ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

формулировкой ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Наряду с этим в статье присутствует и ч. 5, согласно которой акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным правовым актам, принятым по вопросам исключительного ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, причем в случае такого противоречия действует федеральный акт.

Таким образом, вряд ли можно согласиться с авторами, считающими, что в российской Конституции достаточно определенно разграничены полномочия органов государственной власти различных уровней. На самом деле это не так, что создает в ряде случаев неоправданный параллелизм в их работе, порождает разногласия и правовые коллизии. Для Российской Федерации, как и для всякого федеративного государства, необходимо более четко определить компетенцию различных органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях в рамках предметов совместного ведения.

Новый этап в разрешении проблемы разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов начался с внесением проекта изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», подготовленного рабочей группой Д. Н. Козака.

В этом проекте предложено дополнить закон главами IV-I и IVII, которые посвящены вопросам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации5.

Глава IV-I содержит общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ определяются ими самостоятельно, полномочия по предметам совместного ведения — Конституцией РФ, федеральными законами и принятыми на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. Кроме того, в проекте предусматривается возможность передачи органами государственной власти Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федера-

5 См.: Проект изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», разработанный рабочей группой Д. Н. Козака

// http://legislature.ru.

111

ции органам государственной власти субъектов РФ в соответствии

сфедеральными законами, а также соглашениями.

Впроекте содержится перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов РФ. Этот перечень достаточно детально определяет вопросы совместного ведения субъектов Федерации и Российской Федерации, но, по нашему мнению, такой перечень должен содержаться в предлагаемом нами проекте феде-

рального конституционного закона «О статусе субъекта Российской Федерации»6.

Альтернативным вариантом изложения полномочий субъектов РФ по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ могло бы быть деление по группам.

Первая. В области обеспечения государственной цело-

стности, единства системы государственной власти Российской Федерации и управления ею:

а) обеспечение соответствия устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

в) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Вторая. В области защиты прав и свобод человека и

гражданина и прав национальных меньшинств:

а) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

б) меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

в) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

г) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Третья. В сфере разграничения государственной собст-

венности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, экологии:

а) владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими ресурсами;

б) разграничение государственной собственности;

6 См.: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства России. Новосибирск, 2003.

112

в) природопользование; охрана окружающей среды и экологическая безопасность; особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры.

Четвертая. В сфере социально-экономического развития:

а) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

б) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение.

Пятая. В сфере законодательства:

административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, охране окружающей среды.

Шестая. В сфере внешнеэкономических отношений:

координация международных и внешнеэкономических связей субъекта РФ, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По вопросам, указанным в перечне, могут приниматься федеральные законы, определяющие общие принципы правового регулирования. Они не могут содержать положений, предопределяющих объем расходов из бюджетов субъектов РФ, необходимый для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, а также определяющих порядок расходования выделяемых для этого средств.

Всоответствии с упомянутым проектом федеральными законами, нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти, а также заключенными соглашениями на исполнительные органы государственной власти субъектов РФ могут быть возложены отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации.

Вдоговоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти

иорганов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъектов РФ, определяются условия и порядок его продления, а также основания и порядок его досрочного расторжения.

Внаучной литературе продолжается дискуссия по вопросу: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации — конституционный или договорный?

Зачастую ученые-юристы обосновывают две точки зрения. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двустороннее регулирование государствен- но-властных полномочий участниками федеративных отношений

113

создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать интересы как Федерации в целом, так и ее субъектов7.

Другие полагают, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»8.

Есть более широкий взгляд на существующую проблему. Например, А. Аринин, рассматривая позитивные и негативные стороны российской договорной модели федеративных отношений, выделяет четыре позиции9.

Во-первых, договорный процесс создает предпосылки для решения проблем, возникающих в ходе развития федеративных отношений.

Во-вторых, договорный процесс необходим и различается для отдельных субъектов Федерации. (Такая точка зрения характерна для политических лидеров республик — субъектов Российской Федерации.)

В-третьих, договоры разрушают российскую государственность, превращая государство в конфедерацию.

В-четвертых, выдвигается тезис о необходимости соответствия договоров и соглашений Конституции РФ и федеральному законодательству. А. Аринин придерживается именно этого тезиса.

Соглашаясь с ним, можно добавить, что договорный процесс,

осуществленный в строгом соответствии с федеральным конституционным законом, раскрывающим положения ст. 71, 72, 73 действующей Конституции, должен способствовать реальному выравниванию субъектов нашей «несимметричной» Федерации.

7См.: Болтенкова Л. Асимметричность федерации // Регионология. 1997. № 1.

8Марченко Г. Региональные проблемы становления новой российской государственности. М., 1996.

9См.: Аринин А. Проблемы развития российской государственности в конце XX века // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 11–15.

114

Конституционная ответственность: теория, специфика1

Исследование проблемы построения модели нового российского федерализма привело нас к убеждению о необходимости укрепления института конституционной ответственности в сфере федеративных правоотношений. Здесь очень тесно переплетаются интересы государства, субъектов Российской Федерации, общественных организаций, политических партий, движений и граждан. Остро стоит вопрос о взаимной ответственности, как положительной, так и отрицательной.

До настоящего времени проблема конституционной ответственности рассматривалась преимущественно в связи с конституционными правонарушениями2, хотя конституционная ответственность далеко не тождественна ответственности за конституционные правонарушения — это более широкое понятие, что однозначно вытекает из общей математической модели юридической ответственности, разработанной профессором С. Г. Ольковым3.

Общетеоретическая математическая модель юридической ответственности С. Г. Олькова является удобным исследовательским инструментом, легко адаптируемым ко всем отраслям права, в том числе конституционному. С ее помощью юридическую ответственность можно представить в табличной, геометрической и аналитической форме (в виде формул).

Геометрически юридическую ответственность удобно представить в виде простой линейной функции в декартовой (прямоугольной) системе координат: R(x) = x, где R — зависимая переменная:

государственное реагирование в виде санкций или поощрений; х — независимая переменная: конкретное юридически значимое поведение субъектов правоотношений; R(x) — юридическая от-

ветственность (конкретная точка на графике, например (2; 2)). Поскольку функция является непрерывной, нас вполне устроит область определения функции на отрезке от -10 до 10, куда вполне уложится любое поведение как положительного, так и отрицательного характера (рис. 1).

1Опубликовано в: Проблемы права. 2004. № 1. С. 79–82.

2Сунцов А. П. Правонарушения в сфере избирательной системы субъекта Российской Федерации. Тюмень; Екатеринбург: Урал. гос. юрид. акад., Тюм. юрид. ин-т МВД РФ, 1999. С. 216; Скифский Ф. С. Ответственность за конституционные правонарушения. Тюмень: Тюм. юрид. ин-т МВД РФ, 1998.

3Ольков С. Г. Юридический анализ: (Исследовательская юриспруденция): В 2 т. Тюмень: Тюм. гос. нефтегазовый ун-т, 2003. Т. 1. С. 164–183.

115

		10
		R R	R(x)= x
		5
		0
-10	-5	0	5	10
		-5	x	х
		-10

Рис. 1. Геометрическое представление юридической ответственности

Из графика и его алгебраического представления в виде формулы явствует строгое определение юридической ответ-

ственности: юридическая ответственность — это особая

форма государственной оценки и государственного реагирования на юридически значимое поведение субъектов правоотношений, выражающаяся в применении санкций (негативная юридическая ответственность) или поощрений (позитивная юридическая ответственность).

Вне всякого сомнения, государственное реагирование — переменная величина, зависящая от установленных юридическими нормами (юридической нормой) стандартов и конкретного, реального поведения (цепь деяний: деяние — действие или бездействие) с точки зрения соответствия этим установленным стандартам. Также вполне очевидно, что отклонения (отступления, правонарушения, нарушения закона, особо добропорядочное поведение) от норм закона могут быть как положительными, так и отрицательными величинами.

Очевидно, что математическая модель R(х) может приобретать различные формы как линейного, так и нелинейного вида. Однако наиболее простой, удобной, эталонной и неплохо описывающей реальность представляется функция вида R(х) = х, которая принимает вид биссектрисы. Эту функцию R(х) = х вполне уместно назвать линией справедливости. В данном случае наказание или поощрение прямо пропорционально качеству совершенного поступка (поступков) и строго соразмерно содеянному. Эластичность (чувствительность) государственного реагирования на поведение субъекта правовых отношений в данном случае равна единице. На шкале ординат в непрерывном или дискретном режиме откладываются различные поощрения и санкции в порядке возрастания.

116

Следовательно, поощрения изменяются от 0 до 10, а наказания — от 0 до -10. В точке 0 на оси абсцисс располагается юридически нейтральное, незначимое поведение субъекта, которому соответствует государственное реагирование, равное нулю (по оси ординат), а значит, юридическая ответственность, как позитивная, так и негативная, здесь также равна нулю (0; 0), что хорошо согласуется с реальностью.

По мере продвижения вправо от 0 по оси абсцисс наблюдается возрастающее «в цене» поведение субъекта правовых отношений. В точке 10 находится максимально ценное с позиции государства поведение человека, которое должно найти адекватное реагирование со стороны государства в виде поощрительных мер. Пусть по оси ординат 10 означает награду — Герой России. Точка (10; 10) в первой квадранте системы координат показывает геометрическое положение данного вида позитивной юридической ответствен-

ности в первой квадранте.

Таким образом, позитивная юридическая ответственность всецело расположена в первой квадранте.

Противоположная картина наблюдается в третьей квадранте декартовой системы координат, представляющей «поле не-

гативной юридической ответственности». Здесь по оси ординат откладываются санкции, а продвижение вниз означает повышение их жесткости вплоть до смертной казни или санкции, ее заменяющей. Равно как продвижение влево по оси абсцисс знаменует снижение ценности человеческих поступков в глазах государства. Следовательно, поведение в точке -10 означает, например, сложное умышленное убийство при многочисленных отягчающих вину обстоятельствах. В точке (-10; -10) находится геометрическое ме-

сто негативной юридической ответственности, означающей применение смертной казни или санкции, ее заменяющей, за содеянное субъектом правовых отношений.

Таким образом, негативная юридическая ответственность целиком расположена в третьей квадранте.

Усложним вышеприведенную модель и введем функцию S(х), противоположную по знаку функции R(х), дабы задействовать в анализе вторую и четвертую квадранты и существенно усилить познавательные возможности модели юридической ответственности.

Пусть функция S(х) примет вид S(х) = -х (рис. 2). Это функция объективного (физиологического) выигрыша или проигрыша. В данном случае мы придаем оси ординат второй смысл. Так, нейтральное поведение не дает ни выигрыша, ни проигрыша. Продвижение по оси абсцисс вправо от 0, с одной стороны, означает юридически положительное поведение, например службу человека Родине, государству, его высокую отдачу. За эту отдачу государство, собственно, и поощряет деятеля, что выражается функцией

117

R(х). Сама же отдача («объективный проигрыш») изображается точкой на линии S(х). В худшем случае Звезда Героя России присваивается посмертно, что фиксируется точкой (10; 10) на линии R(х) и точкой (10; -10) на линии S(х).

		1 5
		R,RS, S
		1 0
		5
		0			RR(x)X )
					S(х)
-1 0	-5	0	5	1 0	S (x)
		-5		х x
		-1 0
		-1 5

Рис. 2. Усложненная модель юридической ответственности с введением функции «выигрыша-проигрыша»

Таким образом, в четвертой квадранте концентрируется «объективно затратное состояние дел субъекта». То есть он как бы наказывает сам себя, жертвует своим здоровьем, жизнью, собственностью и т. п. Та же служба в вооруженных силах или органах внутренних дел означает определенные альтернативные издержки: упущенную выгоду от иных, более доходных и безопасных, видов деятельности. Не менее интересная картина наблюдается во второй квадранте, где субъект как бы вознаграждает себя за определенное рискованное поведение. Допустим, что кража крупной доли государственной собственности оценивается государством наказанием в виде лишения свободы сроком на k лет, а по оценке вора соответствует ценности данной доли собственности и приобретает положительные значения во второй квадранте декартовой системы координат на линии S(x). Если вор не пойман, то в работе остается только функция S(х), а функция R(х) бездействует. Иными словами, вор извлекает чистую выгоду, оставляя государство «с носом». Если же вор понес соразмерное наказание, то работают обе функции, R(х) и S(х), и в этом случае задействованы как третья, так и вторая квадранты нашей системы координат.

Таким образом, во второй квадранте концентрируется «поле объективной выгоды субъекта». При этом исходное, объективное состояние дел зависит от того, включилась функция R(х) или нет.

118

Еще один важный аналитический эталонный смысл функция вида S(х) = -х приобретает, если рассматривается как показатель величины ошибки государственной оценки. В таком случае ее нужно отличать от функции «выигрыша-проигрыша» и обозначать, например, G(х) = -х.

Какими конкретными функциями, кроме эталонной, могут быть представлены функции R(х) и S(х)? Как линейными, так и нелинейными (можно работать и с простыми дискретными значениями). В эталонном случае при R(х) = х и S(х) = -х имеет место ситуация без положительных и отрицательных ускорений. Более того, производная функции (скорость) постоянна и равна единице (R'(х) = 1; S'{х) = -1). В линейных моделях с другим углом наклона будут наблюдаться различные асимметрии. Например, при R'(х) = 0,5 мы будем иметь, с одной стороны, либеральное по отношению к преступникам государство, с другой — то же государство, строго дозирующее поощрения. Ситуация изменится в противоположную сторону, скажем, при R'(х) = 2. В таком случае государство будет либеральным в раздаче поощрений и достаточно жестоким по отношению к правонарушителям. Чрезмерно асим-

метричное тоталитарное государство можно смоделировать функцией

R(х) = х3 (рис. 3).

R(x)

x

Рис. 3. Искажение функции юридической ответственности

Таким образом, своих сторонников данное государство поощряет по максимуму за малейшее позитивное с его точки зрения поведение. Напротив, своих противников оно жестоко подавляет за малейшее проявление неповиновения.

Столь же «дикую» асимметрию можно рассмотреть и на примере функции S(х) (рис. 4). В данном случае преступный образ жизни чрезвычайно привлекателен, а служба Родине чрезвычайно убыточна.

119

R(x)

x

Рис. 4. Искажение функции «выигрыша-проигрыша»

Конкретные функции юридической ответственности и объективного выигрыша-проигрыша можно построить по соответствующим эмпирическим данным, полученным из исследований, научных экспериментов или статистических данных.

Перейдем от общетеоретической математической модели юридической ответственности к ее частному виду — конституционной. Для этого нам необходимо ввести две степени свободы: первая — ось поведения субъектов конституционных правоотношений и вторая — ось оценки такого поведения надлежащим субъектом.

По оси абсцисс пустим в непрерывном режиме все теоретически возможные деяния субъектов конституционных правоотношений от самых негативных, например захвата власти незаконным путем (-10), до самого позитивного — героизма и подвигов в деле защиты Родины, ее конституционного строя (10). Нуль, естественно, будет означать нейтральное поведение, за которое нельзя ни поощрить, ни наказать. По оси ординат в непрерывном режиме расположим все возможные оценки государством или иным субъектом исследуемых деяний. Оценка может быть выражена, например, в форме приговора суда общей юрисдикции или решения Конституционного Суда Российской Федерации. Такие оценки будем располагать от самой негативной (-10) до самой положительной (10). В данном случае, учитывая непрерывный режим, можно оценить любой поступок любого субъекта конституционных правоотношений, как коллективного, так и индивидуального.

Вышеприведенная математическая модель конституционной ответственности однозначно указывает на два поля — позитивной кон-

ституционной ответственности и негативной конституци-

онной ответственности, расположенные соответственно в пер-

120