ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

но большое количество высших учебных заведений, готовящих юристов и имеющих аспирантуру и диссертационные советы, где можно проводить защиту диссертаций по соответствующей тематике.

Может сложиться впечатление, что препятствием на пути создания отрасли права «региональное право» будет представление о предмете правового регулирования в рамках классической теории государства и права: это «общественные отношения, образующие

всилу их специфики особые системы связи между юридическими нормами. Предмет правового регулирования является основой группировки правовых норм в определенную отрасль права. Например, свойства имущественных отношений отличают их от таких отношений, которые связаны с формированием государственных органов, или, например, от тех отношений, которые складываются

всфере народного образования»7. Из вышеприведенного общего определения предмета правового регулирования вовсе не видно каких-либо очевидных препятствий к выделению «регионального права».

Рассмотрим простой пример. Законодательство об административных правонарушениях принимают федеральные и региональные органы законодательной власти. Вполне очевидно, что и федеральный, и региональный законы по предмету правового регулирования относятся к административному праву. Между тем действие регионального закона касается только территории данного конкретного региона. То же самое — конституционное (уставное) законодательство. Оно относится к компетенции и федерального центра, и каждого конкретного субъекта Федерации. Федеральное законодательство в части, касающейся всех регионов, относится ко всем этим регионам, а в части регионального нормотворчества — только к территории данного конкретного региона. Получается, с одной стороны, региональные нормативно-правовые акты находятся в рамках основных базовых отраслей российского права, например конституционного (уставного), административного, гражданского, финансового, трудового и т. д.; с другой — образуют специфический фундамент сложной отрасли «региональное право» данного конкретного субъекта Российской Федерации.

Традиционно в теории права выделялись относительно простые (семейное, трудовое, финансовое и т. д.) и более сложные (гражданское, административное и др.) отрасли права, но даже в рамках самых простых отраслей регулируются весьма разнообразные общественные отношения. Хотя предметом правового регулирования гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения субъектов правовых отношений, под

7 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. М.:

Юрист, 1994. С. 136.

71

такие отношения легко подпадают любые отношения между людьми, имеющие юридическое значение. «Водораздел» между отраслями на самом деле достаточно труден, здесь основной упор должен делаться на практическую полезность определенных классификаций. С нашей точки зрения, выделение «регионального права» в самостоятельную сложную отрасль российского права создает благоприятные условия, во-первых, для развития нормативноправовой базы субъектов Федерации, во-вторых, для эффективной реализации норм права регионального уровня. Предмет правового регулирования в данном случае указывает на уровень регулирования — региональный.

Нетрудно понять, что государственные образовательные стандарты по юридическим дисциплинам строятся без учета региональных потребностей, в том числе и по причине отсутствия упомянутой отрасли права. Следовательно, в стране сложились благоприятные условия для развития новой, весьма перспективной отрасли права, которую было бы вполне уместно назвать «региональное право».

72

Российский федерализм: проблемы и перспективы1

Проблема государственного устройства — одна из наиболее сложных и актуальных в юриспруденции не только потому, что относится к числу конституционных, но и в силу реальной значимости для жизни народов, населяющих любую страну. В российской истории этот вопрос неоднократно выходил на передний план, часто стоял «ребром», решался не только мирным, но и военно-поли- цейским или революционным путем. Бесспорно, ученые, в том числе юристы, во всем цивилизованном мире сделали немало для того, чтобы осмыслить и воплотить в жизнь такие идеи государственного устройства, которые бы минимизировали издержки, связанные с теоретическими и практическими ошибками. Однако беремся утверждать, что до настоящего момента ни одна страна мира не располагает идеальной системой государственного устройства, которую можно было бы безоговорочно принять и использовать в практике государственного строительства конкретной страны. Более того, подобного нет и в истории человечества. По-прежнему, как и много веков назад, граждане сталкиваются с одной из сложнейших проблем — проблемой оптимального государственного устройства.

Сказанное вовсе не означает, что не следует изучать опыт развития государственного устройства. Такой опыт имеет колоссальное значение, однако не дает простых и однозначных ответов. Скорее наоборот, чем глубже мы вникаем в проблему государственного устройства, изучая российский и международный исторический опыт, тем больше возникает вопросов. Проблема федерализма в Российской Федерации является ключевой в деле организации эффективно функционирующей государственной власти. Приоритетный характер данной проблемы вытекает из многонационального и многоконфессионального характера России как государственного образования, развитие которого неоднократно сталкивалось с противодействием сепаратистов различного уровня.

Этнические различия в государстве стали благоприятной почвой для акцентирования региональной политической элитой проблем местного характера вплоть до игнорирования интересов того единого целого, которым, несомненно, является Россия. Все эти кризисы и разногласия обострились в условиях демократического общества, что поставило наше государство перед очень нелегким выбором: или возвращение к жесткому централизованному госу-

дарству, или распад России, или же (и это наиболее предпочтительный вариант) построение новых федеративных отноше-

1 Опубликовано в: Гос-во и право. 2003. № 11. С. 85–89.

73

ний, которые смогли бы уравновесить местный и центральный векторы власти без явных перекосов в ту или иную сторону. В

истории развития федеративных отношений в Российской Федерации было немало спорных моментов. Хорошо известны и эклектизм российской модели федеративного устройства, и ее асимметричность, и сложность взаимоотношений между центром Федерации и ее субъектами, а также множество иных, в большей или меньшей степени изученных и изучаемых аспектов.

Одним же из наиболее часто обсуждаемых в последнее время вопросов, связанных с особенностями России как федеративного государства, является, несомненно, ее субъектный состав, в том числе и большая численность субъектов РФ, и спорный характер национально-территориального подхода к выделению субъектов, и их явное экономическое и политическое неравноправие. Появление значительного числа новых концепций и разработка некоторых проектов заставляют исследователей федерализма задуматься об объективной необходимости выработки целостного подхода к настоящей проблеме. Разрозненные исследования, преследующие субъективные цели, нуждаются в тщательном анализе и детальной проработке наиболее жизнеспособных и перспективных направлений. Очевидно, что решение данной задачи требует системного осознания самого феномена федерализма и создания на этой основе теории нового российского федерализма, разработки новой модели федеративного устройства России2.

Важнейшая особенность федерализма как объекта научного исследования — его комплексный многоуровневый характер. Федерализм нельзя рассматривать только в рамках какой-то одной конкретной науки, он должен быть объектом изучения целого ряда научных дисциплин: конституционного права, политологии, теории систем, теории управления, менеджмента, экономической теории, теории государственного регулирования экономики, регионоведения. Таким образом, методология исследования проблемы федерализма должна базироваться на совмещении подходов различных дисциплин в рамках одного системного построения.

Проблема формирования эффективно функционирующего федерализма в нашей стране — это проблема преодоления исторически унаследованной специфики государственного устройства, во многом не отвечающей требованиям, выдвигаемым современной политической, социальной, экономической ситуацией в России. Тезис о необходимости изменения сложившихся в 1990-е гг. отношений между центром и субъектами Федерации в настоящее время ни у кого не вызывает сомнения. Существующая система формировалась в сложных

2 См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003.

74

политических обстоятельствах начала 90-х гг., когда главной целью российского федерализма было сохранение и выживание государства. Федерацию удалось сохранить, но жизнь выдвигает новые задачи, которые требуют новых инструментов и методов решения. Проблемы управляемости, неравномерности социального и экономического развития, разграничения полномочий с неизбежностью ставят на повестку дня задачу формирования новой системы федеративных отно-

шений — нового российского федерализма.

Первым этапом реконструкции стало создание федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ, которые, выполнив в основном функцию приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, к сожалению, по нашему мнению, не смогли из-за неопределенности статуса и полномочий гармонично вписаться в систему взаимоотношений между центром и субъектами.

За последнее десятилетие развитие федеративных отношений в России стало объектом пристального внимания многих исследователей в области права, политологии, этнологии и экономики. Среди них можно назвать работы Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, С. Д. Валентея, Н. П. Медведева, И. А. Умновой, М. В. Золотаревой3. В процессе научного поиска выявилось широкое разнообразие взглядов на развитие российского федерализма. Полагаем необходимым обратить внимание на некоторые общие моменты. Во-первых, большинство исследователей приходят к выводу об асимметричности сложившихся в России федеративных отношений как дестабилизирующем факторе. Во-вторых, отмечается, что преодоление асимметричности возможно только при построении новой многомерной модели федеративных отношений4.

3См.: Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф., Яров Ю. Ф. Федерализм в истории России: В 3 т. М., 1992–1993; Абдулатипов Р. Г. Россия на пороге XXI века. Состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996; Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф. Опыты федерализма. М., 1994; Болтенкова Л. Ф., Лавриненко И. Г. К вопросу о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ

иее субъектов // Регионология. 1996. № 2. С. 31–40; Глигич-Золотарева М. Укрупнение субъектов Федерации: рro et contra // Федерализм. 2002. № 1; Золотарева М. В. Федерация в России, проблемы и перспективы. М., 1999; Медведев Н. П. Национальная политика России: от унитаризма к федерализму. М., 1993; Он же. Становление федерализма в России. М., 1995; Умнова И. А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и субъектами: (Актуальные правовые проблемы). М., 1996; Она же. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации

// Гос-во и право. 1994. № 8–9. С. 43–51; Федерализм: Энцикл. словарь М., 1997; Феде-

рализм: Теория. Практика. история / Гл. ред. С. Д. Валентей. 1996–2002; Федеративное устройство России: история и современность / Гл. ред. Н. А. Михалева. М., 1995.

4См., например: Золотарева М. В. Асимметрия в федеративном устройстве России // Вестн. Моск. ун-та. Сер. Право. 1999. № 1.

75

По нашему мнению, устойчивого, сбалансированного движения российского общества можно добиться путем разумного распределения властимеждуструктурнымиединицамифедеративногогосударства.

Переход от абстрактной теоретической конструкции к реализации такого распределения требует, во-первых, выработки соответствующего подхода к установлению весов властных полномочий, вовторых, определения целесообразности того или иного процентного соотношения властных полномочий. В любом случае, если будет принято, к примеру, делегировать федеральному центру 70 % властных полномочий, оставив конкретному субъекту РФ 30 % власти, то нужно иметь какое-то более или менее внятное представление о действительном положении дел и отслеживать динамику этих 70 и 30 %, чтобы не было ущемления полномочий ни федерального центра, ни субъекта Российской Федерации. Подобным образом должна распределяться ответственность федерального центра и субъекта Российской Федерации. Экспертным путем вполне можно задать весовые коэффициенты соответствующих властных полномочий, закрепленных как в Конституции РФ, так и в договорах между Российской Федерацией и ее конкретными субъектами. В этом случае можно было бы наглядно видеть возможное неравенство в распределении власти, а далее, естественно, учесть это в законодательстве.

Асимметрия федеративных отношений в РФ, на наш взгляд, обусловлена исторически. Ключевой, оказывающей влияние и по сей день, тенденцией развития российской государственности была «декоративная», иллюзорная функция федерализма в унитарной по существу государственно-правовой системе СССР, где РСФСР представляла собой федералистский правовой каркас с унитарным наполнением. Это привело к формированию в Российской Федерации фантомного федерализма — модели государственного устройства, в которой правовая конструкция не совпадает с политическими, управленческими и экономическими реалиями. На рубеже 1980–1990-х гг. источником российского федерализма явилась государственно-правовая фикция, которую в условиях советской системы представляла собой РСФСР.

В начале 90-х гг. ХХ в. декларативные нормы федеративных отношений стали применяться к реальному государственному управлению. Зарождение российского федерализма происходило фактически в условиях глубочайшего кризиса советской модели государственного управления со всемерным ослаблением центральной власти в 1990–1993 гг. Закономерным итогом стали не только растущие в ряде регионов сепаратистские настроения, но и реальная угроза распада Российского государства. Основная причина последующей неэффективности федерации заключается в том, что созданная в РСФСР федеративная структура фактически не предназначалась для работы в условиях федерализма, будучи

76

структурой унитарного государства. В 90-е гг. тенденции фантомного федерализма нашли свое воплощение в своеобразной «маятниковой» конструкции взаимоотношений по линии «центр — регионы», ставшей результатом заложенной в Конституции 1993 г. неопределенности многих аспектов федеративных отношений.

Сущность «маятниковой» политики проявляется в чередовании федеральным центром акцентирования (как правило, адресного) идей федерализма и самостоятельности регионов (что было характерно для первой половины 90-х гг.) с жестко унитарными методами воздействия, низводящими субъекты Федерации до положения лишь административных единиц. «Маятниковая» концепция федеративной политики особенно негативно сказывается в сфере экономических отношений, делая невозможным эффективное и равномерное экономическое развитие регионов.

Таким образом, актуальным остается вопрос о разработке системной концепции нового федерализма, в которой будут заложены механизмы, позволяющие преодолеть исторически сложившуюся асимметрию и диспропорции в государственном развитии РФ.

Считаем необходимым сформулировать свое видение происходящих в Федерации процессов и обозначить основные направления, по которым, по нашим представлениям, должна развиваться Россия как федеративное государство. Прежде всего, необходимо четкое понимание того, что укрупнение субъектов не должно стать самоцелью государственного строительства и панацеей от всех проблем российской государственности. Укрупнение — лишь один из возможных инструментов «косметического» совершенствования федеративных отношений, может быть, самый необходимый на данном этапе. Механическое укрупнение без учета реально сложившихся за последнее десятилетие экономических, социальных, геополитических факторов может лишь ухудшить си-

туацию в целом. Преобразование Федерации как сложный системный процесс должно начинаться с четкого определения целей и задач реконструкции федеративных отношений.

Формула современного российского федерализма может быть зафиксирована в следующем виде:

Федерализм = «экономический» федерализм (в том числе «бюджетный» федерализм) + федерализм как правовое явление + федерализм как элемент политической культуры и политической системы общества.

Попробуем определить цель реформы федеративных отношений. Основная проблема, которая стоит перед российской государственностью,— это поразивший наше общество глубокий социаль-

но-экономический кризис. Создание предпосылок для социальноэкономического развития, повышения уровня жизни граждан —

77

такова, по нашему убеждению, конечная цель любого реформирования государственно-правовых отношений.

Цель нового федерализма как модели государственного устройства — создание политической инфраструктуры для социально-экономического развития.

Базисный элемент федеративных отношений — субъект Федерации. Эффективность системы, как известно из теории управления, напрямую зависит от дееспособности ее элементов. Построение нового федерализма должно, таким образом, двигаться от субъектов к центру, а не наоборот.

Краеугольным камнем нового российского федерализма должно стать создание региона нового типа как основного элемента системы федеративных отношений. Регион нового типа — это сфор-

мированный с учетом интересов населения, экономической и геополитической целесообразности, полноправный, экономически самостоятельный, способный к развитию и установивший гармоничные отношения с центром и другими регионами субъект Федерации. Формирование регионов нового типа должно привести к возникновению нового федерализма как системы отношений внутри Федерации в результате федеральной реформы.

Новый российский федерализм — это система федеративных отношений, возникающих в 45–50 субъектах, полностью равноправных относительно друг друга, экономически самостоятельных, четко разграничивших полномочия и сферы компетенции с федеральным центром. Из данного определения можно увидеть, что построение региона нового типа и достижение нового федерализмаскладываются, всвоюочередь, изрядаотдельныхзадач:

во-первых, укрупнение субъектов с целью достижения оптимального с точки зрения управляемости федерации количества и создания условий для их экономической самодостаточности и эффективности;

во-вторых, обеспечение полного равноправия субъектов относительно друг друга, что неизбежно потребует новой единой модели статуса субъекта и новых критериев его формирования через законодательное закрепление и регулирование;

в-третьих, достижение экономической и управленческой эффективности вновь созданных субъектов;

в-четвертых, внесение изменений, поправок в Конституцию Российской Федерации (либо переход к новой), принятие пакета федеральныхконституционных законов, другихнормативныхправовыхактов;

в-пятых, окончательное урегулирование отношений по линии «центр — регионы».

Реформа предопределит развитие Российского государства на десятилетия вперед. Считаем необходимым высказать соображения относительно механизмов построения нового российского фе-

78

дерализма, но прежде следует отметить, что мы высоко ценим российскую Конституцию, уважаем своих оппонентов и обоснованно не приемлем революционных и экстремистских способов в решении сложных задач государственного строительства.

На первой стадии процесса формирования регионов нового типа основным инструментом реформы, безусловно, будет являться укрупнение субъектов. Проведенные исследования свидетельствуют об отсутствии каких-либо проработанных моделей укрупнения или даже единых критериев этого процесса. А ведь верный подход к потенциальным объектам укрупнения является ключевым для эффективного достижения целей федеративной реформы. Первым этапом рекон-

струкции Федерации, таким образом, является выбор объектов укрупнения через продуманную систему критериев.

Большинство экспертов утверждают, что в первую очередь должны быть укрупнены регионы, входившие или входящие в состав других субъектов (так называемые сложнопостроенные или сложносоставные субъекты Федерации). При этом во главу угла ставится наличие исторического прецедента и абсолютно игнорируются реальные социально-экономические предпосылки объединения или их отсутствие. Иначе как безответственной такую позицию не назовешь, а ее реализация может привести к тяжелейшим последствиям для российской государственности в результате деформации федеративной структуры.

По нашему глубокому убеждению, процесс укрупнения следует проводить, основываясь не на исторических прецедентах. Регион нового типа должен формироваться с учетом экономических, демографических, социальных, инфраструктурных и геополитических факторов. Территорию, численность населения, социально-эконо- мическое положение и потенциал, транспортную инфраструктуру следует учитывать в процессах укрупнения в первую очередь. Кри-

терий экономической целесообразности должен быть решающим для достижения целей нового федерализма.

Одной из главных задач, которую необходимо решить в ходе реформы, является уход от дотационности путем создания экономически сильных, способных «прокормить» себя субъектов. При этом следует тщательно соблюдать принцип дифференцированного подхода в зависимости от конкретных социально-экономических проблем объединяемых субъектов. Учитывая бедственное экономическое положение многих из них, на переходный период целесообразно предусмотреть введение дифференцированной системы налоговых отчислений и платежей в федеральный бюджет. В целях «смягчения» возможных негативных социально-экономических последствий укрупнения представляется важным создание федерального стабилизационного фонда. Естественно, что укрупнение субъектов не должно приводить к экономическому ослаблению

79

входящих в их состав территорий, поэтому политический процесс должен сопровождаться комплексным, взвешенным экономическим планированием дальнейшего развития нового региона.

Как уже отмечалось выше, ошибка в выборе объекта укрупнения может иметь тяжелые социально-политические и экономические последствия. Характерный пример — Тюменская область с входящими в ее состав субъектами — Ханты-Мансийским и ЯмалоНенецким автономными округами. На наш взгляд, искусственное объединение их в один субъект на основании исторического прецедента при игнорировании сложившихся за последнее десятилетие социально-экономических отношений приведет к цепи катастрофических последствий. Напомним, что Ханты-Мансийский автономный округ является ведущим донором федерального бюджета и обеспечивает большую часть валютных поступлений государства. Ямало-Ненецкий автономный округ также сосредоточил значительный социально-экономический потенциал, да и Тюменская область не является дотационным субъектом.

С экономической точки зрения слияние вызовет комплекс негативных явлений, прежде всего — возможный распад существующей системы экономических отношений, обеспечивших достижение нынешних высоких показателей, а также неизбежное снижение уровня собираемости налогов в региональный и федеральный бюджеты. Политическая нестабильность на территории крупнейших добывающих регионов может привести не только к падению добычи углеводородного сырья, но и к кризису нефтегазодобывающей отрасли в целом. Таким может быть результат попыток недобросовестных лоббистов использовать «политический хаос» для передела нефтяного рынка. С социальной точки зрения это повлечет за собой прекращение многочисленных социальных программ, которые реализуются в автономных округах и на юге области, т. е. укрупнение негативно отразится на наименее защищенных в социальном отношении группах населения. И последний, не менее важный момент: с геополитической точки зрения укрупнение Тюменской области приведет к появлению субъекта, разрезающего территорию страны надвое от Ледовитого океана до Казахстана, при этом обладающего гипертрофированным (относительно других субъектов Федерации) экономическим потенциалом. В будущем при возможном кризисе центральной власти это может вызвать рост дезинтеграционных тенденций в Федерации по линии противостояния восточных и западных регионов, рубежом которого станет Тюменская сверхобласть. Думается, приведенный пример убедит читателя в том, что ошибка в выборе объекта укрупнения действительно нанесет серьезный ущерб экономической и геополитической безопасности государства, а в перспективе составит потенциальную угрозу суверенитету и территориальной целостности Российской Федерации.

80