и противоречии духу федерализма.

Единственную практическую пользу они принесли в деле усмирения национальных регионов, однако необходимость этого усмирения была продиктована наличием национально-территориаль- ных регионов как таковых, что полностью лишает смысла введение данного института в государственную модель, где нет национальных регионов.

Новый российский федерализм не может идти по пути сохранения сложившейся сетки административно-территориальных единиц, ибо она была создана в условиях тоталитарного Советского государства отнюдь не для действительного осуществления власти; скорее, она должна была служить ширмой реальной власти вертикали партийных органов. Советский псевдофедерализм, точнее, фантомный федерализм нес в себе фатальные внутренние противоречия, которые сначала привели к распаду Советского Союза, а затем чуть не разрушили и Россию.

Мы полагаем, что создание при существующей неудачной модели административно-территориального устройства государства еще и федеральных округов и введение промежуточного уровня управления в виде полномочных представителей Президента РФ (аналог генерал-губернаторств) может быть эффективно лишь в течение небольшого исторического периода.

России требуется коренная реконструкция федерализма, основой которого должны стать регионы нового типа с принципиально иными подходами во взаимоотношениях между федеральным центром, регионами и местным самоуправлением, гармоничным, пропорциональным соотношением прав, полномочий и ответственности на всех уровнях власти для повышения качества жизни людей. Только подобная реформа позволит выйти из порочного круга общероссийских и региональных проблем в пространство правовой государственности и демократического гражданского общества.

57

Конституционно-правовой статус автономных округов1

Одним из самых сложных в государственном устройстве Российской Федерации является вопрос, касающийся статуса автономных округов. В свою очередь содержание и структура конституционно-пра- вового статуса автономных округов самым непосредственным образом влияет на фактическое обеспечение конституционных прав и свобод коренных малочисленных народов Севера.

Проблема статуса автономных округов сложна, прежде всего, своей двоякостью:

во-первых, автономные округа, как считают некоторые специалисты в области конституционного права, за счет формы национального самоопределения их титульных этносов превратились из административной автономии в субъекты Федерации;

во-вторых, все автономные округа, кроме Чукотского, входят в состав края (областей), т. е. сложилась парадоксальная ситуация, так называемая «сложноустроенность» («сложнопостроенность», «сложносоставность», «сложносочиненность»...), когда один равноправный субъект Федерации находится в составе другого.

Такая ситуация, естественно, породила не только правовую, но и множество других коллизий. Попытки разрешениявозникающихспорных моментов предпринимаются как на региональном, так и на федеральном уровне. При этом, на наш взгляд, императивом должно являться понимание «сложноустроенности» как конституционной реальности, т. е. объективной данности, нуждающейся в нормативном регулировании. Кроме того, важно понять отношение к конституционно-правовомустату- суавтономныхокругов, котороескладываетсянафедеральномуровне.

Сложившийся статус автономных округов — закономерный результат общего повышения статуса субъектов советской нацио- нально-территориальной автономии, впрочем, как и администра- тивно-территориальных образований. Это подтверждается всей логикой развития федеративной системы России начиная с 1990-х гг.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР. Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 г. в ч. 3 ст. 1 в императивном порядке конкретно определял, какой автономный округ находится в той или иной области или крае.

Уже в 1990 г. в ст. 9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного рас-

1 Опубликовано в: Обеспечение прав и свобод коренных малочисленных народов Севера: Сб. науч. ст. по итогам науч.-практ. семинара. Тюмень: ИПЦ «Экс-

пресс», 2003. С. 10–20.

58

ширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР». Руководители автономных округов активно включились в процессы повышения статусности, и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами.

Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Статья 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР. Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края (области) опосредованно. Вкупе с расширением полномочий органов власти автономных округов данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Это новое положение автономных округов с учетом их индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон не был принят. Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное «общее» повышение статуса автономных округов через принятие множества отраслевых законов.

Требования руководителей автономных округов были учтены при заключении 31 марта 1992 г. Федеративного договора, положения которого радикально обновили раздел III Конституции РСФСР 1978 г. о национально-государственном устройстве, будучи инкорпорированы законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 г. В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из административно-территориальных единиц превращались в полноценные субъекты Российской Федерации.

Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:

во-первых, в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории Российской Федерации;

во-вторых, подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. 71, 83);

в-третьих, в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти автономных округов могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно (ст. 84);

59

в-четвертых, был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера собственной компетенции последних (ст. 84-1, 84-2);

в-пятых, автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч. 3 ст. 73);

в-шестых, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.

Однако в ч. 2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами Российской Федерации, договорами с краем, областями, в которые входят автономные округа». Косвенно признается, что автономные округа остаются в составе края, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. Подобная формулировка могла означать компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР.

Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава края и областей. Ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, т. е. всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. В то же время в центре, видимо, полагали, что выход автономных округов из состава края и областей может окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на нынешнем уровне — это естественная рефлексия федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что федеральные власти вряд ли допустят распад «сложноустроенных» субъектов Российской Федерации.

На естественно возникающий вопрос о сущности «вхождения» автономного округа в состав области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 1993 г. по делу о проверке конституционности закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации».

60