ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

дах, их взаимодействия с другими правовыми и моральными нормами; социальных эффектах принятия правовых норм... Сама постановка подобных вопросов указывает на многочисленные межот-

раслевые взаимодействия и необходимость количественного анализа4.

Все вышеперечисленное актуально для изучения любого значимого вопроса, решение которого пытаются найти в рамках юридических научных дисциплин. Не является исключением и вопрос государственного устройства Российской Федерации. Принятие здесь необдуманных решений чревато серьезными негативными последствиями. Субъекты Российской Федерации требуют к себе грамотного и индивидуального подхода, и в интересах государства

вцелом такой подход обеспечить.

Вистории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов. Неоднократно отмечался эклектизм российской модели федеративного устройства, ее асимметричность, сложность взаимоотношений между центром

Федерации и ее субъектами, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов5. Часто обсуждаются в последнее время вопросы, связанные с особенно-

стями России как федеративного государства: ее субъектный состав6, в том числе чрезмерная численность субъектов Российской Федерации, спорный характер национально-территориального под-

хода к выделению субъектов, их явное экономическое и политическое неравноправие7.

4В этой связи в качестве весьма перспективного направления применения математического моделирования в правотворчестве (на стадии анализа последствий принятия нормативно-правовых актов и в прогнозировании нормотворчества) могут быть отмечены работы по созданию систем анализа последствий принятия решений органами государственной власти и управления (см., например: Суспицин А. С. Подход к комплексной оценке влияния государственной политики на региональное развитие // Регион: экономика и социология. 2000. № 3).

5Золотарева М. В. Федерация в России: проблемы и перспективы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1999; Карапетян Л. М. Субъекты Федерации: перспективы выравнивания конституционного статуса // Свободная мысль. 1996. № 11; Лысенко В. Что строим мы в России: симметричную или асимметричную Федерацию? // Федерализм. 1998. № 1; Строев Е. Трудный поиск отечественной модели федеративных отношений // Федерализм. 1999. № 1; Умнова И. А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования

итенденции эволюции // Гос-во и право. 1999. № 11; и др.

6См., например: Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-тер- риториальной реформе // Федерализм. 2001. № 1. С. 111–126; Сергеев Ю. Вместо 89 регионов — 28 губерний? // Комс. правда. 2002. 16 ноябр.; Бортиников А. Владимир Жириновский: «Я болею за Родину»: (Интервью с В. В. Жириновским) // Аргументы и факты. 2003. № 33 (1190).

7Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.

101

Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Ограниченные узкими рамками юридические и иные специализированные исследования сущности российского федерализма8 не могли и не смогут дать ответы на насущные вопросы развития России как федеративного государства, не будучи гармонично интегрированы в единое целое. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма, которое сегодня как никогда актуально.

Необходимо обратить внимание на то, что рассмотрение федерализма только в политическом, или только в правовом, или только в бюджетно-экономическом плане отнюдь не способствует решению назревшей проблемы реформирования федеративной системы, а напротив, оставляет за рамками изучения многие принципиально важные ее аспекты. В этой связи представляется оп-

равданным подчеркнуть междисциплинарный характер данного исследования. Оно должно содержать анализ различных сфер жизни Российской Федерации и ее субъектов. На основе интегрированных данных ряда научных дисциплин мы попытались разра-

ботать проект реструктуризации российской схемы админист- ративно-территориального устройства в рамках теории нового российского федерализма и тщательной проработки принципиальных моментов ее практического воплощения9.

Основным принципом для достижения поставленной цели —

создания теории нового российского федерализма — должно стать системное видение самой сущности федерализма как совокупности политико-правовых, бюджетно-экономических, историкосоциологических и социально-культурных параметров жизни федеративного государства. В противовес узкоспециальным разработкам, в основу нашего исследования положен системный подход к

8См., например: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб.: Юрид. центр-Пресс, 2002; Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗПРЕСС, 2003. Авторы концентрируются исключительно на изучении правовых основ и юридических аспектов федерализма. См. также: Клисторин В. И. Экономические основания бюджетного федерализма // Регион: экономика и социология. 2001. № 4; Клисторин В. И., Селиверстов В. Е. Трансформации федерализма и региональной политики в России на рубеже веков // Регион: экономика и социология. 2002. № 3; Васкес Х.-М., Бо Дж. Россия: переход к новому федерализму: Пер. с англ. М.: Весь мир, 2002. Внимание авторов сосредоточено на проблематике бюджетного федерализма.

9Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003.

102

реформированию федеративной структуры Российского государст-

ва, созданию и упрочению нового российского федерализма10.

Невозможно без надлежащего изучения утверждать, что полномочия между центром и регионами должны быть распределены в какой-либо заранее определенной пропорции, например обязательно 50 на 50. Они должны быть обоснованно распределены, а также четко разграничены, и исходить при этом следует не из исторически сложившихся условий нынешнего федерализма, несущих в себе все пороки его предшествующих состояний, но из реальных и вменяемых универсальных критериев, следование которым обеспечит эффективное осуществление управления государством.

Следует, пожалуй, напомнить читателям о явных перекосах в распределении властных полномочий между всеми уровнями власти в настоящее время. Так, по нашему убеждению, у федерально-

го центра властные полномочия (права) последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) — к нулю. Если сравнить с уровнем субъектов Федерации и «нижним» уровнем власти — местным самоуправлением, то здесь все наоборот: ответственность (даже за результаты федеральных реформ, как ни странно), постоянно в формате бесконечно-

сти, а реальные права сведены практически к нулю11. При этом полномочиями и органы власти субъектов, и органы местного самоуправления наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного — финансового сопровождения.

Тревожная ситуация сложилась в распределении властных полномочий и финансовых ресурсов по линии «центр — регионы». На данном уровне еще до недавнего времени полномочия и финансовое сопровождение были в относительном соответствии. Однако в последнее время здесь наблюдается явный перекос в пользу федерального центра в сфере финансового обеспечения полномочий. На начало 2003 г. соотношение налоговых поступлений составило 63 % центру и только 37 % — регионам, а объем полномочий остается в основном прежним (и, как нам представля-

10Добрынин Н. М. Новый федерализм...

11Достаточно обратить внимание на некоторые принятые законы и внесенные

вГосударственную Думу законопроекты, в частности Федеральный закон № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», подготовленных рабочей группой Д. Н. Козака (Рос. газ. 2003. 8 окт. Текст закона можно найти на сайте http://www.rg.ru), проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» № 364850-3, проект федерального закона об изменениях и дополнениях в Налоговый кодекс России № 364858-3 (законопроекты можно найти на сайте http://www.legislature.ru).

103

ется, полномочия имеют вполне оптимальное соотношение). Приходится отмечать, что и на уровне субъекта Федерации — феде-

рального центра та же диспропорция между правами и ответст-

венностью, которая сложилась, только в еще большем несоответствии, между центром и местным самоуправлением.

Полагаем целесообразным разрабатывать и предлагать варианты моделей государственного устройства России, становления нового российского федерализма на первом этапе только через реформу на уровне регионов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и авто-

номных округов). Кстати, в советский период уже был наработан немалый «опыт» укрупнения, объединения и вновь разъединения, при этом в основу реформ того времени закладывались не только принципы политической целесообразности, но и попытки оптимального административно-территориального устройства СССР, в том числе РСФСР, а также экономическая составляющая — создание промышленных, сельских областей, совнархозов. Во многом эти реформы затем возвращались на исходные позиции, прежде всего потому, что отсутствовал комплексный, системный, научно обоснованный подход.

Государство нужно рассматривать как достаточно сложную эволюционную социальную систему, требующую изучения изменений, происходящих в ней с течением времени. Системы такого рода могут описываться самыми разными способами. Например, математически эволюционные системы обычно представляются обыкновенными дифференциальными уравнениями, уравнениями в частных производных, статистическими и вероятностными моделями.

С исторической, экономической и социологической точек зрения могут исследоваться качественные и количественные показатели конкретных управленческих конструкций в разных странах или динамика конкретных показателей внутри данного государственноправового образования. Право же должно опираться на системный подход к решению столь сложной и ответственной задачи, какой является совершенствование государственного управления.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования — его комплексный многоуровневый характер.

Федерализм нельзя однозначно числить «по ведомству» какой-то одной конкретной науки, он является объектом изучения целого ряда научных дисциплин: политологии, конституционного права, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регио-

новедения... Таким образом, методология исследования феномена российского федерализма должна базироваться на совмеще-

104

нии подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения12.

Федерализм как система характеризуется диалектическим взаимодействием двух противоположных векторов развития. С одной стороны, необходимость сохранения и усиления государственного начала, единства системы предопределяет вектор направленности федерального центра на усиление унитарных тенденций в федеративном государстве, с другой — наличие у субъектов Федерации самостоятельного политического статуса закономерно вызывает стремление элит этих субъектов к увеличению объема своих прав и полномочий в рамках Федерации, т. е. определенную тенденцию к суверенизации, могущую перерастать в сепаратизм.

Оптимальная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоничное единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений.

Тот же вопрос об оптимальной численности субъектов может быть решен через введение системы показателей, способных описать эффективность федеративной системы13. Действительно, разработка новой модели федерализма неизбежно подводит нас к необходимости оптимального государственного устройства. Чтобы попытаться решить эту задачу, введем, по меньшей мере, систему прямых и обратных показателей. В данном случае прямой показа-

тель — плотность федерации, а обратный — емкость федера-

ции. Нетрудно посчитать, какова плотность или емкость федерации по территории, населению, ВРП и т. п.

Так, плотность федерации — это относительная величина, получаемая путем деления количества субъектов федерации на показатели площади территории, количества населения или иной количественный показатель:

рфт = а/х,

где рфт — плотность федерации по территории; а — количество субъектов федерации; х — площадь территории страны, км2.

Аналогично рассчитываем и другие прямые показатели эффективности федерации, подставляя вместо территории население, размер ВРП и т. п.

Обратный показатель эффективности федерации — емкость федерации. Ее определяем по формуле Ефт = х/а; соответственно для населения или другой используемой переменной.

12Добрынин Н. М. Новый федерализм...

13Там же. С. 98.

105

Например, для Российской Федерации на 2001 г.:

рфт = 89/17 075 400 = 5,212*10-6 субъекта/км2;

Ефт = 17 075 400/89 = 1,919*105 км2/субъект федерации.

Плотность Российской Федерации по населению в 2001 г.:

рфн = 89/145 925 000 = 6,099*10-7 субъекта/чел.;

Ефн = 145 925 000/89 = 1,64*106 чел./субъект федерации.

В США плотность федерации по населению примерно в те же годы — 50/270 000 000 = 1,852*10-7, емкость федерации по населению — 270 000 000/50 = 5,4*106, т. е. плотность федерации в России по населению больше, чем в США, в 3,29 раза, а емкость федерации по населению в США больше, чем в России, в 3,29 раза. рфтСША =

=50/9 363 200 = 5,34*10-6 штата/км2. ЕфтСША = 9 363 200/50 =

=1,873*105 км2/штат.

Ошибки в определении оптимальной численности субъектов могут привести к тяжелым последствиям для развития российской государственности в целом.

Таким образом, при решении сложных юридических задач должен иметь место междисциплинарный и реально системный подход, основанный в том числе и на применении математических методов. Исключительно описательные конструкции и попытки поиска решения важных юридических проблем путем «чистого» юридического исследования на основе простого семантического анализа различных юридических норм в свете традиций, без детального изучения реальной социально-экономи- ческой ситуации, с позиций «гуманитарного склада ума», представляются явно бесперспективными.

106

К вопросу о разграничении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов1

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов РФ, указы Президента РФ и акты президентов и глав администрации субъектов РФ, постановления Правительства РФ и акты органов исполнительной власти субъектов РФ. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов в сфере законотворчества по вопросам совместного ведения обсуждается уже давно.

Предлагаются разные варианты разрешения этой проблемы: Федерация принимает основы законодательства, а субъекты Федерации — конкретизирующие законы (как было, например, в Советском Союзе в ряде сфер гражданского, уголовного, трудового, семейного и прочего законодательства); либо Федерация принимает законы, а вступают они в действие после ратификации их простым или квалифицированным большинством субъектов Федерации; либо Федерация обязательно в процессе принятия законов по вопросам совместного ведения должна создавать совместные комиссии для работы над законопроектами из представителей Федерации и ее субъектов и т. п.

Не останавливаясь на оценке каждого из указанных предложений, необходимо отметить, что в отношении предметов совместного ведения речь должна идти о разграничении полномочий в сфере деятельности органов не только законодательной, но и исполнительной власти, как это сделано, например, в конституции Австрии.

В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы, в которых действуют и федерация, и ее субъекты. Однако важно в рамках определенных сфер деятельности распределить полномочия органов федерального и регионального уровня таким образом, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы — в других.

Особенно важной сферой совместного ведения являются вопросы пользования, владения и распоряжения землей, недрами,

1 Опубликовано в: Гос-во и право. 2004. № 5. С. 89–92.

107

водными и другими природными ресурсами. Представляется, что возможность регулировать эти вопросы — неотъемлемый признак территориальности субъекта РФ. Здесь в основе разграничения полномочий должен лежать принцип «двух ключей», т. е. решения по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами и природными ресурсами должны приниматься согласованно органами государственной власти субъекта РФ и органами государственной власти Российской Федерации. Доходы от этой деятельности должны распределяться в равных долях между Российской Федерацией и субъектами РФ.

В научной литературе высказывается мнение, что в Конституции РФ достаточно четко разделена компетенция между федеральными и региональными законодательными органами. Так, ссылаясь на ч. 2 ст. 76 Конституции, в которой говорится, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации», А. Н. Ле-

бедев делает вывод, согласно которому «особенность российской модели разграничения предметов совместного ведения заключается в том, что субъекты РФ вправе издавать свои законы (иные нормативные правовые акты) лишь после федерального законодателя»2. В силу этого он считает принципиально неправильным продолжение практики, сложившейся еще до принятия Конституции 1993 г., опережающего законодательствования субъектов Российской Федерации. С этих же позиций им критикуется разъяснение, данное Конституционным Судом РФ в постановлении от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области. Указанное постановление гласит, что на основании ст. 72, ч. 2 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения само по себе не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции3. По нашему мнению, очередность в принятии федеральных и региональных законодательных актов не просматривается в процитированной конституционной норме столь императивно и однозначно, как считает А. Н. Лебедев.

В самом деле, во-первых, федеральное правовое регулирование предметов совместного ведения не исчерпывается только федеральными законами. Поскольку Конституция РФ имеет выс-

2Лебедев А. Н. Статус субъекта РФ: (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. С. 138.

3См.: Вестн. Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.

108

шую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15), то не требуется принятия конкретизирующих законов, если для правового регулирования соответствующих отношений достаточно конституционных норм. Однако потребности регулирования отношений в рамках предметов совместного ведения на федеральном и региональном уровнях могут быть различны, причем такие потребности могут быть неодинаковы в разных субъектах РФ.

Федерализм предполагает рационализацию управления путем распределения полномочий и ответственности между различными уровнями государственной власти, что особенно важно в таком многообразном в этническом, культурном, экономико-географическом, климатическом и других планах государстве, каким является Россия.

Во-вторых, каждый из выделенных в Конституции РФ пунктов, определяющих предметы совместного ведения, указывает на довольно обширные группы отношений, подлежащих правовому регулированию.

Ввиду этого в рамках каждого из предметов совместного ведения может быть принят не один, а несколько федеральных законов и в то же время один федеральный закон может затрагивать несколько предметов совместного ведения. Региональные же законы, принятые по вопросам совместного ведения, вовсе не обязательно копируют федеральные законы по названию и предмету регулирования, что опять же определяется местными потребностями.

Никаких критериев, позволяющих установить, все ли возможные федеральные законы уже приняты по тому или иному предмету совместного ведения и не сочтет ли федеральный законодатель позже необходимым издать какой-либо новый закон, ни в Конституции, ни в текущем законодательстве нет, да и не должно быть.

Поэтому, как нам представляется, смысл нормы, содержащейся в ч. 2 ст. 76 Конституции России, заключается в том, что до принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов органы государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ нормативные правовые акты субъекта РФ приводятся в соответствие с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Отметим, что однокоренным слову «соответствие» является слово «соответствующий», понимаемое в общеупотребительном значении как «подходящий к данному случаю; должный; такой, какой следует»4. Ведь конституционные нормы могут и должны толковаться

4 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1975. С. 688.

109

не разрозненно, а в комплексе. Кроме того, не следует забывать и о таком способе толкования, как исторический, когда в расчет принимаются исторические условия принятия той или иной нормы.

Предметы ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленные в 14 пунктах ст. 72, можно условно разделить на несколько групп.

Первая: государственное строительство и защита прав и свобод.

Вторая: регулирование экономики и социального развития. Третья: деятельность правоохранительных органов и пра-

вовой системы.

Четвертая: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров РФ.

Из этого перечня следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Российской Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Российской Федерацией.

Российская Федерация совместно с ее субъектами регулирует такую огромную сферу общественной жизни, как социальная. Что касается создания системы органов государственной власти и местного самоуправления, то здесь Российская Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.

В начале 90-х гг. XX в. в России на повестке дня очень остро стоял вопрос, как вообще должны приниматься и исполняться федеральные правовые акты. Отстаивалась точка зрения (она и сейчас иногда высказывается), что федеральные законы вообще (а по вопросам совместного ведения — обязательно) должны вступать в силу только после их ратификации субъектами РФ (иногда даже говорили, что действительны федеральные законы только для тех субъектов РФ, которые их ратифицировали).

Предлагалось также все федеральное законодательство приводить в соответствие с законами субъектов РФ вне зависимости от того, по каким вопросам оно было принято, а не наоборот.

Но Конституция России исходит из четкого указания на верховенство федерального закона (ч. 2 ст. 4), принятого по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепляя вместе с тем самостоятельность субъектов РФ по изданию актов в рамках их исключительного ведения (ч. 4 и 6 ст. 76).

Иными словами, в Конституции закреплен принцип, согласно которому принятые по вопросам совместного ведения нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать действующему федеральному законодательству, а не наоборот.

Вопрос этот настолько важен, что его решение не ограничивается

110