ТПП_Семинар_Исследования / Российский федерализм Т.2 2008

Исследования позволяют сделать вывод: совместно с соз-

даваемыми региональными и федерально-региональными координирующими структурами поля согласующих процессов играют роль уравновешивающих элементов (механизмов) динамического процесса формирования сбалансированных отношений партнерства, позволяют создать основу правового обеспечения взаимоотношений органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

* * *

Считаем необходимым еще раз обратить внимание на то, что после подписания представителями Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов Федеративного договора и принятия 12 декабря 1993 г. новой Конституции в регионе возник-

ла сложная государственно-правовая ситуация.

Сложность ее состоит в том, что два равноправных субъекта Федерации — Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа — входят в состав третьего субъекта Федерации — Тюменской области.

Юридическая сложность данной проблемы заключается в воз-

никновении обширной сферы конкурирующих полномочий и окружных органов власти.

Согласно ст. 73 Конституции и нормам Федеративного договора округам предоставлен обширный перечень прав вне пределов исключительного и совместного ведения Российской Федерации. В частности, это право на внешнеэкономическую деятельность, право на владение, пользование и распоряжение природными ресурсами и др. Одновременно такой же объем прав и полномочий закреплен за областями и краями нормами Конституции, Федеративным договором и Законом «О краевом областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации».

Таким образом, создана коллизия правовых статусов области и округов, что несомненно явилось объективной предпосылкой для возникновения конфликтных отношений между органами власти. В то же время признание автономных округов равноправными субъектами Российской Федерации, включение их в равноправные отношения как по вертикали, так и по горизонтали, ознаменовало по существу окончательное расставание с принципом «матрешки» в сфере национального государственного федеративного устройства.

Пункт 4 ст. 66 Конституции оставляет единственный законный путь для урегулирования возникших противоречий — это движение к федеральному закону через договорной процесс между тремя субъектами, совершенствование этого процесса, принятие серии

21

промежуточных договоров. Оптимальной в данном случае явилась бы реализация принципа волеизъявления на основе консенсуса.

В то же время двух- и трехсторонние договоры не могут полностью разрешить противоречия, возникающие в отношениях области и округов в ее составе. Однако подписанный 3 июня 1994 г. Договор о сотрудничестве Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов сыграл немалую роль в значительном укреплении их позиций.

По таким принципиально важным вопросам, как установление и конституционное закрепление государственно-правового статуса области, округов, входящих в ее состав; регулирование отношений с федеральными органами власти; взаимное делегирование пол-

номочий, решение проблемы видится в законодательном регулировании на уровне федерального закона.

Договоры нужны при разрешении конкретных, спорных вопросов. Кроме того, есть необходимость заключения договоров области с автономными округами не только по общим с федеральными органами предметам ведения и вопросам, решение которых отнесено к компетенции окружных и областных органов, но и об общих границах правового регулирования на территории автономных округов и юга Тюменской области, о порядке согласования заключений по федеральным законопроектам, которые направляются в область и автономные округа для совместного ведения.

Следует также установить договорные отношения с другими субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Сам процесс разработки и принятия договоров области с округами достаточно сложен и нуждается в соответствующей нормативной базе, законодательном определении порядка заключения договоров о взаимной передаче полномочий области, округов и Федерации.

Но и заключение договоров о взаимной передаче отдельных полномочий не устранит конкуренцию в вопросах компетенции области и округов, закрепленной Федеративным договором, Конституцией. Согласно Федеративному договору предстоит принять значительное количество нормативных актов по одним и тем же вопросам и органам власти области, и органам власти округов. В связи с этим представляется необходимым создать законодательные основы взаимодействия областных и окружных органов власти.

Придавая большое значение стабильности на «сложноустроенных» территориях, вице-премьер Правительства Российской Федерации С. Шахрай на совещании в Москве 18 сентября 1993 г. предложил разработать федеральный закон, регулирующий взаимоотношения между субъектами Федерации на основе подписанных между ними соглашений.

22

Одним из законодательных актов, устанавливающих принципы взаимоотношений между областью и округами в их составе, разграничивающих предметы ведения и полномочия округов, закрепляющих механизм формирования областных органов власти, определяющих порядок заключения и реализации договоров, разрешения возникающих споров, мог бы стать федеральный закон «Об основах отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами».

Очевидно, что сложившаяся степень интеграции автономных округов в рамках края, области, содержание и форма взаимоотношений, связей, зависимостей позволяют говорить о том, что правовое регулирование взаимоотношений между округом и краем, областью может и должно быть системой взаимокорреспондирующих горизонтальных связей, главная сила сцепления которых — реально осуществленный и гарантированный интерес народов, проживающих на их территориях (кстати, территория округа отнюдь не поглощается территорией края, области — в совокупности территории всех субъектов Федерации образуют территорию России, которая неизменна).

Исходя из сказанного, по-видимому, следует определить общие подходы к оценке предложенного округами законопроекта.

Во-первых, сама его материя является сферой совместного ведения и интереса как федеральных органов, так и краев, областей, округов, желающих считать себя составной частью области, края. Здесь может быть реализован принцип волеизъявления.

Во-вторых, Конституция (п. 4 ст. 66) содержит вариантность регулирования отношений («могут регулироваться федеральным законом и договором»), т. е. закон плюс договор либо только закон. Следовательно, сами заинтересованные стороны должны добровольно и равноправно самоопределиться в своих взаимоотношениях. Собственно, практика уже подтвердила целесообразность этого пути. Например, договор между Таймырским автономным округом и Красноярским краем снял многие неясности.

В-третьих, в зависимости от терминов «находятся» либо «входят» в состав области, края определяется вся система исполнительной власти, управления, судов, прокуратуры и т. д. Другими словами, вертикаль управления складывается по-разному: при добровольном «вхождении» — одна схема, при «нахождении в составе» — другая. Особо следует выделить необходимость определения статуса не только Тюменской области, но и автономных округов в ее составе.

Существующее положение, когда в состав одного субъекта входят два других равноправных с ним субъекта с одинаковым объемом и перечнем правомочий, требует не просто разграничения функций и компетенции органов власти, а законодательного

23

закрепления особенностей правового статуса области и округов. Следует признать, что в настоящее время статус округов, входящих в состав краев, областей, еще более неопределенный, чем статус краев и областей. В Федеративном договоре дан перечень полномочий округов, но еще нет законов об автономных округах. Их принятие тормозится как раз из-за отсутствия ясности с правовым положением автономных округов, входящих в иные государствен- но-территориальные образования.

Подобных аномалий не встречается при обращении к опыту зарубежных стран в устройстве федеративного государства. Правовая регламентация там учитывает прежде всего два фактора.

1.Всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов (например, штатов, земель, кантонов), но представляет собой единое, целостное государство и отнюдь не является какой-либо формой объединения отдельных субъектов. Федеративному государству присущи те же свойства, что и унитарному, а именно: единая территория, население, живущее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства.

2.Федеративное государство — это сложная система, и, следовательно, к нему применима теория систем. Особое значение для сложноустроенной территории имеют две аксиомы этой теории:

«1) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем

выше степень целостности самой системы, и 2) никакая часть целого не может превалировать над целым»5.

Если опираться на эти бесспорные постулаты, то следует признать, что коль скоро округа входят в состав области, то их объем правосубъектности должен отличаться от областного и во всяком случае не должен быть выше его. До настоящего времени права округов расширялись явочным порядком за счет уменьшения правового статуса области.

Для того чтобы нормально сосуществовать трем субъектам на одной территории, сохранить целостность области, создать оптимальную модель управления социально-экономическими, органи- зационно-правовыми и политическими процессами на всей территории области, рано или поздно придется либо признать особенность статуса округов, входящих в состав области, и некоторое отличие их правового положения в составе Российской Федерации от правового положения других государственно-территориальных образований, либо округам выйти из состава области законным путем. Следовательно, требуется соответствующая правовая основа, урегулированный федеральным законом порядок выхода округов из состава области.

5 Ковачев Д. А. Федерация зарубежных стран. М.: Юрид. лит., 1993. С. 3.

24

Признание специфики правового статуса округов в составе области повлечет за собой закрепление федеральными законами, соглашениями области и округов исключительной компетенции области в решении установленных этими законами и соглашениями задач, круга вопросов, подлежащих совместному ведению. В этом случае возможно добиться единства, основанного не на диктате области, концентрации власти в областных органах, монополизации принятия решений по вопросам жизнеобеспечения населения, ресурсов и природопользования, а на праве, законе, взаимопонимании и взаимодействии, «балансировании интересов» южных и северных территорий, объединении граждан и отдельных индивидов, гибком, добровольном перераспределении полномочий в интересах повышения эффективности управления регионом, обеспечения и защиты прав личности и гражданина.

Однако помимо изложенной есть другие точки зрения на толкование таких понятий, как «единство», «целостность» области.

По одной из них, применительно к государственно-правовой характеристике Тюменской области ее целостность означает:

—во-первых, единство территории, включающей в себя землю, недра, водное и воздушное пространство автономных и административно-территориальных образований;

—во-вторых, единство принципов, системы и порядка образования и функционирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

—в-третьих, наличие единого правового пространства, единых принципов, подходов и способов правового регулирования отношений;

—в-четвертых, обязательность правовых актов органов государственной власти области по вопросам, отнесенным к ее ведению законами и соглашениями между федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти автономных округов, с другой.

Другая точка зрения на единство области признает даже, что в Конституции Российской Федерации записано нечто противоречащее нормальной логике. С одной стороны, все ее субъекты равны между собой, а с другой — округа входят в область.

Предлагаем спокойно отнестись к некорректным конституционным записям и положить в основу единства области экономическое соглашение. Заключить, например, договор о создании экономической ассоциации. Устав, организационную структуру и программу действий можно оформить по образцам Европейского союза. Таким образом, правовое единство Тюменской области было бы подкреплено соглашением об экономическом единстве. В рамках эконо- мически-договорной структуры в рыночных условиях можно было

25

бы чрезвычайно эффективно, с выгодой для участников ассоциации, решать вопросы об интеграции Север — Юг области, инфраструктурномуобслуживанию и мн. др. Идея столь очевидна и привлекательна и так четко «ложится» в новую Конституцию, что не реализована до сих пор скорее по субъективным, чем объективным, причинам.

Кэтой точке зрения, с небольшими вариациями, склоняются и оба округа. Они признают, что Тюменская область — единое экономическое пространство со своим историческим прошлым, традициями, транспортными коммуникациями, социальными и культурными связями, но конституционный факт вхождения округов в область предлагают ограничить формулировкой: «Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ имеют свои административно-территориальные границы и расположены в ад- министративно-территориальных границах Тюменской области».

Однако эта точка зрения не совсем корректна из-за неравноправности входящих друг в друга субъектов Федерации, и в таком случае о единстве области говорить не приходится. По этой причине от предложенного варианта договора отказались, и в настоящее время обсуждается другой проект договора, который учитывает интересы всех сторон.

Следует подчеркнуть, что из всех вариантов наиболее привлекательным является сохранение единства области в правовом, территориальном и экономическом аспектах. Это не административное, авторитарное «единство» области, а единство области и округов перед центром. Если договорные процессы будут затянуты или примут конфликтный характер, есть реальная опасность принятия решения за область и округа третьей стороной — федеральными органами власти.

Это, кстати, вписывается в опыт федеративного устройства зарубежных стран. Согласно федеральному конституционному закону Австрийской Республики по ст. 16 п. 1 земли обязаны принимать меры, входящие в их компетенцию, для выполнения государственных договоров; если земли своевременно не выполняют эту обязанность, то компетенция по принятию таких мер, в частности издание необходимых законов, переходит к федерации.

Анализируя поведение центра и принимаемые им решения, видим, что поддержание конфликта в регионе в «тлеющем» состоянии — наиболее выгодный для него путь. Центру гораздо удобнее и легче общаться и проводить такую политику с каждым отдельным субъектом, чем с единой мощной экономической и интеллектуальной силой, какой является Тюменская область в целом.

Кважнейшим правовым критериям сохранения единства области могут быть отнесены:

• формирование стабильной, непротиворечивой, согласованной системы регионального нормотворчества, обеспечивающего «увяз-

26

ку» общефедеральных и местных интересов, закрепление благоприятных условий для функционирования нефтегазового комплекса, интеграции промышленного и сельскохозяйственного производства, эффективной защиты законных прав и свобод жителей области;

•создание и «отладка» единого механизма реализации федеративных нормативно-правовых актов;

•согласованное осуществление права законодательной инициативы в интересах всего региона;

•организация единого правового пространства, правовое регулирование в интересах сохранения исторически сложившегося социально-экономического баланса в регионе, развитие хозяйственных, культурных, национальных связей населения, проживающего в области;

•упорядочение конституционно-правовых отношений с федеральными органами власти, осуществление отдельных полномочий, переданных федеральными органами в целях координации и регулирования деятельности хозяйствующих субъектов на территории области, оперативного обеспечения жизнедеятельности населения региона.

Необходимо прояснение понятий «равноправие субъектов Российской Федерации», «равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти», «статус субъектов Российской Федерации».

Первые два понятия не тождественны. Несомненно, что «равноправие субъектов Федерации» по своему содержанию шире, чем «равноправие во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти». Равноправие субъектов должно включать и их равноправие во взаимоотношениях с федеральными властями. Этим можно объяснить положение ст. 66 Конституции, предусматривающей определение статуса республики Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статуса края, города федерального значения, автономной области, автономного округа — Конституцией Российской Федерации и уставом,

аопределение статуса автономной области, автономных округов возможно по представлению законодательных и исполнительных органов данных субъектов и федеральным законом об автономной области, автономном округе. Сам факт, что статус равноправных субъектов Федерации закрепляется различными по своей юридической силе нормативно-правовыми актами — Конституцией, федеральным законом, уставом,— свидетельствует о возможных различиях объема прав и обязанностей у субъектов РФ в решении внутренних проблем. Так, республики могут принимать свои конституции, иметь свое гражданство, устанавливать посты президента и т. д. В Конституции Республики Саха (Якутия), например, записано, что взносы республики в бюджет России определяются органами госу-

27

дарственной власти республики. Подобных норм нет в уставах краев, областей. Таким образом, напрашивается вывод, что, провозглашая равноправие субъектов Российской Федерации, Конституция вовсе не закрепляет их одинаковый статус. У каждого субъекта есть своя специфика, которая может быть отражена в соответствующих правовых актах.

Есть несколько моделей территориального устройства области, несколько вариантов ее статуса (повышающих и понижающих), которые публиковались и рассматривались в тех или иных органах представительной и исполнительной власти.

Первая: ликвидировать автономные округа и их органы власти и управления. В этом варианте практически нет «за» и много доводов «против». Такой подход не находит поддержки у депутатов округов, городов и районов, расположенных на территории округов, не поддерживается федеральными органами, провоцирует выход округов из состава области.

Вторая: на территории области образовать Южный территориальный округ, а затем на договорной основе создать область, имеющую в составе три округа. Эта модель,

предложенная в январе 1992 г. Ханты-Мансийским автономным округом («вариант 3+1»), неприемлема для юга области, в основном по политическим мотивам.

Третья: ликвидация автономных округов и преобразование статуса области в статус республики. При анализе

«за» и «против» этот подход не отличается от первого.

Четвертая: образовать Южный административно-тер- риториальный округ и изменить статус — республика. При этом должны быть созданы представительные и исполнительные органы республики, причем система исполнительной власти едина и окружные исполнительные органы подчинены республиканским. Все функции по взаимодействию с федеральными структурами — у республиканских органов. Формируется единый бюджет. Вместе с тем окружные органы власти обладают всем необходимым объемом полномочий по решению социально-экономических вопросов на территории округов.

Пятая: автономные округа находятся в составе области на положении «специального» субъекта Федерации; эко-

номические, политические взаимоотношения регулируются соглашением о разграничении полномочий, федеральным законом о регулировании отношений и именными законами об округах. Система федеральных органов — единая территория области, окружные бюджеты самостоятельны, но формируется общеобластной бюджет на обязательных принципах. В структуре исполнительной власти возможно создание управленческих структур по решению социально-экономических проблем южных территорий области.

28

Вариантов территориального устройства области, основанных на изменении ее статуса, достаточно, однако сейчас для органов государственной власти Тюменской области куда важнее на законодательной базе упорядочить отношения с округами, устранить имеющиеся противоречия, чем изменить статус области. Тем более что статус субъекта Федерации, как записано в п. 5 ст. 66 Конституции, может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Такого закона еще нет, как и уверенности, что субъекты Федерации — округа дадут согласие на изменение статуса в сторону уменьшения объемов полномочий. Поэтому нет и правовых возможностей изменения статуса субъекта Федерации.

Обсуждение различных моделей территориального устройства области возможно на всех уровнях — в областных и окружных органах власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях, группах независимых экспертов, непосредственно населением области. Важна организация этого процесса, придание ей характера цивилизованных обсуждений, переговоров.

В числе обсуждаемых документов должны быть и проекты законов Российской Федерации «Об основах отношений между краем, областями и входящими в их состав автономными округами», именные законы об автономных округах, договор «О взаимоотношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа».

Последовательность обсуждений проектов может определяться двумя принципами: от простого к сложному и от общего к детализации. К примеру, сначала рассматривается имеющий общее значение законопроект «Об основах регулирования взаимоотношений», затем — проекты законов, закрепляющих особый статус области, округов.

Наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и договорами (соглашениями) о взаимодействии базой правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов является Устав Тюменской области, а также уставы этих округов.

* * *

Если исходить из анализа нынешнего этапа развития общества и стран, занимающих лидирующее экономическое положение, то современная экономика предстает как смешанная или как социальная рыночная, в которой государство задает и регулирует с помощью нормативных актов правила игры для товаропроизводителей, проводит кредитно-денежную политику, оказывает воздействие на экономические процессы, заботится о создании благопри-

29

ятных условий для предпринимательства и обеспечивает социальную поддержку нетрудоспособной и неработающей по объективным причинам части населения. Таким образом, необходимо рассмотреть конкретные формы взаимодействия органов власти и управления и определить эффективность этого взаимодействия при различной конфигурации региональных органов власти и управления.

Возьмем в качестве примера нефтегазодобывающий комплекс (далее — НГК) как основной объект столкновения интересов области и округов.

Казалось бы, федеральное правительство имеет достаточно возможностей для проведения своей стратегии применительно к НГК. Условно ее можно обозначить «нефть и нефтедоллары». Но на практике оказывается, что в новых условиях, когда Правительству противодействуют другие субъекты, оно не может выработать и осуществить на деле свою стратегию и вынуждено маневрировать, увязывая свои действия с интересами то округов, то нефтяных генералов, то стран СНГ, имеющих собственные притязания в регионе. В зависимости от того, интересы каких субъектов будет поддерживать Правительство и с кем блокироваться в своей деятельности, будет выстраиваться основа будущей программы развития НГК в регионе. При этом возможны различные сценарии и, следовательно, различные последствия для остальных субъектов, хотя это и отразится на реализации стратегических интересов России.

Выбор вариантов в значительной степени зависит от того, какие цели будут преследоваться: сиюминутные или стратегические.

Вариант первый. Стабилизация и увеличение добычи нефти и газа — главная и единственная цель развития Тюменского региона. Она может рассматриваться как узкоотраслевая и сиюминутная.

Основными методами достижения этой цели будут:

•усиление суверенизации автономных округов в направлении создания мощного нефтяного лобби в окружных и районных органах власти;

•блокировка процессов становления многоотраслевой экономики региона, еслиэтонесвязанонепосредственноснефтьюигазом;

•отказ от использования потенциала Коллегии Программы развития Тюменской области по согласованию стратегических интересов основных субъектов, действующих в регионе;

•превращение межправительственного Совета по нефти и газу в инструментмежотраслевойполитикистранСНГвТюменскомрегионе;

•содействие тем генеральным директорам нефтяных предприятий, которые поддерживают данную стратегию Правительства;

•формирование государственно-региональных монополистических структур управления на базе срастания органов управления

30