ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

нием и основой государственной и общественной жизни. Обязанности государственных служащих производны от прав граждан и представляют собой установленную законодательством меру должного поведения, которая направлена на обеспечение осуществления каких-либо действий в интересах правомочного лица.

Юридические обязанности, возлагаемые на систему исполнительной власти в целом, призваны гарантировать реализацию прав граждан путем создания необходимых для этого условий. В отличие от правомочного участника конституционных правоотношений обязанное лицо преследует не собственные цели, а действует в интересах носителей прав, что полностью соответствует ст. 2 Конституции Российской Федерации. В этой связи обязанности чиновников по существу приобретают статус гарантий прав граждан.

Такой подход к оценке государственной службы является инструментальным и превалирует в практике государственного строительства Российского государства. Истолковать его можно словами Людвига фон Мизеса: «...применение бюрократии как инструмента управления в условиях демократии означает управление в строгом соответствии с законом и в границах утвержденного парламентом бюджета. Это означает также, что судебные органы, различные отрасли администрации, включая военное ведомство, исполняют то, что закон и бюджет предписывают им делать. Не они, а суверен определяет политику». Под сувереном же в данном контексте сле-

дует понимать народ, ибо он является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации

(ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Заявление о превалировании инструментального подхода можно подтвердить положениями Конституции Российской Федерации, по которой государственная служба отделена от политики. Говоря иначе: природа власти и управления находится за пределами государственной службы, которая не является ее полноценным субъектом, а лишь обслуживает ее. Пункт «т» ст. 71 Конституции России относит государственную службу к предметам ведения Российской Федерации, т. е. эта служба — не один из субъектов управ-

ления (наряду с гражданами, Президентом), определяющих общественные проблемы, цели, приоритеты и направления общественного развития, а объект управления, «та часть системы, которая

материализует цели управления, исполняет управленческие решения, обеспечивает в итоге реализацию социальной миссии конкретной системы управления»2.

Однако в правильности такого подхода стали сомневаться ученые на Западе еще с конца 30-х гг. прошлого века. До этого так же,

2 Государственное управление: основы теории и организации: Учебник / Под ред. В. А. Козбаненко. М.: Статут, 2000.

151

как и сейчас в России, господствовала парадигма об отделении государственной службы от общественной политики, выдвинутая в 1887 г. будущим президентом США Томасом Вудро Вильсоном. Он утверждал, что разграничение между лицами, занимающимися разработкой политики, и лицами, реализующими политические решения, не только допустимо, но и необходимо.

Вместе с тем историческое развитие внесло свои коррективы. Ныне подвергается сомнению тезис о том, что государственная служба является лишь инструментом, чисто технической реализацией установок и предписаний, выработанных политическим руководством.

Правительственная власть признается исполнительницей не только законов, но вообще задач государственной жизни. А это есть не что иное, как участие в политике, которую, например, французский политолог и социолог, профессор Сорбонны Р. Арон определял как «программу, метод действия или сами эти действия, осуществляемые человеком или группой людей по отношению к одной проблеме или совокупности проблем, стоящих перед обществом».

Нами, на основе исследования, делается вывод о том, что в реальной жизни и реальной практике государственного управления полное разграничение политики и государственной службы трудноосуществимо и бессмысленно; речь можно вести лишь о поиске оптимального соотношения политических и профессиональных начал в государственном управлении. Такой подход яв-

ляется общемировой тенденцией, по крайней мере, моделью развития публичной службы Старого Света.

В России ситуация складывается иначе: действующий Основной Закон конституционно отделил государственную службу от политики. Бюрократия изначально позиционировалась как «государев» инструмент, а не слуга общества.

Назрела необходимость показать институт государственной службы в ракурсе субъекта артикуляции и агрегации разнообразных интересов населения: до этого, как видно, государственный аппарат представлялся лишь как субъект исполнения функций государственного управления, механизм практической реализации общественных интересов.

Конечно, трудно себе представить, чтобы бюрократия, когда бы то ни было, не влияла на ход развития страны, но мало кто публично задавался вопросом, как она это делает и каким образом можно усовершенствовать данный процесс.

Почему именно общественный контроль?

Как отмечается в научной литературе, демократия как система правления и как политический режим без государственной службы

152

невозможна и недостижима. Вместе с тем требуется контроль обще-

ства над самой государственной службой во всех без исключения властных структурах. Только в этом случае государственная служба способна стать двигателем реформ, надежным оплотом государства. В противном случае она рискует превратиться в непреодолимый барьер для преобразований, блокиратор реформ, разрушитель конституционного строя (а чаще — фальсификатор его).

Необходимость именно общественного контроля подтверждается на простом примере так называемой агентской модели, согласно которой в отношения вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом. Принципал обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т. п.) и намерен действовать для достижения определенных целей.

Для этого он нанимает второе лицо — агента. Принципал и агент заключают контракт.

Модель может включать и устанавливаемый принципалом контроль за действиями агента, который должен сосредоточиваться на двух главных «мишенях»: достижение поставленных целей и использование переданных ресурсов.

Причем первая «мишень» наиболее принципиальна, поскольку в

управлении важен не просто процесс труда, его организация и содержание, а прежде всего и главным образом его результат, конечный продукт, та реальная общественная жизнедеятельность, которая возникает вследствие управления. Государственная служба существу-

ет не только и не столько для обеспечения исполнения полномочий государственных органов, а для того, чтобы в результате сполна осуществлялась общественная сущность государства, его предназначение обеспечивать потребности и интересы своих граждан. Активность государственного органа проявляется не в том, что кто-то исполняет обязанности своей государственной должности, а в том, какие правовые решения принимает государственный орган, какие осуществляет организационные действия, как они влияют на общественную жизнь и какие порождаютвнейизменения...

Для определения результата управления и метода его оценки требуется дополнительное научное исследование.

Обязательность именно такого способа общественного контроля следует четко уяснить. В этом контексте важно следующее высказывание Президента Российской Федерации В. В. Путина: «….считаю продуманной идею образования Общественной палаты как площадки для широкого диалога, где могли бы быть представлены и подробно обсуждены гражданские инициативы, и, что не менее важно, такая палата должна стать местом проведения общественной экспертизы тех ключевых государственных решений и, прежде всего, законопроектов, которые касаются перспектив раз-

153

вития всей страны, которые имеют общенациональное значение.

Фактически речь идет о гражданском контроле за работой гос-

аппарата (выделено нами.— Н. Д.), включая правоохранительные органы и специальные службы, что сегодня, на мой взгляд, чрезвычайно важно».

Итак, согласно мнению главы государства, за скобки общественного контроля вынесено то, на что «осваиваются» бюджетные средства и как это делается госаппаратом. Не остался без внимания общественности и тот факт, что высшая государственная власть осознала фактический «захват государства».

«Захват государства» — это феномен покупки влиятельными группами решений государственных органов, которые тем самым принимаются исключительно в интересах корпораций или иных групп интересов, порой — криминальных. Данное явление, связанное с отсутствием легальных и открытых каналов представительства интересов, превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на «вход в него», точно знать, что ожидается на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, неизвестно, какие предлагались альтернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними.

К сожалению, не способствует установлению общественного контроля на уровне законодательной власти в государстве отсутст-

вие обязательности конституционной нормы выполнять в каждом случае развернутый анализ и прогноз последствий принятия закона(ов) (включая юридическую, экономическую, криминологическую,

иные виды экспертизы); на уровне исполнительной власти — внят-

ной процедуры подготовки законопроектов или проектов нормативных актов (отсутствие так называемой транспарентности).

Из ст. 3 Конституции Российской Федерации следует, что на-

род — принципал находится в агентских отношениях с органами власти и их представителями. Он передает им в качестве ресурсов часть своих властных полномочий и средства, аккумулируемые в виде налоговых поступлений.

Из того, что народ и органы власти находятся в агентских отношениях, вытекает наиважнейший вывод: контрольные органы,

формируемые органами власти и существующие на бюджетные деньги, не являются частью данных агентских отношений!

Только общественный контроль за властью является таковым и может способствовать эффективному достижению общественных целей, реализация которых поручается народом органам власти.

154

Осознание необходимости общественного контроля

Одна из последних и известных инициатив Президента Российской Федерации В. В. Путина, а именно — фактическая отмена прямого выбора народом руководителей субъектов Федерации (президентов, губернаторов, глав…), формализовала давно созревший у госаппарата вывод о том, что, похоже, наш российский народ для осознанной отдачи (передачи) своего суверенитета еще не созрел.

В связи с этим необходимо определить, что должно быть присуще, необходимо и достаточно для главы государства. В россий-

ских условиях глава государства — ключевая фигура любой ре-

формы. Чтобы это понять, следует знать многовековую историю России.

Определяющим фактором развития Российского государства всегда была «географическая обездоленность» — неблагоприятные природно-климатические и демографические условия, отсюда скудность прибавочного продукта и постоянный дефицит средств в казне. В результате такого хронического дефицита средств и ресурсов становления сложилось противоречие между задачами государства (т. е. по существу требованиями выживания социума) и возможностями их решения.

Способом преодоления этого противоречия стал мобилиза-

ционный тип развития (понятие «тип развития» характеризует соотношение между потребностями и условиями развития общества). Мобилизационная модель формируется в условиях дефицита необходимых для развития ресурсов. При этом возникает противоречие между интересами государства и хозяйствующих субъектов, возможности которых недостаточны для достижения поставленных государством целей. Отсюда — приоритетная роль государства во взаимоотношениях с гражданским обществом и определяющее значение политических (а не экономических) факторов развития.

Такая модель образования государства неизбежно определяет дихотомию внутренней структуры управления: верховная власть

(глава государства) — правящий слой (высший эшелон бюрокра-

тии). Это обусловлено отмеченным выше несовпадением интересов власти и населения.

Важнейшей функцией государства в системе мобилизационного развития является инициирование импульсов развития, поэтому именно глава государства (князь, царь, император, генсек правящей партии, президент) под давлением внутриили внешнеполитического кризиса выступает субъектом импульсов модернизации и, устанавливая принцип всеобщности обязанностей граждан перед государством, обеспечивает равномерный баланс в их распределении.

155

Вэтих условиях верховная власть играет роль «кнута», подсте-

гивающего развитие. Однако примечательно, что роль верхов-

ной власти как инициатора процессов модернизации нередко была обусловлена не столько личными качествами рос-

сийских монархов (которые в большинстве случаев по своим мировоззренческим и психологическим особенностям были мало расположены к реформам), сколько необходимостью обеспе-

чить выживание государства в условиях кризиса.

Здесь как нельзя кстати будет высказывание Никколо Макиавелли, изложенное им в «Рассуждениях о первой декаде Тита Ливия»: «...хотя один человек способен создать определенный порядок, порядок этот окажется недолговечным, если будет опираться на плечи одного-единственного человека. Гораздо лучше, если он будет опираться на заботу многих граждан и если многим гражданам будет вверено его поддержание».

Речь идет о формировании внешних исторически устойчивых контуров, задающих общую структуру жизнедеятельности, в рамках

ипределах которых каждый человек либо группа людей должны самоосуществляться, самоорганизовываться, самореализовываться, жить инициативно, энергично, добывать своим талантом свое благополучие. Пора уже преодолеть то состояние, при котором мы постоянно уповаем на везение, на доброго человека.

При этом мы полагаем, что стабильность могут гарантировать лишь институты, принятые обществом. Президент страны не может являться гарантом стабильности, он, по Конституции Российской Федерации, гарант общественных институтов. В иных случаях реалии нынешней общественной жизни будут находиться в постоянном противоречии, в частности, с ч. 4 ст. 3 Конституции Российской Федера-

ции, согласно которой никто не может присваивать власть в Рос-

сийской Федерации, поскольку дух народа, национальная культура, Родина, государственное устройство, государственная власть, законодательство, суд, правопорядок, гражданский мир и т. д. суть такие предметы (или, можно сказать, интересы, цели, блага), которые принадлежат всем сынам Родины, всем гражданам совместно и сообща....

Каждый пользуется этим общим достоянием; каждый живет излучениями этого общего духовного сокровища; каждый призван к участию в создании и сохранении этих благ. Мало того, каждый из нас вообще является сыном своей Родины, субъектом права и гражданином лишь до тех пор, пока это общее достояние существует…

Внашем случае весьма существенным является определение понятия власти, прежде всего государственной, которое необходимо использовать для «цементирования» действительного, а не возможного существования общественного контроля в стране.

Мы убеждены в том, что властные отношения — суть отноше-

ний каузальных. Каузальность подразумевает, что основными

156

структурными элементами властного отношения являются субъект власти — агент, выступающий причиной изменения (возможного изменения) действий другого агента (объекта), и объект власти — агент, изменение деятельности (сознания) которого есть следствие воздействия со стороны субъекта.

При отсутствии каузальной связи никакие отношения между «авторами» не могут считаться «властными».

Говоря о традиционном понимании государственной власти как действующих, юридически оформленных субъектно-объектных отношений, французский ученый М. Фуко отмечал, что они реально не существуют, а созданы исключительно для «публичной симуля-

ции». Вообще, употребляя термин «власть», он неоднократно подчеркивал, что понимает под ней не некую субстанцию, погруженную в социальное тело, а множественность форм «отношений власти», которые и определяют характер и содержание социальноправового и политического взаимодействия между отдельными индивидами, между индивидом и группой, сообществом и т. п.

Власть, в концепции М. Фуко, «понимается не как достояние,

а как стратегия… взаимодействия господства приписываются не “присвоению”, а механизмам, маневрам, тактикам, техникам, действиям. …надо видеть в ней сеть неизменно напряженных, активных отношений, а не привилегию, которой можно обладать. …следует считать ее моделью... Словом, власть скорее отправляется, нежели принадлежит; она не “привилегия”, приобретенная или сохраняемая господствующим классом, а совокупное воздействие его стратегических позиций...». Или: «власть — это не некий институт или структура, не какая-то определенная сила, которой некто был бы наделен: это имя, которое дают сложной стратегической ситуации в данном обществе».

Далее, как утверждает М. Фуко, реальность власти сосредоточена во множестве взаимодействующих, порой разновекторных сил, причем всегда в конкретном обществе, этим термином следует обозначить миллионы взаимодействий, а не отдельные и единичные события. Отдельной экзистенции, существования вне этих событий власть (государственная, политическая, экономическая и иная) не имеет.

Таким образом, в чем мы не сомневаемся, государственную власть следует рассматривать не как совокупность институтов и аппаратов, а прежде всего как множественность отношений силы, имманентных области, где они осуществляются и формируются, а уже внутри той или иной области эти отношения институционализируются (приобретают привычный для нас вид), порождают определенный результат.

Иначе говоря, власть — это всего лишь функция.

157

Резюме

Предложенные нами концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации, понятий контроля, парламентского и общественного контроля, власти, государственной службы, государственного управления, властных отношений, государственной власти…, разумеется, не претендуют на истину в последней инстанции; кому-то из заинтересованных читателей они покажутся дискуссионными.

Истиной является лишь то, что именно общественный кон-

троль, по сути, обеспечивает реальное осуществление верховной власти, необходимое и достаточное бытие каждого кон-

кретного гражданина. Как говорится, если сам о себе не позаботишься, то никто о тебе не позаботится.

158

Новый федерализм и реформа государственного управления1

11 декабря 2004 г. начался новый этап в истории отечественного федерализма и обустройстве системы государственного управления в стране. Согласно принятому в этот день Федеральному закону № 159-ФЗ прямые всенародные выборы глав регионов были заменены избранием их законодательными собраниями по представлению главы государства. Это самым кардинальным образом изменило соотношение полномочий между центром и регионами, значительно трансформировало границы реальной автономии субъектов Федерации и меру ответственности региональных руководителей перед населением.

Новый порядок избрания руководителей регионов

Указанным законом предусмотрено, что гражданин наделяется полномочиями руководителя субъекта Федерации2 законода-

тельным органом субъекта по представлению Президента РФ в порядке, предусмотренном законом и конституцией (уставом) субъекта Федерации, что преподносится как модель «целостного соподчинения единого организма» исполнительной власти. Порядок представления и рассмотрения кандидатур на пост руководителя региона регулируется Указом Президента РФ № 1603 от 27 декабря 2004 г., где устанавливается, что указанные кандидатуры выдвигает полномочный представитель Президента в федеральном округе. Их должно быть представлено не менее двух. Они должны пользоваться авторитетом в регионе, иметь хорошую деловую репутацию, опыт публичной деятельности. По вопросу о выдвижении кандидатур полпред проводит консультации с общественными объединениями региона. Далее полпред представляет кандидатуры руководителю Администрации Президента, а тот перепредставляет их Президенту. Согласно положениям указа, должностные лица Администрации Президента, которые занимаются подготовкой и внесением кандидатур на должность руководителей субъектов Федерации, отвечают за обоснованность своих предложений, объективность и достоверность представленной информации.

1Опубликовано в: Федерализм. 2005. № 2 (38). С. 5–18.

2Хотя сама по себе формулировка «гражданин наделяется полномочиями руководителя субъекта Федерации» является юридическим казусом и требует толкования не столько федерального законодателя, сколько инициаторов принятия закона. Возникает вопрос, насколько равнозначны эти понятия: «наделяется пол-

номочиями» и «избирается (назначается) на должность».

159

Федеральный закон № 159-ФЗ от 11 декабря 2004 г. устанавливает, что еще до официального представления кандидатуры руководителя региона проводятся «соответствующие консультации» Президента и законодательного органа субъекта Федерации в целях предотвращения возможных разногласий. В случае отклонения кандидатуры главой государства в семидневный срок повторно вносится новое предложение. В случае двукратного отклонения кандидатуры Президент может назначить на срок до полугода временно исполняющего обязанности руководителя субъекта Федерации, после чего провести с законодательным собранием очередные консультации. Если же и они завершатся двукратным отклонением предложенной Президентом кандидатуры, то глава государства вправе распустить законодательное собрание и назначить новые выборы.

Политические основания введения нового порядка избрания

Для понимания реформы попытаемся проникнуть за формальную очевидность правовых положений и увидеть за ними истинные мотивы и механизмы распределения власти.

В этом нам помогут мысли известного российского юриста и государствоведа Г. Ф. Шершеневича. В разные времена, утверждал он, государство преследует различные цели, что объясняется инстинктом политического самосохранения, который действует там, где есть государство. Отсюда вывод: в разных исторических условиях государство стремится приспособиться, чтобы иметь возможность выдержать жизненную борьбу с другими политическими единствами. Таким образом, по его мнению, прогрессивность того или иного государства состоит в его умении приспосабливаться к требованиям времени. Не существует в государствоведении универсальных методов и приемов. Значит, и конструктивная оценка конкретных изменений в государственном управлении возможна только на основании анализа «требований времени», побудивших власть к реформе.

Важно вспомнить и высказывание Макиавелли, полагавшего, что «там, где развращенность всех достигла такой степени, что ее не в состоянии обуздать одни лишь законы, необходимо установление вместе с законами превосходящей их силы; таковой силой является царская рука, абсолютная и чрезвычайная власть которой способна обуздывать чрезмерную жадность, честолюбие и развращенность сильных мира сего. В противном случае будет создано нечто несоразмерное и недолговечное»3.

3 Макиавелли Н. Избранное. М.: РИПОЛ классик, 1998. С. 597–599.

160