ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Конституционно-правовые аспекты бюджетной обеспеченности реализации социальных гарантий граждан в Российской Федерации и проблема монетизации льгот1

Вч. 1 ст. 7 Конституции Российской Федерации сформулировано положение, гласящее, что Российская Федерация является социальным государством. Поясняется, что на практике это озна-

чает направленность политики государства на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Государство возлагает на себя ряд социальных обязательств, связанных с гарантированием населению страны, каждому отдельно взятому человеку некоего достойного и приемлемого с точки зрения общества уровня удовлетворения его базовых потребностей: в жилье, пище, реализации своих способностей социально приемлемым образом... Именно этого ориентира и предполагается в первую очередь придерживаться при разработке и осуществлении государственной политики.

Однако можно констатировать, что проводимая в последние годы в России политика реформ не оправдала возлагавшихся на нее ожиданий. Намечалось освободить государство от «перегружающих» аппарат государственного управления несвойственных ему (и, как правило, неэффективно им выполняемых) функций по прямому управлению хозяйственной деятельностью предприятий и организаций с тем, чтобы оно могло сосредоточиться на выполнении полномочий по обеспечению обществу тех услуг, для «производства» которых оно и существует, в том числе и на обеспечении необходимого уровня социальных гарантий населению. Вместе с тем, если судить по результатам, несмотря на то что государственные структуры в нашей стране уже не участвуют прямо в управлении функционированием отдельных экономических субъектов, нельзя говорить о повышении эффективности работы государственных учреждений в названной сфере. Налицо явный кризис социальной сферы.

Вкачестве одной из основных причин подобного положения авторы концепции монетизации льгот видят необоснованную завышенность уровня социальных гарантий населению. Подобные высказывания — фактически результат «оторванности» разработчиков реформы от реальной жизни. Проблема вовсе не в огромном числе льготников, а в механизме реализации льгот: выделяемые средства превращаются в неприкрытые дотации тем организациям,

1 Опубликовано в: Право и политика. 2005. № 11. С. 4–8.

141

которые отвечают за непосредственное выполнение обязанностей государственных и муниципальных органов по предоставлению социальных льгот. Эти средства, по мнению экспертов, стали гарантированным источником немалых доходов, не обусловленных почти никакими обязанностями. При этом получатели льгот становятся напрямую зависящими от тех, кто непосредственно предоставляет подразумеваемые под ними социальные услуги.

Оценка стоимости пакетов социальных льгот производилась чиновниками «навскидку» либо их стоимость была сознательно занижена. Это не замедлило сказаться: повсеместно возникли проблемы в связи с реализацией известного Федерального закона № 122 о монетизации льгот.

Кроме того, выяснилась и слабая проработанность самого механизма замены льгот денежными пособиями. Никто почему-то не подумал о том, как это сделать и что должно быть сделано до того, как, собственно, начать переход к новой системе оказания социальной помощи. Результат — многочисленные выступления жителей по всей стране (несколько поутихшие в последнее время, но этим не следует обольщаться). В итоге, собравшись сэкономить, Правительство Российской Федерации уже израсходовало на проведение реформы по монетизации льгот в 1,5–2 раза больше запланированного.

Хронический недостаток бюджетных средств существенно ограничивал возможности государства в проведении активной социальной политики, реализации лежащих на нем социальных обязательств. Недостаточные ассигнования обострили проблему финансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки и культуры. Заметно ухудшилось в связи с этим положение дел с защитой социальных и трудовых прав и гарантий граждан. Во многом именно это соображение лежит в основе проводимой реформы социальной сферы. Но сейчас наступило время профицитных бюджетов (правда, профицитен в основном федеральный бюджет), и уровень профицита огромен. Требуется «всего лишь» грамотно распорядиться появившимися возможностями, так как вряд ли настолько благоприятная ситуация сохранится надолго.

Вэтой связи необходимы разработка и реальное воплощение

вжизнь системы минимальных стандартов социальных гаран-

тий и социальной помощи малоимущим гражданам страны, в це-

лом — системы обеспечения населению достойного уровня жизни

(хотя бы такого, который может считаться приемлемым). Мы не сомневаемся в возможности реализации предложенного. При этом предстоит осуществить следующие действия.

Первое. Решение данной наиважнейшей проблемы во многом зависит от политики государства в области минимальных стандартов предоставления населению социальных гарантий. Такие стан-

142

дарты должны ответить на вопрос: какие и какого качества социальные услуги и блага должны войти в социальный стандарт жизни граждан на всей территории страны. Работа по установлению уровня социальных стандартов возможна лишь на базе реальной оценки минимально приемлемого уровня жизни.

Второе. С одной стороны, понимая неотложность (неизбежность) монетизации льгот, с другой, полагаем, будет правильным отменить их вообще и сделать конкретной адресную непосредственную помощь населению. Ориентир нами предложен — уже упомянутый социальный стандарт жизни. Например, необходимо установить базовую пенсию не в 900 руб., «привязав» ее размер к оторванной от реальной жизни минимальной месячной оплате труда, а в 2500 руб., т. е. в соответствии со сложившимся на начало текущего года по стране средним уровнем прожиточного минимума. Такой уровень должен стать базовым. На конечный размер пенсии повлияют и общий трудовой стаж, и «вредность производства», и «северный» стаж, и участие в Великой Отечественной войне, и военная служба вообще, и служба в частях Вооруженных сил России на территории военных конфликтов и в «горячих точках», инвалидность, служба в органах безопасности и органах внутренних дел, участие в ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий... — этот перечень следует установить на уровне федерального закона. В случае если в субъекте Российской Федерации уровень прожиточного минимума ниже среднероссийского, доплата производится из средств федерального бюджета, если выше — из средств бюджета субъекта Федерации.

Такая пенсия может быть от 5 тыс. до более чем 10 тыс. руб., что соизмеримо с уровнем средней заработной платы в России и ее субъектах.

«Повышенный» уровень расходов реально обеспечить за счет государственного бюджета (в том числе с привлечением средств Стабилизационного фонда, который и без того «худеет» вследствие инфляции). Сам же Стабилизационный фонд вполне может пополняться за счет использования его средств на финансирование доходных проектов. При этом налицо явная экономия бюджетных расходов на содержание целого ряда социальных служб, занимающихся исключительно льготами, реальное упрощение механизма социального обеспечения, ликвидация благоприятной почвы для должностных злоупотреблений в сфере распределения «льготных» денег, наконец, может быть действительно достигнута «адресность распределения» социальной помощи.

Третье. Требуется радикальный подход к определению минимального размера заработной платы. Существующая минимальная месячная оплата труда, мягко скажем,— фикция. Это не оплата труда, это минимальное пособие, не обеспечивающее в целом ря-

143

де регионов России приемлемого, допустимого уровня жизни людей, и особенно на селе. Даже «притянутый за уши» прожиточный минимум является более реальной оценкой того, сколько одному человеку необходимо просто для поддержания жизнедеятельности.

В качестве базового следует выделять не абстрактный минимальный месячный размер оплаты труда, который, как таковой, лишь является для недобросовестных работодателей основанием занижения заработной платы в действительности, а минимальную почасовую оплату труда, как уже неоднократно предлагалось ра-

нее. Причем следует четко развести такие понятия, как минимум социальной помощи (зависящий напрямую от оценки социальных услуг, входящих в социальный стандарт жизни), минимальная оп-

лата труда (как минимальный уровень стоимости трудовых услуг и также производный от социального стандарта жизни) и мини-

мальная ставка штрафа (в качестве каковой сегодня зачастую и выступает минимальная месячная оплата труда).

Минимальный часовой размер оплаты труда может быть обозначен на уровне, например, в 70 руб. (около 2,5 долл. США по текущему курсу). При 20 рабочих днях в месяц и 8-часовом рабочем дне это составит 11 200 руб. Это не гарантированная за счет бюджета государства оплата труда, это стандарт оплаты труда,

устанавливаемый государством. Кроме того, такой уровень опла-

ты труда будет в какой-то мере стимулировать потребительский спрос, рост которого обычно благоприятно отражается на отечественном производителе в первую очередь.

Конечно, предложенный подход потребует снижения начислений на фонд оплаты труда (единого социального налога). Мы полагаем, что такой шаг станет эффективным стимулом для работодателей вывести из тени значительные объемы средств и, как следствие, в том числе увеличить уровень поступлений в государственный бюджет. Однако данная мера должна сопровождаться соответствующими преобразованиями в сфере установления адекватной минимальной оплаты труда, только в этом случае можно рассчитывать на полезный эффект.

Четвертое. Такая постановка вопроса делает как никогда актуальной необходимость обязательной разработки долгосрочной Программы социально-экономического развития Российской Федерации, причем не в виде декларации общих принципов и направлений деятельности, а в формате конкретных проектов и механизмов, подразумевающих реальные результаты и комплексную оценку эффекта от их реализации.

Нами ранее уже высказывались предложения по поводу реформирования системы бюджетно-финансового обеспечения ре-

144

гионального социально-экономического развития2, финансовой базой которой мог бы стать Фонд стабилизации и развития субъ-

ектов Федерации3, аккумулирующий средства, направляемые на обеспечение стабильного финансирования текущих бюджетных расходов субъектов Федерации и расходов на нужды регионального развития.

В декабре 2003 г. в соответствии с изменениями в Бюджетном кодексе был образован Стабилизационный фонд Российской Федерации. В нем уже аккумулированы огромные финансовые ресурсы, на июль текущего года — около 1 трлн руб.! При этом в качестве основной цели создания данного фонда называется лишь одна: финансирование дефицита бюджета. В этом смысле средства фонда оказываются простым запасом, который будет либо лежать практически без движения (расходование его средств на иные — кстати, не указанные в законе — цели может производиться только при превышении суммой на счете фонда порога в 500 млрд руб.), либо просто проедаться.

Для сохранения средств Стабилизационного фонда в условиях инфляции, получения дохода от их использования они должны вкладываться в высокодоходные ценные бумаги — внимание! — за рубежом! Так считают в Правительстве Российской Федерации. Государство, борясь с «утечкой капиталов» из России, само находится в первых рядах экспортеров финансовых ресурсов. Возможно, такое распоряжение средствами фонда было бы оправдано в случае действительно доходного их применения, однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации, за 2004 г. инфляционные потери от такой «экономии» составили 23 млрд руб.

К сожалению, мы рискуем повторить кризис середины 80-х гг. прошлого века, когда экономика, не способная обеспечить должный уровень производства продукции для нужд потребления населения, оказалась еще и без достаточного притока средств от экспорта нефти и природного газа. Гораздо более эффективным спо-

собом использования этих средств могло бы стать их инвестирование в проекты социально-экономического развития Российской Федерации и ее территорий, разумеется, при условии изме-

нения механизма управления социально-экономическим развитием в государстве, который на практике способствует простому «распылению» средств без реальной отдачи.

2См., например: Добрынин Н. М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. С. 393–405.

3В указанной монографии представлен проект федерального закона «О Фонде стабилизации и развития Российской Федерации и фондах развития субъектов Российской Федерации».

145

Радикальное изменение основ функционирования Стабилизационного фонда должно опираться на четкие принципы выделения средств на нужды социально-экономического развития. Основополагающий, обязательный принцип, на базе которого будут приниматься управленческие решения по финансированию региональных соци- ально-экономических мероприятий (планов, программ),— принцип эффективности программ развития, достижения ими того полезного результата, на который они нацелены. Подразумевается одна общая цель выделения этих средств — финансирование общегосударственной и/или региональных программ социально-экономи- ческого развития и мероприятий в их рамках, которые определены в процессе реализации алгоритма государственного управления соци- ально-экономическим развитием в государстве и регионах. В качестве отчета об использовании этих средств будет служить итоговая оценка эффективности программ, на основе которой принимается решение о целесообразности выделения средств или, например, о необходимости прямого вмешательства Федерации в процесс управления развитием региона.

Средства, выделяемые на реализацию таких программ, в том числе должны направляться и на финансирование высокодоходных проектов, способных обеспечить наполнение бюджетов всех уровней и принести доход от реализации всем участникам — и государству, и субъектам Федерации; такие доходы, в свою очередь, могут использоваться как источник доходов Стабилизационного фонда.

Пятое. Нам представляется очевидной необходимость установления новой системы налогообложения. До сих пор вся основная тяжесть налогообложения планомерно перекладывается на граждан. При этом говорим об общепринятой мировой практике эффективного налогообложения. Да, вероятно, основная масса налоговых платежей вносится в бюджеты государства и муниципалитетов физическими лицами, но в России, в отличие от зарубежных государств (и, в частности, развитых западных стран, на опыт которых так любим ссылаться), практикуется повышение налоговой нагрузки на наименее обеспеченных материально граждан. Пресловутая единая ставка подоходного налога на физических лиц в 13 % дает лишь дополнительную выгоду сверхбогатым. К тому же в реальности нет абсолютно для всех одинаковой ставки подоходного налога. Ставка налога на доходы в виде дивидендов по акциям (которые в основном и являются источником доходов наиболее богатых людей в нашей стране) составляет только 9 %. То есть чем ты богаче и больше можешь дать обществу, тем меньше отдаешь, чем беднее — тем больше.

Прогрессивная шкала налогообложения стала реальной не-

обходимостью и с точки зрения декларируемой «социальной справедливости», и с точки зрения регулирования сверхдоходов, и как средство обращения в пользу всего общества природно-ресурсной

146

ренты. В условиях значительного имущественного расслоения, огромного разрыва в доходах между наиболее богатыми и наиболее бедными слоями населения ее разработка и внедрение в жизнь должны быть предварены детальным исследованием последствий.

Например, предлагаемые сейчас варианты налоговой реформы конструируются таким образом, что повышение ставки подоходного налога наиболее сильно отразится на «средних» слоях населения, доходы которых едва перешагивают рубеж в 15–20 тыс. руб. в месяц: именно начиная с этой величины доходов предлагается вводить прогрессивные ставки налогообложения. А ведь это не уровень сверхдоходов, такие доходы едва-едва начинают давать возможность не только оплачивать коммунальные услуги, проезд в транспорте и покупать продукты, но и произвести более крупные «инвестиционные» расходы, приобретая, например, чтолибо в кредит с реальной способностью выплачивать ежемесячные взносы. И эта возможность будет «подрезана» такого рода прогрессивными ставками налогов. К формированию шкалы налогообложения следует подойти более ответственно и обдуманно и соот-

носить ее опять же с социальными стандартами жизни в Россий-

ской Федерации.

И последнее. Реализуя реформы в сфере государственного управления и социального развития, следует постоянно сопоставлять их возможные результаты и эффект с тем, какое влияние они оказывают на уровень жизни населения и насколько они способствуют развитию общества. Если существует сомнение в реальной полезности реформ, последствия их проведения требуют серьезной и обстоятельной оценки. Без осуществления таковой, равно как и без детальной проработки самого механизма реализации изменений, ожидать положительного результата будет необоснованной самонадеянностью.

147

Концептуальные подходы в оценке механизма общественного контроля за государственной публичной властью в конституционно-правовой действительности Российской Федерации1

Постановка проблемы

В последнее время в рамках проводимой административной реформы, да в общем и вне ее (вспомнить хотя бы «сентябрьские тезисы» Президента Российской Федерации после трагических событий в г. Беслане), не умолкают дискуссии по поводу обустройства системы исполнительной власти в стране, которая бы адекватно вписалась в ткань демократически развивающего российского общества. Однако, как нам представляется, эти дискуссии в основном проходят в изоляции от гражданских структур, в рамках самого бюрократического сообщества, в результате чего реформа сводится лишь к изменению внутренних аспектов государственной власти.

Вместе с тем необходимо отметить, что робкие попытки затронуть проблему построения государственной власти с точки зрения непосредственного взаимодействия ее с гражданским обществом в научных кругах все же существуют. В связи с этим мы не сомневаемся в полезности продолжения своего научного исследования по проблемам совершенствования федеративных отношений, в том числе по конкретной, заявленной в заголовке теме.

Термин контроль в научной и практической деятельности употребляется достаточно часто. Трудно найти автора, исследующего проблемы социального управления, который в той или иной мере не затрагивал бы цели, задачи, функции, принципы контроля, компетенции контрольных органов. Такое частое обращение к понятию контроля создает мнение о достаточной изученности его сущности, но это далеко не так.

Исследование научной литературы по административному праву, социальномууправлению, иных источников свидетельствует отом, что в

определении сущности контроля среди ученых нет единства. Его определяют по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибутит. д.

Все эти подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются

1 Опубликовано в: Право и политика. 2005. № 9. С. 4–10.

148

следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений — фило-

софских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и других. Поэтому нельзя не согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в их индивидуальном подходе непременно содержится один из элементов того большого и емкого содержания, которым обладает понятие контроль.

Вкачестве рабочего можно принять следующее определение контроля: это — проверка; наблюдение с целью проверки исполнения законов, постановлений, управленческих решений и тому подобное. Таким образом, можно констатировать, что контроль

вцелом — не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление.

Предлагаемый нами подход связан с попыткой дихотомии и определения канвы парламентского и общественного контроля. При этом необходимо иметь в виду, что парламентский контроль часто называют политическим, в том смысле, что контрольные полномочия парламента основываются не только на его собственных правах, установленных законодательством, но и на мнении избирателей верховной власти любого демократического государства.

Всвое время дореволюционный юрист-государствовед В. Гессен отмечал: «При условиях, когда правительственная власть признается исполнительницей не только законов, но вообще задач государственной жизни, подзаконность правительственных актов отнюдь не является достаточной гарантией действительного подчинения правительственной власти законодательной. Единство государственной власти могло бы оказаться поколебленным, если бы правительственная власть, в пределах закона, оставалась свободной от какого бы то ни было воздействия на нее верховной законодательной власти. Народное представительство должно иметь право и возможность решающим образом влиять на политику правительственной власти, определять ее направление, ставить ей цели. Зависимость правительст-

венной власти от законодательной должна быть не только юридической, но и политической (выделено нами.— Н. Д.)».

По мнению французского философа Алэна, голосование на выборах — это скорее не избрание законодателей, а делегирование в государственный аппарат «контролеров», способных выполнять требования и пожелания избирателей, подвергать тщательной проверке все акты органов управления.

Всвязи со сказанным возникает обоснованный вопрос — имеет ли право на существование в практической действительности категория общественный контроль, не выступает ли в этом качестве парламентский контроль? Или, возможно, природа обще-

149

ственного контроля иная и парламентский контроль лишь его часть?

Объект контроля

Острейший вопрос современной российской действительности заключается в том, способна ли государственная власть как таковая определять общественные проблемы, цели, приоритеты и направления политики наряду с другими ее субъектами и быть одновременно инструментом ее реализации.

Первое, о чем необходимо говорить в данном контексте,— это го-

сударственная служба, которая всегда привлекала к себе пристальное внимание общественности, ибо является «человеческой» составляющей исполнительной власти. Как отмечал в свое время К. Маркс: «Существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Если отвлечься от этого ее физического воплощения, она представляет собой лишь тень, воображение, простое название».

Иными словами, государственная служба есть практический способ реализации общественных интересов, общезначимых целей и воли общества. Но государственная служба — многогранное явление, которое следует рассматривать с разных сторон. Она выступает прежде всего в роли социального института. Это — громадная социальная энергия, которая, если ею правильно распорядиться, может стать ресурсом дляразвития, «мотором» преобразованиягосударствавцелом.

Наряду с этим государственную службу можно оценивать и как средство (инструмент) для разрешения практически значимых задач общества, удовлетворения интересов людей. Подобное утверждение проистекает из ст. 2 Конституции Российской Федера-

ции, провозглашающей человека, его права и свободы высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанно-

стью государства. Это имеет принципиальное значение.

Исходя из общей теории правоотношений, всякомусубъективному праву соответствует какая-либо юридическая обязанность, под которой следует понимать установленную в норме права и гарантируемую государством меру должного, необходимого поведения. Без этого немыслимо само понятие субъективного права, ибо последнее есть сфера власти одного лица, которую обязаны уважать другие лица.

В качестве основного обязанного субъекта по отношению к конкретному гражданину правомерно рассматривать государственную службу и чиновников, без которых невозможно наполнить юридические права, закрепленные в юридических формах, материальным содержанием. Именно в их деятельности эти права и свободы должны обретать плоть и кровь, становиться подлинным содержа-

150