ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Оптимальным выбором объекта, как мы понимаем, укрупнение еще не исчерпывается. Разумеется, простое сложение двух-трех экономически слабых областей не приведет к появлению одной богатой, поэтому укрупнение регионов должно сопровождаться комплексом мероприятий по повышению эффективности управления внутри самих субъектов. В число этих мероприятий могут входить, безусловно, как оптимизация системы управления новым регионом (включающая мероприятия по сокращению управленческого аппарата), так и реализация комплексной экономической программы объединения с поддержкой из федерального стабилизационного фонда, которая позволит через 8– 10 летполностьюотказатьсяотдотацийизфедеральногобюджета.

Полагаем, что составной частью процесса регионального реформирования должно стать также распространение этого процесса на муниципальный уровень, в том числе и возможное укрупнение муниципальных образований. Важнейшей гарантией оправданности и успеха интеграционных процессов является их проведение только на основе свободного волеизъявления населения субъектов на региональных референдумах. Укрупнение ни в коем случае нельзя насаждать сверху; такой сложный и деликатный процесс, как переустройство Федерации, должен реализовываться по вектору от субъектов к центру. Только свободное проявление инициативы регионов, реализация воли их граждан способны создать в будущем устойчивую и стабильную Федерацию.

Построение регионов нового типа путем проведения мероприятий по укрупнению и повышению управленческой эффективности явится лишь первым этапом выстраивания системы нового федерализма. Параллельно с этим должно происходить обновление системы отношений между субъектами внутри Федерации и по линии «центр — регионы». Сейчас, к сожалению, сложилась ситуация фактического неравенства субъектов между собой и в отношениях с федеральным центром. Такое неравноправие, как ни парадоксально, закреплено на уровне Конституции РФ, которая признает параллельное существование в составе Федерации таких субъектов, как республики; края; области; автономная область и автономные округа. Эта застарелая проблема является следствием непродуманной федеративной политики и административно-территориального деления советского периода. Тогда вместо единого критерия для выделения административнотерриториальных единиц внутри РСФСР было принято несколько: национальный, территориальный, экономический и даже партийный.

Устойчивой, сбалансированной, гармонично развивающейся Федерации не может быть без обеспечения полного реального равноправия всех субъектов. Назрела острая необходимость в конституцион-

но-правовом закреплении единого статуса полноправного субъ-

екта Федерации. В этой связи на память приходит высказанная А. И. Солженицыным еще в начале 1990-х гг. идея об отказе от нацио-

81

нального критерия в формировании субъектов Федерации путем переходакгубернскомупринципугосударственногоустройства.

Основным аргументом критиков идеи был тот тезис, что введение губерний не обеспечит гармоничного национально-культурного развития народов многонациональной России. Именно в области видения будущего национальной составляющей Федерации и отмечается наибольшее расхождение точек зрения исследователей российского федерализма. Если Р. Г. Абдулатипов стоит на позициях признания необходимости дальнейшего развития национальной составляющей в федеративных отношениях, то А. Зубов, например, трактует национально-территориальную федерацию как «бомбу, заложенную под здание российской государственности»5.

Исследования показывают, что в современных условиях плюралистического демократического государства для развития национальных культур нет никаких объективных препятствий, подобных тем, которые могли быть в жестко идеологизированном обществе Советского Союза. Сторонники национальных субъектов забывают, что культура создается не чиновниками и не в административных кабинетах, а самими гражданами через такие институты гражданского общества, как общественные организации (объединения). Например, в Ханты-Мансийском автономном округе успешно действуют немецкие, украинские, еврейские национально-куль- турные общества, строятся православные храмы, мечети и синагоги, при этом никто не ставит вопрос о создании немецкой или украинской автономии в округе. Подобные примеры имеются во всех других регионах. Мы убеждены, что пришло время аргументированно заявить о совершенно новых подходах в государственном устройстве России, в том числе о поэтапном отказе при формировании регионов нового типа от национальной составляющей как основной и превалирующей над другими критериями.

Развитие нового федерализма, формирование регионов нового типа необходимо осуществлять на основе нового законодательства. Федеральная реформа, как представляется, должна начаться с принятия пакетафедеральных конституционных законов, вводящихединыйстатус субъекта Федерации — губернии, четко, по единой для всех модели фиксирующих разделение прав и полномочий между центром и регионом, порядок их делегирования. Порядок и этапы перехода к единой модели государственного устройства следует тщательно регламентировать на законодательном уровне. Если, например, Ямало-Ненецкий (о чем неоднократно заявлял губернатор округа Ю. В. Неелов6) или Хан-

5Основы национальных и федеративных отношений / Под ред. Р. Г. Абдулатипова. М., 2001; Зубов А. Будущее российского федерализма // Знамя. 1996. № 6.

6См.: Неелов Ю. От повышения статуса Ямала выиграет вся Россия: Интервью экспертному каналу УралПолит.Ру // www.uralpolit.ru.

82

ты-Мансийский автономный округ, мы полагаем, в целом готовы к преобразованию в Ямальскую или Югорскую губернию (область), то в отношении ряда других субъектов необходимо будет разработать особую процедуруперехода к новомустатусу.

Новая модель управления в России предполагает создание единообразной вертикали законодательной и исполнительной власти как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов. Губерниями должны руководить губернаторы, региональные законы — приниматься губернскими думами. Формирование региональных органов власти должно происходить на основе единых принципов при соблюдении легитимности и равного представительства. Представительство же регионов в Совете Федерации было бы правильным восстановить на прежней основе, так как только она способна гарантировать реальную защиту интересов субъектов Федерации и непосредственное участие губернаторов в управлении делами государства, а также быть системой сдержек и противовесов для Государственной Думы и Президента.

По поводу такого относительно нового в российском федерализме института, как федеральные округа, необходимо отметить неоднозначность оценок в научной литературе. Если ряд авторов, например С. Хурсевич, стоят на позициях трактовки федеральных округов как опоры развития российского федерализма, то для других (В. И. Лысенко) характерна более сдержанная позиция: отмечается двойственный, паллиативный характер данной инновации7. На наш взгляд, правомерно ставить вопросы о легитимности федеральных округов, института полномочных представителей Президента, об «утяжелении» вертикали исполнительной власти, отдалении центра от субъектов... Думается, возможное формирование регионов нового типа и становление нового российского федерализма приведут всю систему государственной власти в соответствие с требованиями времени, что позволит обеспечить перевод федеративных отношений на конституционно-правовое поле и заложить тем самым предпосылки для устойчивого развития Федерации в будущем.

Ключевой задачей строительства российской государственности является формирование такой модели федеративных отношений, которая обеспечит устойчивость Федерации, целостность и сохранность государства.

7 См.: Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского федерализма // Федерализм. 2000. № 4; Лысенко В. И. Развитие федеральных округов и будущее федерализма в России // Казанский федералист. 2000. № 2.

83

Бюджетный федерализм в России: генезис, эволюция, необходимость перемен1

Проблема бюджетного федерализма в Российской Федерации к настоящему времени изучена достаточно хорошо2. Тем не менее до сих пор отсутствует однозначное определение самого термина «бюджетный федерализм». Он является лишь одним из русскоязычных аналогов понятия «fiscal federalism». Наряду с ним в отечественной литературе используются термины «фискальный федерализм»3, «финансовый федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм»4, при этом содержание этих понятий признается тождественным5. Удовлетворительного законодательного определения бюджетного федерализма в нашей стране на сегодняшний день не существует.

По нашему мнению, наиболее удачным определением понятия «бюджетный федерализм» является следующее. Бюджетный

федерализм — это совокупность действующих в стране механизмов и методов организации налоговых и бюджетных потоков по уровням ее территориальной иерархии, базирующихся на децентрализации управления финансовыми (бюджетными) ресурсами государства, которая подразумевает распределение бюджетных ресурсов и полномочий между уровнями власти и управления.

Основные этапы развития бюджетного федерализма в России

До начала реформирования государственного устройства в России система финансового взаимодействия различных уровней

1Опубликовано в: Федерализм. 2004. № 2. С. 133–148.

2См., например: Христенко В. Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002; Хурсевич С., Дмитришина Е. Перспективы стимулирования субъектов Российской Федерации к достижению бюджетной самодостаточности // Федерализм. 1999. № 2. С. 243–254; Сабуров Е., Тимошенко Н., Чернявский А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения // Вопр. экономики. 2000. № 1. С. 56–70; Ковалева Г. А., Пешина Э. В. Стратегия преобразований и регулирования межбюджетных отношений в России // Федерализм. 2001. № 4. С. 119–140; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения: текущее состояние и основные тенденции развития // Федерализм. 2002. № 2. С. 143–162; Берг О. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Вопр. экономики. 2002. № 5. С. 144–152; Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм: диалектикацентрализацииидецентрализации// Рос. экон. журн. 2002. №7. С. 53–77.

3Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 17.

4Христенко В. Б. Указ. соч. С. 7.

5Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17.

84

власти хотя формально и включала в себя элементы бюджетного федерализма, но фактически являлась системой унитарного типа. Все бюджетные доходы аккумулировались на федеральном уровне, а затем централизованно распределялись. Качественно иной характер приобрели межбюджетные отношения в начале 1990-х гг.

В1991 г. был принят Федеральный закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»6, вводивший разделение полномочий в налоговой сфере между уровнями государственной власти и местного самоуправления. Были установлены 17 федеральных налогов, а также определены права региональных и местных властей в формировании собственной налоговой политики. В то же время власти ряда регионов явочным порядком вводили особые режимы взаимоотношений с федеральным бюджетом, используя слабость центра для получения дополнительных средств, льгот и привилегий.

Сложная ситуация складывалась в этот период и в сфере распределения расходных полномочий. С одной стороны, региональные власти старались уклониться от перечисления в центр полученных доходов. С другой — происходил «сброс» федеральными властями на уровень субъектов Федерации и местного самоуправления финансирования отдельных обязательств федерального бюджета без передачи соответствующих доходных источников.

Вцелом период до принятия Конституции 1993 г. характеризовался крайней степенью неупорядоченности распределения расходных полномочий, слабой урегулированностью межбюджетных отношений. Фактически они подвергались ежегодному пересмотру. Бюджеты не только утверждались с большим опозданием (весной того года, в котором они должны были исполняться), но и в связи с их низкой реалистичностью и немощностью самой власти всех уровней систематически не исполнялись.

Федеративный договор 1992 г. и Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 г., ознаменовали собой новый этап развития отношений бюджетного федерализма в стране. Были выделены три уровня власти: федеральный, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления — и четыре сферы полномочий: исключительные федеральные (ст. 71 Конституции РФ), исключительные субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ), сфера совместных полномочий федерального центра и субъектов Федерации (ст. 72) и сфера полномочий местного самоуправления (ст. 130–133 Конституции РФ).

Принятие Конституции положило начало развитию двух противоречивых процессов в системе бюджетного федерализма.

6Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992.

№11. С. 527.

85

Первый. Неравенство статуса и социально-экономического потенциала субъектов Федерации, их значимости во взаимоотношениях с федеральным центром породило практику «экономического партикуляризма»7. Подписывалось значительное количество двухсторонних договоров, которые зачастую противоречили Конституции, нормам федеративного государства и устанавливали новое индивидуализированное распределение предметов ведения и полномочий для сторон таких договоров.

Второй. Наметилась тенденция к постепенной централизации и формированию механизмов финансового выравнивания. В начале 1994 г. был создан федеральный Фонд финансовой поддержки регионов с его последующей трансформацией в сторону формализации установленного порядка. Формальным критерием распределения средств Фонда был назван уровень бюджетной обеспеченности и дефицитности региональных бюджетов.

Опыт этого периода, как позитивный, так и негативный, послужил основой дальнейшего развития бюджетного федерализма в Российской Федерации.

Кризис 1998 г. почти разрушил бюджетную систему страны, в том числе и систему межбюджетных отношений. Ни субъекты экономической деятельности, ни органы власти и управления оказались не в состоянии исполнять свои обязательства. С этого года начался новый этап развития бюджетного федерализма.

Уже в следующем, 1999 г., бюджетная политика и на федеральном, и на региональном уровнях становится более ответственной и эффективной. Принятие Бюджетного и Налогового кодексов (при всех их недостатках); отказ от широкого использования безденежного исполнения бюджетов; переход на казначейскую систему исполнения бюджетов стабилизировали бюджетную систему.

К сожалению, данный период был отмечен нарастанием тенденции централизации финансовых ресурсов, сопровождающейся снижением финансовой самостоятельности региональных бюджетов. В 1999 г. налоговые доходы распределялись между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 51:49, т. е. примерно поровну. В 2000 г. это соотношение изменилось на 57:43, а в 2001 г. — на 63:37 в пользу федерального бюджета. В2002 г. данноесоотношениесоставилоуже65:35!

В то же время анализ структуры расходов консолидированного бюджета Российской Федерации показывает, что соотношение расходов, финансируемых за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, в 2000–2002 гг. оставалось примерно на уровне 50:50.

7 Умнова И. А. Конституционные основы российского федерализма. М., 1998.

С. 154.

86

Необходимо обратить внимание на крайне низкий уровень неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации. В 2000 г. неналоговые доходы покрывали лишь 1/16 часть их суммарных расходов, а в 2002 г. — 1/17. Компенсация региональных бюджетных расходов осуществляется в основном путем трансфертного финансирования из федерального бюджета, а муниципальных — из бюджетов субъектов Российской Федерации, в том числе и дотируемых федеральным центром. Доля помощи, оказываемой из федерального бюджета бюджетам других уровней, в общей сумме доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации с 2000 по 2002 г. увеличилась более чем в 1,5 раза8.

В соответствии с утвержденным федеральным бюджетом 2003 г. 71 субъект Российской Федерации получал дотации из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, из них 29 выделены как высокодотационные. Таким образом, регионами-донорами сегодня могут быть названы только 17 из 89 субъектов Российской Федерации. При условии реализации предлагаемых Правительством изменений в сфере межбюджетных отношений (уменьшение количества собственно региональных налогов, сокращение доли отчислений в региональные бюджеты налога на добычу полезных ископаемых) высока вероятность значительного уменьшения их количества.

Актуальность реформирования сложившейся к настоящему времени системы межбюджетных отношений отмечалась неоднократно9. Меры по разрешению описанной ситуации должны носить комплексный, системный характер и воздействовать на все сферы жизни соци- ально-территориальных систем субъектов Федерации. Принципиально важно выделить три основных направления изменений, которые позволят достичь, по нашемумнению, желаемого эффекта.

Создание условий для повышения эффективности

социально-экономического развития регионов

В рамках первого направления требуется произвести новое, более эффективное районирование территории России с целью

8Соотнесения рассчитаны на основе отчетов об исполнении Федерального бюджета РФ (на 1 января 1999–2003 гг.), отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ (на 1 января 1999–2003 гг.), по данным Министерства финансов РФ.

9См., например: Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ // Вопр. экономики. 1998. № 3. С. 18–37; Ковалева Г., Пешина Э. Стратегия преобразований…; Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетные отношения…; Ларина Н. И. Интеграция экономической политики на фоне глобализации и регионализации // Регион: экономика и социология. 2002. № 2. С. 3–24.

87

формирования регионов. Основой нового районирования может стать как раз бюджетная обеспеченность регионов и оценка перспектив ее улучшения и, как следствие, увеличения доходности региональных народнохозяйственных комплексов.

Возможность пересмотра субъектного состава Федерации рассматривалась уже неоднократно. Проблема изменения количества и пространственной конфигурации субъектов Федерации всякий раз обсуждалась при выборе того или иного направления развития федерализма в России. Это происходило и в 1992 г., во время подписания Федеративного договора, и в 1993 г., при принятии Конституции Российской Федерации. Этот вопрос стоит и в настоящее время, когда назрели предпосылки совершенствования федеративной структуры с целью повышения эффективности управления страной.

Существующий состав субъектов Федерации во многом представляет собой реликт советского государственного строительства с его неактуальной административно-территориальной иерархией, системой национально-культурных государственных автономий, схемой экономического районирования. Необходимость изменения текущей ситуации очевидна.

Пересмотр и реформирование системы социально-экономичес- кого районирования страны позволит сформировать с учетом существующих социальных и экономических реалий регионы нового типа, которые смогут организовать, укрепить и расширить свою налогооблагаемую базу, способствовать оживлению производства при обеспечении необходимого минимума социальных расходов. Укрепление и развитие налогооблагаемой базы региона нового типа должно стать стержнем проводимой каждым субъектом Федерации политики.

Приоритетом в сфере социального развития региона является достижение и поддержание достойного уровня жизни населения и повышение ее качества в перспективе. Сущность экономической политики при этом заключается в увеличении налогооблагаемой базы региона с целью роста его бюджетно-финансовой обеспеченности, что является средством реализации поставленной социальной цели. Увеличению налогооблагаемой базы, в свою очередь, должно способствовать объединение субъектов Федерации в рамках новых регионов. Это станет началом формирования финансово самостоятельных субъектов Федерации, не зависящих в исполнении своих полномочий от федеральных дотаций и субсидий.

Центральным пунктом создания новой схемы социально-эконо- мического районирования страны, на основе которой можно сформировать новый субъектный каркас Федерации, является бюджетная обеспеченность функций управления в регионе10. Исходя из основ-

10 Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 229.

88

ного критерия эффективности функционирования системы государственного управления, наиболее значимым с точки зрения реализации текущих мер по обеспечению социальной стабильности следует считать финансирование реализации минимальных социальных стандартов.

Приведенная схема построена с учетом минимальных стандартов обеспеченности населения социальными услугами, предоставляемыми бесплатно, т. е. за счет бюджета, в основе расчета которых должна лежать оценка потребности в социальных услу-

гах, а не затрат на их предоставление11.

Помимо показателей бюджетной обеспеченности, при разработке нового состава субъектов Федерации необходимо обязательно учитывать сформировавшиеся и перспективные социальноэкономические связи граничащих друг с другом регионов, взаимосвязанность их народно-хозяйственных комплексов, наличие транспортных коммуникаций и потребности в развитии социально-тер- риториальных общностей. Исследование должно базироваться на методологии кластерного анализа, а выявленные региональные кластеры могут стать точками роста экономики региона нового типа и источником его конкурентных преимуществ, позволяющими в итоге увеличить его налогооблагаемую базу.

Наделение субъектов Федерации необходимыми рычагами управления финансами

Основной проблемой второго направления изменений системы межбюджетных отношений, главным образом касающихся управления региональными финансами, является распределение полномочий, ответственности и финансовых ресурсов между федеральным, субъектным и муниципальным уровнями власти и управления.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового критерия системы межбюджетных отношений — четкого разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Широкий круг расходов отнесен к сфере совместного финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление

11 Аналогично тому, например, как в Великобритании определяют величину необходимого объема финансовых средств муниципалитетов, в основу определения объема финансирования минимальных социальных стандартов должна быть заложена не стоимость услуги, а величина потребности в ней (см.: Марку Ж. Нет единых стандартов местного самоуправления // Россия: власть на местах. 2001.

№ 2 (68). С. 51–57).

89

значительной части общественных услуг. Имеет место регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня.

Существовавшая до недавнего времени зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территории и повышению собираемости налогов. Ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждала их проводить налоговую политикус помощью неформальных инструментов, которые ухудшали налоговый климат и способствовали коррупции.

Впринятом Налоговом кодексе установлено требование по-

стоянства распределения доходных поступлений между бюджетами разных уровней в течение как минимум трех лет12. Это означает невозможность повторения ситуации, когда в условиях финансового кризиса федеральная власть снизила долю НДС, зачисляемую в бюджеты субъектов Федерации, до нуля. Но на этом процесс реформирования государственных и муниципальных финансов застопорился. Основу доходной части бюджетов субъектов Федерации продолжают составлять отчисления от федеральных налогов,

афедеральные трансферты по-прежнему (даже в еще большем объеме) представляют собой немаловажную составляющую в финансировании их расходов.

Всвязи с этим целесообразны следующие меры:

•четкое разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

•отказ от практики централизации части поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты: расщепление налоговых платежей должно производиться только в направлении более низкого уровня бюджетной системы;

•закрепление в перспективе основных доходных источников (отчислений от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной основе. Одновременно должны сокращаться масштабы использования принципа расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы с последующей заменой, при сохранении финансового равновесия, зачислением 100 % поступлений по определенным видам налогов

исборов в бюджеты одного уровня (принцип «один налог — один бюджет»);

12 Специалистами рекомендуется срок в пять лет (см.: Бухвальд Е., Игудин А. Межбюджетное регулирование в России: время альтернатив бюджетного федерализма // Федерализм. 2001. № 1. С. 135).

90