ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

го центра, демонтажу существовавших механизмов обратной связи между центром и регионами.

Реформа разграничения полномочий, нашедшая свое выражение в Федеральном законе (ФЗ) № 95 от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”», в свою очередь, привела лишь к дальнейшей централизации, закрепив за регионами наиболее затратные и трудновыполнимые полномочия. В итоге данная реформа носила в основном косметический характер, загнав вглубь наиболее кризисные явления и не преобразовав процесс по существу.

Таким образом, к 2004 г. назрела объективная необходимость в коренном реформировании федеративных отношений в РФ. Радикальное решение накопившихся проблем предложил Президент РФ В. Путин в своем выступлении 13 сентября 2004 г., выдвинув законодательную инициативу о переходе к «назначению губернаторов» Президентом, к пропорциональной системе выборов в Государственную Думу Федерального Собрания и о создании Общественной палаты.

Назначение губернаторов: зарубежный опыт

Новые инициативы Президента закономерно заставляют нас обратиться к опыту зарубежных федераций в области формирования исполнительной власти их субъектов.

В большинстве унитарных государств Европы — например, в Испании, Италии, Швеции, Норвегии, Финляндии, Португалии, Чехии, Словакии, Венгрии, Ирландии, странах Балтии и др. — нет никаких назначаемых «сверху» глав исполнительной власти регионов. Как правило, они избираются (а не «утверждаются») представительными органами этих регионов и никак не подчиняются центральной власти.

Что касается стран, где система «вертикальных» назначений действительно существует (если говорить о Европе), то это в первую очередь Франция — жестко централизованное государство, где префекты назначаются президентом. Кроме Франции аналогичный механизм существует лишь в странах Центральной и Восточной Европы: в Польше, Румынии, Болгарии, Молдавии, Украине (где губернатор области одновременно является представителем президента), а также в Белоруссии.

Если же обратиться к опыту федеративных государств, то с ними «вертикаль» несовместима, что называется, по определению. Германия и Швейцария, Австрия и Бельгия, Бразилия, Аргентина, Мексика и, наконец, такое классическое федеративное государство, как Соединенные Штаты Америки, никакой подобной «вертика-

171

ли» не имеют. Во всех этих странах либо губернаторы регионов избираются напрямую населением, как в США, Мексике и Бразилии, либо региональные правительства формируются соответствующими представительными органами.

Формальные исключения, впрочем, есть: Индия, Австралия и Канада. Все эти три государства — бывшие британские колонии, а ныне члены Британского Содружества; все три — федерации, состоящие из штатов или провинций, где имеются назначаемые «сверху» чиновники. Но там есть коренное отличие от России: никакой реальной властью они не обладают.

Наиболее близким и понятным для России примером может служить многонациональная Индия с ее более чем 500 народностями и более чем 1500 языками. Около 12 % населения страны исповедуют ислам, при этом Индия, как известно, ведет постоянную борьбу с сепаратистами (например, в Кашмире), которые активно поддерживаются из соседнего Пакистана; помимо того существует сикхский сепаратизм.

Губернаторы штатов в Индии назначаются президентом страны, но они могут действовать исключительно в соответствии с рекомендациями кабинета министров штата, который формируется законодательным органом штата, избранным на партийной основе. Правительство страны может лишь давать правительству штата рекомендации по реализации федеральных законов, но практически не может вмешаться в его деятельность. В крайнем случае — если произошло что-то чрезвычайное — президент может распустить законодательный орган штата и ввести прямое президентское правление, передав до новых выборов всю власть губернатору. Но такие ситуации крайне редки.

Что касается Канады, то в ее провинциях есть так называемые лейтенант-губернаторы, назначаемые генерал-губернатором Канады (он, в свою очередь, назначается королевой Великобритании). Но они не имеют реальных властных полномочий, которые находятся в руках правительства провинции, и лейтенант-губернатор обязан действовать «по совету правительства». А оно формируется партией (или коалицией), победившей на региональных выборах.

Почти так же устроена власть в Австралии: реальная фигура — правительство штата, сформированное представительным органом, а вовсе не назначаемый «сверху» губернатор.

Единственный прецедент с прямым назначением губернаторов по модели, сходной с той, что была предложена нашей стране, мы наблюдаем в Нигерии. Развитие федерализма в этом государстве, как известно, привело в конце 1960-х к кровопролитнейшей гражданской войне. Последние 22 года с небольшими перерывами в Нигерии у власти de facto находится военная диктатура, уровень жизни с 1985 г. упал в три с лишним раза, в стране постоянно тлеет

172

очаг гражданской войны. Думается, что никто не рискнет пожелать народу России подобной участи.

Таким образом, в мировой практике существует только один прецедент прямого назначения полномочных глав субъектов федерации, и он привел к весьма негативным последствиям для страны, в которой реализован. Неудивительно, что сторонники президентских инициатив в своей аргументации обращаются к опыту унитарных европейских государств, в частности Франции и Швеции, тем самым косвенно подтверждая точку зрения, что проводимая реформа фактически означает отказ от федеративного принципа в государственном строительстве России. С другой стороны, для отечественной государственности реформа представляет собой хорошо забытое старое. При этом опыт распада Советского Союза показывает, что система назначения глав субъектов в целом не гарантирует от погружения государственности в глубокий системный кризис. Однако полноценную картину может дать только анализ конституционно-правовых аспектов проводимой реформы.

Конституционно-правовые аспекты реформы системы государственной власти

Экспертное сообщество раскололось в своих оценках проводящихся преобразований. Основным полем для разногласий стал вопрос о соответствии предложенных Президентом реформ российской Конституции. Часть ученых-юристов выступили с поддержкой реформы, считая ее безусловно конституционной, другие заняли иные позиции, указывая на многочисленные расхождения с духом и буквой Конституции.

Проблема избрания главы субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ в 1996 г. уже была предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края. Конституционный Суд отметил тогда, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав субъектов РФ. Однако она предусматривает в ч. 2 ст. 3, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со ст. 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответст-

венно (курсив наш.— Н. Д.). Поскольку федеративное устройство РФ основано на единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах

173

Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, а избираемость главы государства — Президента РФ — прямо закреплена в Конституции (ч. 1 ст. 81). Отметим, что вышеуказанные положения предусматривали альтернативные выборы главы субъекта РФ законодательным органом субъекта. Предлагаемое регулирование такой альтернативности не предусматривает, т. е. является еще более серьезным нарушением Конституции РФ, в частности ее ст. 1, определяющей Россию как демократическое государство.

В ряде постановлений Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного органа в назначении на должности заместителей главы субъекта РФ и отдельных руководителей органов исполнительной власти. За законодательным органом субъекта не было признано право участвовать в назначении главы субъекта РФ.

Требования об избрании глав субъектов РФ народом, вытекающие из самостоятельности исполнительной и законодательной властей и обосновывающие независимое формирование их органов, отражены в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При ранее действовавшей системе формирования Совета Федерации, по заключению Конституционного Суда, такое раздельное представительство становилось бессмысленным, если оба представителя — председатель законодательного собрания и глава администрации — избраны одним и тем же органом. При ныне действующей системе формирования Совета Федерации представитель исполнительного органа субъекта РФ фактически перестает представлять в федеральном парламенте свой субъект: получая полномочия не от народа и не от избранного им лица, он способен представлять лишь лицо, назначенное Президентом РФ. То есть его легитимность исходит не от региона России, а от главы государства. Фактически Президент РФ получает полномочие определять половину состава одной из палат Федерального Собрания, что противоречит принципуразделения властей.

Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов исчерпывающим образом определены в ст. 71, 72 Конституции РФ. При этом формирование федеральных органов государственной власти отнесено к предметам ведения РФ (п. «г» ст. 71), а установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления — к предметам совместного ведения (п. «н» ч. 1 ст. 72). В то же время в соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты РФ облада-

174

ют всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, определенными федеральным законом. Собственно формирование органов государственной власти субъектов РФ не отнесено ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения. Следовательно, оно нахо-

дится в исключительной компетенции субъектов РФ, а потому вмешательство федеральных органов (в том числе Президента РФ) в него недопустимо.

Всоответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Именно ссылкой на это положение Президент РФ мотивировал свое предложение об избрании глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ. Данный аргумент и является основным у юристов, поддерживающих введение реформы. Однако внимательный анализ конституционного текста позволяет заключить, что главы исполнительных органов государственной власти субъектов РФ вообще не входят в единую систему исполнительной власти в РФ.

Всоответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в России и ее субъектах осуществляет ограниченный круг органов. На федеральном уровне — это Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание, суды (ч. 1 ст. 11). В субъектах РФ также образуются органы государственной власти — законодательные (представительные) и исполнительные.

Конституция РФ проводит тщательное и последовательное разграничение терминов «исполнительный орган государственной власти субъекта РФ» и «орган исполнительной власти субъекта РФ». В отношении главы субъекта применяется только первый термин (см., например, ч. 2 ст. 96 Конституции РФ о формировании Совета Федерации). Напротив, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит лишь об органах исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти, но не об исполнительных органах государственной власти субъектов РФ: последние в единую систему не входят.

Кроме того, в упомянутом постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что избрание глав субъектов РФ законодательными органами субъектов РФ ставит исполнительную власть в подчинение законодательной, что нарушает принцип разделения властей и противоречит закрепленному в ч. 2 ст. 77 Кон-

175

ституции РФ принципу единства системы исполнительной власти. Таким образом, предложение Президента РФ противоречит даже той норме Конституции РФ, которая использована как обоснование такого предложения.

В ст. 83 Конституции дан исчерпывающий перечень полномочий Президента РФ в отношении исполнительной и судебной власти: кого он имеет право назначать и снимать, кого представлять и т. д. О главах исполнительной власти там ничего не сказано, хотя говорится, например, о полномочных представителях Президента в субъектах (п. «к»). Иными словами, действующая Конституция полномочий по представлению кандидатуры губернатора, а тем более по его назначению или снятию Президенту РФ не предоставляет. Соответственно в ст. 84 Конституции перечислены полномочия Президента в вопросах законодательной власти. Здесь также упомянуто право роспуска Думы, но совершенно ничего не сказано о праве роспуска региональных законодательных собраний. Но ведь полномочие, которое, по сути, дает право Президенту отменять результаты прямого волеизъявления граждан, избравших свои законодательные собрания, не может быть определено никаким иным, кроме как конституционным, путем.

Не выдерживает критики и тезис Президента РФ о том, что «руководители регионов... должны оказывать большее влияние на формирование органов местного самоуправления». В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, и исполнительные органы местного самоуправления (тем более что они существуют не во всех муниципальных образованиях) не входят в систему исполнительной власти РФ. Местное самоуправле-

ние осуществляется гражданами (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Таким образом, и формируются органы местного самоуправления населением муниципального образования, а не органами государственной власти субъекта РФ.

Предложения Президента реализуются в качестве поправок к ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Вызывает недоумение заложенная в законе формулировка о «наделении полномочиями» главы исполнительной власти органом законодательной власти субъекта Федерации. Напомним, что изначально Президент говорил об «избрании», но затем формулировка изменилась: безальтернативное утверждение кандидатуры под угрозой роспуска законодательного органа никак не подходит под категорию избрания, предполагающую альтернативность и отсутствие санкций по отношению к голосующему.

176

Предложенный в законе «эвфемизм» — «наделение полномочиями» полностью игнорирует тот факт, что полномочия главы исполнительной власти субъекта Федерации неразрывно связаны с его должностью и непосредственным образом вытекают из ее правового статуса. Таким образом, искусственное отделение полномочий от должности представляет собой юридический нонсенс, который не объяснить никакими рациональными аргументами, кроме стремления обойти тот очевидный факт, что при новой процедуре губернаторы фактически назначаются Президентом и ни о каких выборах и речи тут идти не может. С другой стороны, принятие этой нормы позволяет вернуться к прежнему порядку формирования Совета Федерации, разрешив представительство в нем губернаторов, так как ничто не помешает местному законодательному органу заодно и наделить губернатора сенаторскими полномочиями.

Особую обеспокоенность как у представителей общественности, так и у профессиональных политиков вызвало отсутствие в законе четко прописанных критериев, предъявляемых к кандидатам на пост губернатора, каковыми могли бы стать стаж государственной службы, ценз проживания в данном регионе и т. п. В сущности, это не исключает появления во власти случайных людей и не гарантирует достаточную компетентность регионального управления. Четко не прописана процедура выдвижения кандидатов, что оставляет известный простор для коррупции в органах, которые будут формировать резерв кандидатур на представление Президентом.

В то же время конституции и уставы субъектов РФ в части, предусматривающей избрание глав субъектов РФ непосредственно населением, могут остаться неизменными. Несмотря на обязанность учитывать общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, установленные федеральным законом, конституции и уставы субъектов РФ, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 июня 2003 г., не могут быть проверены судом на соответствие федеральному закону. Ос-

новные законы субъектов Федерации могут быть проверены лишь на соответствие Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Таким образом, регионы имеют возможность «саботировать» президентскую реформу. Другое дело, что в нынешних политических условиях они вряд ли пойдут на это.

Резюмируя, нетрудно прийти к выводу, что инициативы по реформе государственной власти нарушают следующие статьи Конституции:

—ст. 11, п. 2 — и поэтому вступают в противоречие со ст. 73,

ст. 77, п. 2, а также со ст. 83, 84;

—ст. 55, п. 2 в связи со ст. 32, п. 2 — и поэтому вступают в противоречие со ст. 3.

177

Принятие данных поправок в федеральные законы приведет к эрозии базовых конституционных принципов, поставит под сомнение федеративный характер Российского государства. Выход видится в реформе Конституции применительно к текущим потребностям общественного развития. Взятый федеральным центром курс на расширительное толкование Конституции может иметь своим следствием прежде всего подрыв принципа правового государства (когда Конституция фактически игнорируется, перетолковываясь каждый раз в соответствии с сиюминутными требованиями политического момента), а также растущее неуважение к законодательству в целом как со стороны простых граждан, так и со стороны органов государственной власти.

Конституционная реформа неизбежно должна будет затронуть положения основ конституционного строя, так как ряд из них, например норма ст. 12 о самостоятельности системы местного самоуправления, вошли в радикальное противоречие с реальной практикой государственного строительства. Можно также предположить, что уже в 2006 г. (не позднее 2007 г.) на повестку дня встанет проблема конституционного уточнения сроков пребывания Президента у власти, что, без сомнения, потребует внесения изменений в Конституцию. Исходя из вышеизложенного, параллельно с реформой государственной власти должен готовиться созыв Конституционного Собрания, которое полномочно выработать проект новой Конституции для вынесения на общенародный референдум.

Корпоративное государство — тупик или решение?

Создание Общественной палаты, декларированное в выступлении Президента от 13 сентября 2004 г., потенциально создает весьма существенные препятствия для нормального и эффективного развития российской государственности. Формирование внеконституционного органа, обладающего полномочиями в сфере законотворчества, также ставит под сомнение правовой характер Российского государства.

Проблема Общественной палаты — другой составляющей реформы государственного власти — возрождает к жизни давнюю дискуссию о природе российской государственности, в частности о переходе к корпоративному государству как варианту ее ближайшего развития. Дело в том, что введение в практику государственного строительства внеконституционных представительных органов, наделенных консультативными либо законотворческими полномочиями, является характерной чертой именно корпоративного государства.

178

Начнем с определения, данного одним из основоположников теории неокорпоративизма Филиппом Шмиттером: по его мнению,

корпоративное устройство — это «система представительства интересов, в рамках которой действует ограниченное число единиц, не конкурирующих между собой, иерархически организованных и функционально дифференцированных... признанных или разрешенных, зачастую организованных государством»2. Эти единицы и есть корпорации, на практике — объединения предпринимателей и наемных работников той или иной сферы деятельности, которые, согласно представлениям сторонников этой модели, совместно разрешают спорные вопросы и конфликтные ситуации, что ведет к установлению прочного социального мира и стабильности в обществе. Государство при этом, с одной стороны, играет роль посредника и организатора «межклассового диалога», а с другой — является своего рода корпорацией над корпорациями, высшим выразителем интересов всех граждан.

Следует отметить, что у ряда политиков идея корпоративного государства вызывает резкое отторжение. Проводятся сравнения с режимом фашистской Италии при Муссолини, франкистской Испании. В ход идут термины «фашизм с человеческим лицом», «фиговый листок диктатуры» и т. п. Вряд ли это можно считать справедливым.

Действительно, в условиях демонтажа механизмов влияния гражданского общества на власть, перехода к унитаристским и авторитарным методам управления возникает потребность в замещении постепенно вымываемых из общественно-государствен- ного устройства институтов иными органами, которые будут создавать иллюзию диалога между властью и обществом либо содержать элементы действительного диалога. Следует отметить, что сам факт обращения к идее создания Общественной палаты содержит скрытое признание, что парламент, сформированный по пропорциональной системе, и назначенные губернаторы не будут адекватно отражать общественные интересы в системе государственной власти. Поэтому государство должно создать некую компенсацию вытесняемым механизмам и обратиться к использованию институтов корпоративного государства, классическим примером которых является идея создания Общественной палаты — внеконституционного органа, наделенного правом «обсуждения законопроектов», т. е. законотворческими функциями. Это означает не только дальнейший отход от принципов правового государства, но и реализацию объективных потребностей существующей стадии развития общественных отношений. Опыт функционирования аналогичных институтов в Италии 1920–1930-х гг. показал, что государство сравнительно быстро перестает считать себя обязанным выполнять реко-

2 Schmitter P. C., Lehmbruch G. Trends toward Corporatist Intermediation. L., 1979. P. 13.

179

мендации корпоративных структур, тем более что те формируются из людей, институционально связанных с правящим режимом и объективно не заинтересованных в противопоставлении своей гражданской позиции точке зрения исполнительной власти.

Если вновь обратиться к оценке ситуации, сложившейся в государственном строительстве Российской Федерации, мы увидим, что кризис российского федерализма и неразвитость институтов гражданского общества ставят на повестку дня проблему поиска новых, эффективных форм взаимодействия между государством и обществом.

Модель корпоративного государства в этих условиях может рассматриваться как мобилизационная модель, направленная на преодоление раскола общества и концентрацию его усилий на решении важнейших задач социально-экономического развития и борьбы с террористической угрозой. При этом неразвитость гражданского общества в России создает почву для известных опасений по поводу внедрения модели корпоративного государства.

Главная положительная черта корпоративизма — возможность концентрации общественных усилий на первостепенных задачах государственного развития — ставится в наших условиях под сомнение фактом отсутствия общественного консенсуса по поводу этих самых задач.

Заявления отдельных чиновников Администрации Президента по поводу военной опасности и угрозы распада страны не находят широкого общественного отклика, так как в них игнорируется объективное усиление государственной власти, которая и без того наделена всеми необходимыми полномочиями для отражения внешней и внутренней угрозы. Более того, подобный уровень мышления государственных чиновников свидетельствует о том, что обсуждение концепций развития страны в высших эшелонах власти по-прежнему не выходит за рамки концепции «маленькой победоносной войны» для оздоровления и укрепления государства. Такой подход представляется в корне неверным и опасным для развития российской государственности. Прежде чем переходить к построению мобилизационной корпоративистской модели государственного устройства, необходимо иметь мужество признать, что действующая модель государственной власти, в том числе власти исполнительной, не является эффективной и нуждается в радикальной ломке.

С точки зрения государственного строительства закон об Общественной палате представляет собой законотворческий парадокс, так как формируется надзорная инстанция, которой никто не подчиняется и основной функцией которой является написание ежегодного «доклада о развитии гражданского общества», т. е. та функция, которая в мировой практике обычно выполняется непра-

180